Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 декабря 2018 г. N 33-АПГ18-24 Решение суда о признании не действующим в части решения Совета депутатов муниципального образования "Лесколовское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 25.12.2014 г. N 33 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования "Лесколовское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 декабря 2018 г. N 33-АПГ18-24

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Федерального агентства лесного хозяйства о признании не действующим в части решения совета депутатов муниципального образования Лесколовское сельское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 25 декабря 2014 г. N 33 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования "Лесколовское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области" по апелляционной жалобе совета депутатов муниципального образования Лесколовское сельского поселения Всеволожского муниципального района Ленинградской области на решение Ленинградского областного суда от 10 августа 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителей Совета депутатов муниципального образования "Лесколовское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области Бакешина С.А., Бойцова К.А., поддержавших доводы апелляционной жалобы, объяснения представителя Федерального агентства лесного хозяйства по доверенности Миятлиевой Д.М., возражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Федеральное агентство лесного хозяйства (далее - Рослесхоз) обратилось в Ленинградский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим со дня вступления решения суда в законную силу решения Совета депутатов муниципального образования "Лесколовское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области (далее также - Совет) от 25 декабря 2014 г. N 33 "Об утверждении генерального плана муниципального образования "Лесколовское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области" (далее также - Генеральный план, Решение N 33) в части включения в границы населенных пунктов поселения лесных участков в следующих кварталах: 20 (выделы 15 ч., 25 ч), 21 (выдел 29 ч), 25 (выделы 2 ч, 3 ч, 28), 26 (выделы 17 ч, 19, 20, 21, 27), 27 (выделы 12 ч, 13 ч, 15 ч, 16, 17, 18 ч, 19 ч) Всеволожского сельского участкового лесничества, 58 (выделы 11 ч, 12 ч, 13, 14), 81 (выделы 1 ч, 4 ч. 26 ч, 28 ч, 29, 30, 37 ч, 38 ч, 43 ч, 44 ч, 46, 47, 48 ч, 49), 107 (выделы 7 ч, 13 ч, 21 ч), 111 (выделы 5 ч, 7 ч, 8 ч, 9 ч, 10) Ройкинского участкового лесничества, 79 (выделы 3 ч, 24 ч, 25, 26 ч) Агалатовского участкового лесничества, 58 (5 ч, 6 ч, 9 ч) Кавголовского участкового лесничества Всеволожского лесничества Ленинградской области.

В обоснование заявленных требований Рослесхоз указал, что Решением N 33 лесные участки, находящиеся в федеральной собственности, включены в границы населенных пунктов поселения с нарушением процедуры согласования проекта Генерального плана, предусмотренной статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), и Порядком согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состав и порядок работы согласительной комиссии при согласовании документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденным приказом Министерства регионального развития Российской Федерации (далее - Минрегион России) от 27 февраля 2012 г. N 69 (далее - Порядок согласования). Оспариваемым актом в нарушение положений Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ), Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ) изменены целевое назначение и правовой режим земель лесного фонда, находящихся в федеральной собственности, что препятствует органам федеральной власти осуществлять мероприятия по управлению землями лесного фонда, охране, защите и воспроизводству лесов. Оспариваемый генеральный план не соответствует представленному в Рослесхоз на согласование проекту генерального плана поселения, который не предусматривал включение в границы населенных пунктов земельных участков из земель лесного фонда.

Решением Ленинградского областного суда от 10 августа 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционной жалобе Совет просит решение суда отменить, как незаконное и необоснованное, и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного искового заявления. По мнению административного ответчика, суд необоснованно пришел к выводу о нарушении процедуры согласования проекта генерального плана с уполномоченным органом, предусмотренной статьей 25 ГрК РФ. Кроме того, суд первой инстанции не принял во внимание вступившие в законную силу решения судов (Всеволожского городского суда Ленинградской области от 21 декабря 2016 г. и решение Арбитражного суда г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 5 июля 2017 г.), которыми установлены обстоятельства, имеющие существенное значение для настоящего дела.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратурой Ленинградской области и Федеральным агентством лесного хозяйства представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Согласно части 1 статьи 7, пунктом 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) утверждение генерального плана поселения относится к вопросам местного значения поселения, по которым принимаются муниципальные правовые акты. Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления поселения (пункт 1 части 1 статьи 8, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 ГрК РФ). Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить ГрК РФ (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).

Суд, руководствуясь пунктом 20 части 1 статьи 14 Закона N 131-ФЗ, Уставом муниципального образования "Лесковское сельское поселение Всеволжского муниципального района Ленинградской области", действовавших в редакции на дату разработки и утверждения оспариваемого нормативного правового акта, пришел к выводу, что Решение N 33 принято уполномоченным органом в установленной форме и размещено на официальном сайте указанного муниципального образования, что не оспаривается лицами участвующими в деле.

Подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 ЗК РФ предусмотрено, что утверждение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов.

Согласно части 1 статьи 8 Закона N 172-ФЗ, пункту 1 статьи 8 ЗК РФ установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Нарушение установленного ЗК РФ, иными федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием для признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 ЗК РФ).

Пунктом 2 части 1 статьи 11 Закона N 172-ФЗ допускается перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в случае установления или изменения границы населенного пункта.

Вместе с тем, если в соответствии с проектом генерального плана поселения предусматривается включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, земельных участков из земель лесного фонда, то названный проект подлежит обязательному согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом (часть 8 статьи 24, пункт 2 части 1 статьи 25 ГрК РФ).

