Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 ноября 2018 г. N 46-АПГ18-29 Решение суда первой инстанции о признании частично не действующими Правил застройки и землепользования в городе Самаре, утв. постановлением Самарской городской Думы от 26 апреля 2001 г. N 61, и Генерального плана городского округа Самара, утв. решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 г. N 539, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 ноября 2018 г. N 46-АПГ18-29

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Борисовой Л.В. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Канаева Владислава Геннадьевича об оспаривании в части решения Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 г. N 539 "Об утверждении Генерального плана городского округа Самара", постановления Самарской городской Думы от 26 апреля 2001 г. N 61 "Об утверждении Правил застройки и землепользования в городе Самаре", по апелляционным жалобам Думы городского округа Самара, администрации городского округа Самара и департамента градостроительства городского округа Самара на решение Самарского областного суда от 14 июня 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя Качаева В.Г. по доверенности Долговой С.М., возражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., полагавшего, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Качаев В.Г. обратился в Самарский областной суд с административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточненных требований, просил признать не действующим с даты вступления в законную силу решения суда Генеральный план городского округа Самара (далее также - Генплан ГО Самары), утвержденный решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 г. N 539 (далее - Решение N 539), и Правила застройки и землепользования в городе Самаре (далее также - ПЗЗ г. Самары), утвержденные постановлением Самарской городской Думы от 26 апреля 2001 г. N 61 (далее - Постановление N 61), в той мере, в которой принадлежащий ему на праве собственности земельный участок с кадастровым номером ... расположен в нескольких функциональных и территориальных зонах, соответственно.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что нахождение названного земельного участка одновременно в нескольких территориальных и функциональных зонах противоречит положениям статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ) и статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) и ограничивает его право пользоваться и распоряжаться данным объектом недвижимости.

Решением Самарского областного суда от 14 июня 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено: признаны не действующими с момента вступления решения суда в законную силу Правила застройки и землепользования в городе Самаре, утвержденные постановлением Самарской городской Думы от 26 апреля 2001 г. N 61, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером ... к двум территориальным зонам - зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1) и зоне природных ландшафтов (Р-3); Генеральный план городского округа Самары, утвержденный решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 г. N 539, - в части отнесения указанного земельного участка к двум функциональным зонам - зоне малоэтажной застройки индивидуальными жилыми домами с приусадебными участками и зоне существующего естественного ландшафта.

В апелляционных жалобах Дума городского округа Самара, администрация городского округа Самара и департамент градостроительства городского округа Самара просят решение суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Административный ответчик и заинтересованные лица ссылаются на то, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом в установленной процедуре до даты постановки принадлежащего Качаеву В.Г. земельного участка на кадастровый учет, при этом на дату принятия ПЗЗ г. Самары земельное законодательство не содержало требований об отнесении земельного участка к одной территориальной зоне. Следовательно, при установлении территориальных и функциональных зон не могли быть учтены границы земельного участка с кадастровым номером ... Кроме того, в жалобах указывается на неверное применение судом норм материального права, в частности, принципа единства судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов и недоказанность нарушений прав административного истца оспариваемыми актами.

Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов прокуратурой Самарской области представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование, т.е. планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ), а Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты. При этом муниципальные правовые акты, которые принимаются по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить ГрК РФ (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).

Как установлено судом и не оспаривается административным истцом, Решение N 539 и Постановление N 61 приняты уполномоченным органом в установленной форме и официально опубликованы 3 апреля 2008 г. в "Самарской Газете" N 59(3852) и 16 июня 2001 г. в "Самарской неделе" N 24, соответственно (пункт 5 статьи 23, подпункт б.1 пункта 1 статьи 37, статья 41 Устава городского округа Самара Самарской области, принятого решением Думы городского округа Самара от 10 июля 2006 г. N 294, статьи 7.1, 7.14, пункт 11.2.2 статьи 11.2 Устава города Самары, утвержденного решением Самарской Городской Думы от 30 апреля 1996 г. N 94 и действовавшего на дату принятия Постановления N 61).

Из материалов дела следует, что Качаев В.Г. на основании договора купли-продажи недвижимого имущества, заключенного с Лобановой Л.М. 22 ноября 2011 г., является собственником земельного участка с кадастровым номером ..., расположенного по адресу: ... Лобановой Л.М. постановлением администрации города Самары от 6 декабря 1993 г. N 1708 (далее - Постановление N 1708) предоставлен в пожизненное наследуемое владение фактически занимаемый земельный участок площадью 1100,0 кв.м под индивидуальную жилищную застройку, расположенный по указанному адресу. Проекты границ земельного участка общей площадью 3300,0 кв.м, фактически занимаемого Лобановой Л.М. и двумя другими лицами, утверждены с учетом сложившегося порядка пользования постановлением исполняющего главы городского округа Самары от 19 мая 2006 г. N 1069 (далее - Постановление N 1069). Земельный участок с кадастровым номером ... образован путем раздела указанного выше земельного участка площадью 3300,0 кв.м и поставлен на кадастровый учет 10 июля 2009 г.

