Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 12 декабря 2018 г. N 18-АПГ18-46 Решение краевого суда об оспаривании решений Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 14.11.2013 г. N 404 "Об утверждении генерального плана городского округа города-курорта Анапа" и от 26 декабря 2013 г. N 424 "Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа" (в редакции решения Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 03.07.2017 г. N 198) оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 12 декабря 2018 г. N 18-АПГ18-46

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "КавказАгро-2" об оспаривании решений Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 14 ноября 2013 г. N 404 "Об утверждении генерального плана городского округа города-курорта Анапа" и от 26 декабря 2013 г. N 424 "Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа" (в редакции решения Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 3 июля 2017 г. N 198), по апелляционному представлению прокуратуры Краснодарского края и апелляционным жалобам

администрации муниципального образования город-курорт Анапа, Совета муниципального образования город-курорт Анапа на решение Краснодарского областного суда от 30 июля 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителей общества с ограниченной ответственностью "КавказАгро-2" по доверенности Вострокнутовой Я.О. и Гутылиной И.В., возражавших против удовлетворения апелляционного представления и апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 14 ноября 2013 г. N 404 утвержден генеральный план городского округа города-курорта Анапа (далее - Генеральный план), согласно которому принадлежащие обществу с ограниченной ответственностью "КавказАгро-2" (далее - Общество, ООО "КавказАгро-2") на праве собственности 99 земельных участков, расположенные в кадастровом квартале 23:37:1002000, отнесены к функциональным зонам сельскохозяйственного использования и зоне резерва развития населенного пункта.

Правила землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа, утвержденные решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 26 декабря 2013 г. N 424, действующие в редакции решения Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 3 июля 2017 г. N 198 (далее - Правила землепользования и застройки), относят указанные участки к территориальной зоне РНП "зона развития населенного пункта".

Общество обратилось в Краснодарский краевой суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточненных требований просило признать не действующими Генеральный план и Правила землепользования и застройки в части отнесения территории, расположенной в селе Супсех Анапского района Краснодарского края и включающей указанные земельные участки, перечисленные в приложении к административному исковому заявлению, к функциональным зонам: сельскохозяйственного использования, резерв развития населенного пункта и к территориальной зоне РНП "зона развития населенного пункта" соответственно.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что данные земельные участки, изначально отнесенные к землям сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного использования - для сельскохозяйственного производства, постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 7 декабря 2010 г. N 1117 "О включении земельных участков в границы села Варваровка, села Сукко и села Супсех муниципального образования город-курорт Анапа" включены в границы села Супсех с изменением вида разрешенного использования - для целей жилищного строительства. Между тем согласно Генеральному плану зона резерва развития населенного пункта не подлежит застройке капитальными зданиями и сооружениями до их использования по целевому назначению в соответствии с Генеральным планом. Кроме того, по мнению ООО "КавказАгро-2", оспариваемые положения не соответствуют принципам градостроительной деятельности, установленным в статье 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), противоречат схеме территориального планирования Краснодарского края, утвержденной постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 10 мая 2011 г. N 438, нормативам градостроительного проектирования Краснодарского края, утвержденным приказом Департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края от 16 апреля 2015 г. N 78, поскольку принадлежащие Обществу участки расположены в населенном пункте, в то время как резервные территории предусматриваются в составе пригородных зон. Правила землепользования и застройки в оспариваемой части не учитывают сложившееся землепользование и в нарушение статьи 36 ГрК РФ не устанавливают градостроительный регламент для территориальной зоны РНП "зона развития населенного пункта". Также Общество полагает, что административным ответчиком не соблюден порядок опубликования Генерального плана и Правил землепользования и застройки. Тем самым оспариваемые нормативные правовые акты способствуют возникновению правовой неопределенности в отношении режима использования данных земельных участков и нарушают права Общества на распоряжение принадлежащим ему имуществом.

Решением Краснодарского краевого суда от 30 июля 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционном представлении прокуратура Краснодарского края, а Совет муниципального образования город-курорт Анапа и администрация муниципального образования город-курорт Анапа в апелляционных жалобах просят решение суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Податели представления и жалоб ссылаются на то, что решение суда основано на неверном толковании норм материального права, неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для дела, оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом в установленной процедуре. Совет муниципального образования город-курорт Анапа также высказывает несогласие с возложением на него судом судебных расходов в размере государственной пошлины, уплаченной административным истцом.

ООО "КавказАгро-2" представлены возражения на апелляционное представление и апелляционные жалобы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения представления и жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Отношения, связанные с деятельностью по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий, регулируются законодательством о градостроительной деятельности (часть 1 статьи 4 ГрК РФ).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ). Генеральный план городского округа является одним из документов территориального планирования муниципального образования (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Градостроительное зонирование Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 6, 8 части 1 статьи 1 ГрКРФ).

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить нормам градостроительного законодательства.

Учитывая приведенные нормы, а также положения Устава муниципального образования город-курорт Анапа, статьи 2 Закона Краснодарского края от 1 апреля 2004 г. "Об установлении границ муниципального образования город-курорт Анапа и наделении его статусом городского округа", суд сделал правомерный вывод о принятии оспариваемых нормативных правовых актов уполномоченным органом в пределах его компетенции.

В соответствии с пунктом 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом. Порядок официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов определяется уставом муниципального образования (статья 44, 47 Федерального закона N 131-ФЗ)

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом.

Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования), необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

В данном случае Судебная коллегия соглашается с выводом суда о том, что допущенные нарушения порядка опубликования Генерального плана и Правил землепользования и застройки не исключают необходимости их проверки на соответствие законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Регламентация градостроительной деятельности направлена на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Между тем, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы местного самоуправления при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно и должны, учитывая соответствующие финансово-экономические возможности, соблюдать баланс частных интересов граждан и публичных интересов муниципального образования, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Судом установлено, что главой администрации (губернатором) Краснодарского края принято постановление от 7 декабря 2010 г. N 1117 "О включении земельных участков в границы села Варваровка, села Сукко и села Супсех муниципального образования город-курорт Анапа", которым земельные участки административного истца включены в границы населенного пункта село Супсех и изменен их вид разрешенного использования на "для целей жилищного строительства".

В Генеральном плане, утвержденном 14 ноября 2013 г., изменено функциональное назначение спорной территории, и она отнесена к функциональным зонам: сельскохозяйственное использование, резерв развития населенного пункта.

Суд исследовал вопрос обоснованности изменения функционального назначения территории, на которой расположены земельные участки, принадлежащие административному истцу, и установил, что административным ответчиком такого обоснования не представлено. Данный вывод в апелляционных жалобах администрации муниципального образования город-курорт Анапа и Совета муниципального образования город-курорт Анапа не опровергнут.

Необходимость соблюдения принципа равенства всех перед законом и судом закреплена в статье 19 Конституции Российской Федерации, который может быть обеспечен при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит, к нарушению названного принципа.

О неопределенности правовой нормы могут свидетельствовать: отсутствие или неопределенность условий или оснований для принятия решения, выборочное изменение объема прав, т.е. возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); отсутствие или неполнота административных процедур, т.е. отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка, а также юридико-лингвистическая неопределенность (часть 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", пункт 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96).

В пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" содержится разъяснение, согласно которому, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, то оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Судебная коллегия полагает, что оспариваемые положения Генерального плана не отвечают требованиям определенности.

Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования и содержит, в частности, положение о территориальном планировании, которое включает в себя параметры функциональных зон, а также содержит карту функциональных зон поселения или городского округа, на которых отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (статья 23 ГрК РФ).

В разделе 3.8 Положения о территориальном планировании Генерального плана определены функциональные зоны, а для эффективного и упорядоченного взаимодействия функциональных зон в них выделены подзоны. Функциональная жилая зона включает следующие подзоны: жилой застройки; резерв развития населенного пункта; жилой застройки рекреационной направленности с размещением гостевых домов, минигостиниц, апарт-отелей; смешанного размещения жилых домов, объектов общественно-делового и коммунально-складского назначения.

В пункте 3.8.2 Положения о территориальном планировании Генерального плана приведено описание подзоны "резерв развития населенного пункта" как территории, примыкающей к границе населенных пунктов. Определено, что резервные территории не подлежат застройке капитальными зданиями и сооружениями до их использования по целевому назначению в соответствии с генеральным планом. Также указано, что разделение на подзоны носит условный характер. При создании комплексной застройки возможна организация смешанных композиций жилых групп различного типа. Конкретизация в этом вопросе подлежит решению на последующих стадиях проектирования.

Данная норма создает неопределенность в ее применении, поскольку не разъясняет, примыкает ли резервная территория к границе населенного пункта внутри населенного пункта либо за его пределами. При этом из картографического материала (карт) Генерального плана не усматривается, что спорная территория вообще примыкает к границе населенного пункта. Целевое назначение территории определено как жилая зона, однако имеется запрет на застройку резервной территории до использования земельных участков по целевому назначению без объяснения, относится ли этот запрет ко всем объектам либо за исключением объектов жилищного строительства, и без указания на то, что считается использованием по целевому назначению в соответствии с генпланом. Также норма носит отсылочный характер к последующим стадиям проектирования (без указания таких стадий проектирования: генерального плана либо каких-либо объектов). При этом Правила землепользования и застройки не устанавливают градостроительный регламент территориальной зоны "резерв развития населенного пункта".

В соответствии со статьей 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (статья 1 ГрК РФ).

Пунктом 3 части 2 статьи 30 ГрК РФ определено, что правила землепользования и застройки включают в себя градостроительные регламенты. Градостроительный регламент - это устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения (пункт 9 части 1 статьи 1 ГрК РФ).

Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (часть 1 статьи 30 ГрК РФ).

Статья 85 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривает, что правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

Таким образом, градостроительный регламент устанавливается для каждой территориальной зоны и определяет правовой режим земельных участков соответствующей территориальной зоны.

Случаи, когда действие градостроительных регламентов не распространяется на земельные участки, определены в части 4 статьи 36 ГрК РФ, а случаи, когда градостроительные регламенты не устанавливаются, определены в части 6 статьи 36 ГрК РФ, среди которых не упоминается отнесение земельных участков к территориальной зоне "резерв развития населенного пункта".

При указанных обстоятельствах Судебная коллегия считает правильными выводы суда о противоречии оспариваемых в части Генерального плана и Правил землепользования и застройки законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Решение суда основано на анализе исследованных доказательств, мотивированно, соответствует материалам дела и требованиям законодательства. Судом соблюдены нормы процессуального права, нормы материального права правильно применены и истолкованы.

Оснований для отмены решения суда первой инстанции, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Руководствуясь статьями 308, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Краснодарского краевого суда от 30 июля 2018 г. оставить без изменения, апелляционное представление прокуратуры Краснодарского края, апелляционные жалобы администрации муниципального образования город - курорт Анапа и Совета муниципального образования город-курорт Анапа - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.