В период подготовки проекта Генерального плана действовал Порядок согласования, пунктом 2.1 которого предусматривалось направление уполномоченным органом местного самоуправления уведомления об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в информационной системе в Минрегион России в случаях, указанных в части 1 статьи 21, части 1 статьи 25 ГрК РФ. В свою очередь, Минрегион России обладал организационными полномочиями по подготовке сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений федеральных органов, уполномоченных осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующих сферах деятельности (пункт 2.2 Порядка согласования).

Согласно пункту 4 постановления Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 736, которым утверждено Положение о Федеральном агентстве лесного хозяйства (далее - Положение), до 1 января 2015 г. к полномочиям Рослесхоза, в период подготовки оспариваемого нормативного правового акта, относилось согласование включения земельных участков земель лесного фонда в границы населенных пунктов. Кроме того, подпунктом 5.4.3 Положения, также и в действующей редакции, за Рослесхозом сохранены полномочия на рассмотрение проектов генеральных планов поселений и подготовку заключений в пределах своей компетенции.

Следовательно, Рослесхоз является федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным осуществлять согласование включения земельных участков из состава земель лесного фонда в границы населенных пунктов и изменение категории земель, которое оформляется путем подготовки заключений.

В соответствии с частями 7 и 8 статьи 25 ГрК РФ срок согласования проекта генерального плана с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти осуществляется в трехмесячный срок со дня поступления в этот орган уведомления об обеспечении доступа к проекту генерального плана и материалам по его обоснованию в информационной системе территориального планирования.

В случае непоступления в установленный срок главе поселения, главе городского округа заключений на проект генерального плана органов данный проект считается согласованным с такими органами.

В соответствии с пунктом 3.1 Порядка согласования в случае поступления от одного или нескольких органов, указанных в пункте 2.1 настоящего Порядка, заключений, содержащих положения о несогласии с проектом документа территориального планирования, глава муниципального образования (муниципального района, городского округа, поселения) в течение 30 дней со дня истечения срока, установленного статьями 21 и 25 ГрК РФ для согласования проектов документов территориального планирования, вправе принять решение о создании согласительной комиссии.

Согласительная комиссия создается для урегулирования разногласий, послуживших основанием для подготовки заключения о несогласии с проектом документа территориального планирования. Срок работы согласительной комиссии составляет не более 3 месяцев со дня ее создания.

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, в ходе мероприятий, осуществленных филиалом федерального государственного бюджетного учреждения "Рослесинфорг" "Севзаплеспроект", установлено наложение границ деревень Аньялово, Верхние Осельки, Лесколово, Лехтуси, Нижние Осельки и Хиттолово и границ земельных участков из состава земель лесного фонда Всеволжского сельского, Ройкинского, Агалатовского участковых лесничеств, находящихся в федеральной собственности в силу части 1 статьи 8 ЛК РФ. При этом также установлено, что проект оспариваемого генерального плана, размещенный административным ответчиком в информационной системе территориального планирования, который Рослесхоз согласовал письмом от 16 января 2013 г. N ЮД-11-42/197 не содержал сведений об увеличении границ земель населенных пунктов за счет земель лесного фонда.

Между тем Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 8 апреля 2013 г. отказало в согласовании проекта Генерального плана. В ходе работы согласительной комиссии административному ответчику было рекомендовано исключить из проекта оспариваемого генерального плана часть земель сельскохозяйственного назначения, которые относились к землям лесного фонда. В отношении спорных территорий на картах генерального плана была сохранено обозначение функциональных зон существующее назначение - сельскохозяйственные угодья, планируемое - зона застройки индивидуальными жилыми домами, зона для ведения садоводства и дачного хозяйства) с пометкой о том, что на указанных землях планируемое целевое назначение (функциональное использование) возможно только при наличии судебного решения об отнесении участков к определенной категории земель. Сведений о согласовании проекта генерального плана в указанной редакции с Рослесхозом материалы дела не содержат; в Минэкономразвития России данный проект также не поступал. Сведений о включении в границы указанных населенных пунктов земель лесного фонда ни положение о территориальном планировании, ни материалы по обоснованию проекта Генерального плана не содержат.

С учетом изложенных обстоятельств суд первой инстанции пришел к обоснованным выводам, что административным ответчиком не соблюдена процедура согласования с уполномоченными органами проекта Генерального плана в утвержденной редакции.

Примененный разработчиком данного документа территориального планирования способ обозначения территорий, на картах Генерального плана не соответствует статье 23 ГрК РФ и способствует созданию правовой неопределенности при реализации положений оспариваемого нормативного правового акта.

Доводы апелляционной жалобы о том, что суд первой инстанции не принял во внимание обстоятельства, установленные по делам, рассмотренным Арбитражным судом Санкт-Петербурга и Ленинградской области и Всеволжским городским судом Ленинградской области, подлежат отклонению.

Суд первой инстанции, установив отсутствие совокупности условий, предусмотренных статьей 64 КАС РФ, пришел к обоснованным выводам, что оснований для освобождения административного ответчика от доказывания обстоятельств, которые он должен обосновать в связи с распределением бремени доказывания по правилам статьи 213 КАС РФ, не имеется.

Иные доводы апелляционной жалобы сводятся к описанию обстоятельств, которые были исследованы судом первой инстанции и им дана надлежащая правовая оценка.

При указанных обстоятельствах решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для его отмены не имеется.

Руководствуясь статьями 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Ленинградского областного суда от 10 августа 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу совета депутатов муниципального образования Лесколовское сельского поселения Всеволожского муниципального района Ленинградской области без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.