Согласно Карте правового зонирования г. Самары, являющейся приложением к ПЗЗ г. Самары, принадлежащий Качаеву В.Г. земельный участок относится одновременно к территориальной зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1) и территориальной зоне природных ландшафтов (Р-3). В соответствии с картой функциональных зон Генплана ГО Самары - схемой N 1 "Основной чертеж. Проектное решение", указанный объект недвижимости находится также в двух функциональных зонах: малоэтажной застройки индивидуальными жилыми домами с приусадебными участками и существующего естественного ландшафта.

Удовлетворяя заявленные требования о признании ПЗЗ г. Самары не действующими в части отнесения земельного участка с кадастровым номером ... одновременно к нескольким территориальным зонам, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что оспариваемые положения противоречат части 4 статьи 30 ГрК РФ, согласно которой границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

Судебная коллегия также полагает обоснованными выводы суда о признании не действующим Генплана ГО Самары в оспариваемой части, поскольку нахождение земельного участка в двух функциональных зонах влечет правовую неопределенность в части его использования. Согласно пункту 5 статьи 1 ГрК РФ функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. Последнее, в свою очередь, определяется исходя из различных факторов, для обеспечения устойчивого развития соответствующих территорий (часть 1 статьи 9 ГрК РФ). В силу части 3 статьи 9 ГрК РФ положения документов территориального планирования носят обязательный характер для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии и реализации ими решений. В частности, из системного толкования пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 2 части 1 статьи 34 и части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам. Следовательно, нахождение земельного участка согласно генеральному плану муниципального образования одновременно в двух функциональных зонах не позволяет при установлении территориальных зон соблюсти требование принадлежности земельного участка только к одной территориальной зоне (часть 4 статьи 30 ГрК РФ) и установить единый градостроительный регламент в отношении такого земельного участка.

В частности это подтверждается тем, что постановлением администрации городского округа Самары от 13 марта 2017 г. было отклонено предложение Качаева В.Г. о внесении изменений в ПЗЗ г. Самары в части изменения территориальной зоны Р-3, распространяющейся на часть земельного участка с кадастровым номером ..., на зону Ж-1 в связи с его несоответствием Генплану ГО Самары.

Содержащиеся в апелляционных жалобах утверждения о том, что при подготовке проектов оспариваемых актов административный ответчик объективно не мог учитывать границы названного земельного участка, поскольку последний поставлен на кадастровый учет 10 июля 2009 г., подлежат отклонению в силу следующего.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования. При этом границы территориальных зон могут устанавливаться не только по границам земельных участков, но и по иным границам, открытый перечень которых содержится в части 2 статьи 34 ГрК РФ.

Пунктом 11 раздела 3.1.5 Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 29 октября 2002 г. N 150 (далее - Инструкция N 150) и действовавшей на дату принятия Решения N 539, предусмотрено, что границы зон различного функционального назначения определяются с учетом красных линий, естественных границ природных объектов, границ земельных участков и иных границ. Схожие требования содержатся в пункте 9.8 раздела 9 действующих Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов, утвержденных приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 26 мая 2011 г. N 244.

Как усматривается из материалов дела, Постановлением N 1708 и Постановлением N 1069 гражданам предоставлены земельные участки под индивидуальную земельную застройку, исходя из фактически занимаемой площади, с учетом сложившегося землепользования. Таким образом, органы местного самоуправления городского округа Самары к дате принятия оспариваемых решений располагали сведениями о наличии по указанному выше адресу земельных участков, подлежащих учету при установлении границ территориальных и функциональных зон.

Также следует согласиться с суждением суда о том, что нахождение земельного участка в нескольких территориальных зонах в рамках действующего правового регулирования создает неопределенность его правового режима и ограничивает право административного истца на реализацию его прав собственника, в частности на объединение земельного участка с другими земельными участками, что не отрицается административным ответчиком и заинтересованными лицами. В связи с чем не может быть принят во внимание довод апелляционных жалоб об отсутствии нарушения прав и законных интересов административного истца.

Содержащаяся в апелляционных жалобах ссылка на Земельный кодекс Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, действовавший на дату принятия ПЗЗ г. Самары и не содержавший требования о принадлежности земельного участка к одной территориальной зоне, подлежит отклонению, поскольку органы местного самоуправления наделены полномочиями по приведению принятых ими муниципальных правовых актов в соответствие с требованиями действующего градостроительного законодательства (часть 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ, часть 4 статьи 3 ГрК РФ).

С учетом изложенного решение суда является законным и обоснованным. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для его отмены в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Самарского областного суда от 14 июня 2018 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Думы городского округа Самара, администрации городского округа Самара и департамента градостроительства городского округа Самара без удовлетворения.