Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 12 декабря 2018 г. N 11-АПГ18-19 Решение о признании недействующими Генерального плана муниципального образования "город Арск", утв. решением Совета города Арск Арского муниципального района Республики Татарстан от 1 февраля 2017 г. N 55, и Правил землепользования и застройки муниципального образования "город Арск", утв. решением Совета города Арск Арского муниципального района Республики Татарстан от 29 ноября 2012 г. N 58, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 12 декабря 2018 г. N 11-АПГ18-19

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Арское МСО" о признании недействующими Генерального плана муниципального образования "город Арск", утвержденного решением Совета города Арск Арского муниципального района Республики Татарстан от 1 февраля 2017 г. N 55, и Правил землепользования и застройки муниципального образования "город Арск", утвержденных решением Совета города Арск Арского муниципального района Республики Татарстан от 29 ноября 2012 г. N 58

по апелляционной жалобе Совета города Арск Арского муниципального района Республики Татарстан на решение Верховного Суда Республики Татарстан от 7 августа 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

общество с ограниченной ответственностью "Арское МСО" (далее также - ООО "Арское МСО", общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими Генерального плана муниципального образования "город Арск", утвержденного решением Совета города Арск от 1 февраля 2017 г. N 55 (далее также - Генеральный план), в части установления на карте функциональных зон в границах земельного участка с кадастровым номером 16:09:010113:127 нескольких функциональных зон, и Правил землепользования и застройки муниципального образования "город Арск", утвержденных решением Совета города Арск от 29 ноября 2012 г. N 58, в редакции решения от 2 марта 2018 г. N 83 (далее также - Правила землепользования и застройки) в части установления на карте градостроительного зонирования в границах земельного участка с кадастровым номером 16:09:010113:127 территориальной зоны многоквартирной жилой застройки средней этажности (ЖЗ).

В обоснование требований административный истец ссылается на то, что отнесение названного земельного участка одновременно к нескольким функциональным зонам (зоны жилой застройки малоэтажными жилыми домами; зоны размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения; зоны главной улицы; зоны рекреационного назначения; зоны озеленения специального назначения) и территориальной зоне многоквартирной жилой застройки средней этажности (ЖЗ), противоречит требованиям градостроительного законодательства, нарушает права и законные интересы общества, как арендатора земельного участка на его использование в соответствии с назначением.

Решением Верховного Суда Республики Татарстан от 7 августа 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционной жалобе Совет города Арск Арского муниципального района Республики Татарстан просит решение суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Податель жалобы ссылается на то, что виды разрешенного использования, установленные градостроительным регламентом Правил землепользования и застройки для территориальной зоны многоквартирной жилой застройки средней этажности (ЖЗ), позволяют размещение объектов жилищного строительства. Кроме того, статья 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) не содержит требования обязательного совпадения границ территориальных зон в правилах землепользования и застройки границам функциональных зон генерального плана.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратурой Республики Татарстан и ООО "Арское МСО" представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (статья 3 ГрК РФ).

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

С учетом названных норм, а также положений пункта 20 части 1 статьи 15, статей 21, 22, 23 Закона Республики Татарстан от 28 июля 2004 г. N 45-ЗРТ "О местном самоуправлении в Республике Татарстан", суд пришел к обоснованному выводу, что указанные нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции, в установленной форме. Также судом установлено, что указанные нормативные правовые акты надлежащим образом доведены до всеобщего сведения.

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 1 ГрК РФ градостроительная деятельность - это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений. Под территориальным планированием понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Устойчивое развитие территорий согласно пункту 3 статьи 1 ГрК РФ - это обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.

Документы территориального планирования в силу прямого указания части 3 статьи 9 ГрК РФ являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

К документам территориального планирования муниципальных образований, в частности, относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункты 6, 7 и 8 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно пункту 1 части 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия.

При этом подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц (часть 3 статьи 31 ГрК РФ).

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 названного кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

По смыслу приведенных выше норм ГрК РФ территориальное планирование, как и градостроительное зонирование, преследует единую цель обеспечения устойчивого развития территорий. Вместе с тем документы территориального планирования определяют назначение территорий для достижения названной цели, а правила землепользования и застройки разрабатываются для создания условий по ее достижению исходя из назначения территорий. Таким образом, положениями ГрК РФ определена первичность генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки, и соответствие территориальных зон и градостроительных регламентов функциональному назначению территорий.

С учетом анализа приведенных норм, суд первой инстанции сделал правомерный вывод, что нахождение земельного участка в нескольких функциональных зонах и в территориальной зоне, которая не соответствует ни одной из функциональных зон противоречит законодательным актам, имеющим большую юридическую силу, создает неопределенность правоприменения, что является нарушением принципа равенства всех перед законом и судом, который закреплен в статье 19 Конституции Российской Федерации. Названный принцип, как неоднократно указывал в принимаемых актах Конституционный Суд Российской Федерации, может быть обеспечен при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и к злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению названного принципа.

Доводы апелляционной жалобы основаны на ошибочном толковании положений законодательства, обстоятельства, имеющие значение для дела, суд установил правильно, нормы материального права применил верно, нарушений норм процессуального права, влекущих отмену решения, не допустил, следовательно, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения суда не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Республики Татарстан от 7 августа 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Совета города Арск Арского муниципального района Республики Татарстан - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.