Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 19 декабря 2018 г. N 44-АПГ18-29 Решение суда первой инстанции о признании частично не действующим решения Пермской городской Думы от 26 июня 2007 г. N 143 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми" (в действующей редакции) оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 19 декабря 2018 г. N 44-АПГ18-29

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Валиулина Романа Равилевича, Ушакова Дениса Валентиновича о признании не действующим решения Пермской городской Думы от 26 июня 2007 г. N 143 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми" (в действующей редакции) в части

по апелляционным жалобам Пермской городской Думы, Департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми на решение Пермского краевого суда от 20 июля 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В, полагавшего решение суда не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Валиулин Роман Равилевич и Ушаков Денис Валентинович обратились в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением о признании не действующим решения Пермской городской Думы от 26 июня 2007 г. N 143 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми", в действующей редакции (далее также - Решение N 143, ПЗЗ г. Перми) в части установления территориальной зоны индивидуальной жилой застройки городского типа (Ж-4) в отношении земельных участков, расположенных в кадастровых кварталах ... и ...

В обоснование заявленных требований Валиулин Р.Р. и Ушаков Д.В. указали, что Решение N 143 в обжалуемой части противоречит положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) и Генеральному плану города Перми, утвержденному решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 г. N 205 (далее также - Генеральный план г. Перми), согласно которому спорные земельные участки находятся в функциональной зоне ТСП-Р - зоне рекреационных и специальных объектов; нарушает права истцов на благоприятную окружающую среду, поскольку сокращает площадь рекреационных зон в черте города Перми.

Решением Пермского краевого суда от 20 июля 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционных жалобах Пермская городская Дума, Департамент градостроительства и архитектуры администрации города Перми просят отменить решение суда и принять новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления отказать. Податели жалоб указывают на то, что судом первой инстанции неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, неверно истолкован закон, подлежащий применению. Действующее законодательство не предусматривает четкого соответствия функционального зонирования, установленного генеральным планом городского округа, и градостроительного планирования, установленного правилами землепользования и застройки территории соответствующего муниципального образования. Также судом необоснованно отклонены доводы о том, что права и законные интересы истцов не затрагиваются, а территориальная зона Ж-4 установлена с учетом сложившейся планировки территории, существующего землепользования и нахождения в пределах указанных кадастровых кварталов частной собственности на земельные участки иных лиц.

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, административными истцами, прокуратурой Пермского края представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 1 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение правил землепользования и застройки городского округа и внесение в них изменений относятся к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Суд первой инстанции, принимая во внимание названные нормы, а также положения статей 37, 38 Устава города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 25 августа 2015 г. N 150 "О принятии Устава города Перми", правомерно признал, что Решение N 143 принято уполномоченным органом в пределах его компетенции. Судом также установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт надлежащим образом доведен до всеобщего сведения и по этим основаниям не оспаривается.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

В соответствии со статьей 1 ГрК РФ градостроительная деятельность - это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений. Под территориальным планированием понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Устойчивое развитие территорий согласно статье 1 ГрК РФ - это обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.

Документы территориального планирования в силу прямого указания части 3 статьи 9 ГрК РФ являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

К документам территориального планирования муниципальных образований, в частности, относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (статья 1 ГрК РФ).

Согласно пункту 1 части 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия.

При этом подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц (часть 3 статьи 31 ГрК РФ).

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 названного кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

По смыслу приведенных выше норм ГрК РФ территориальное планирование, как и градостроительное зонирование, преследует единую цель обеспечения устойчивого развития территорий. Вместе с тем документы территориального планирования определяют назначение территорий для достижения названной цели, а правила землепользования и застройки разрабатываются для создания условий по ее достижению исходя из назначения территорий. Таким образом, положениями ГрК РФ определена первичность генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Как установлено судом и следует из материалов дела, решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 г. N 205 "Об утверждении Генерального плана города Перми" утвержден Генеральный план города Перми, согласно картографическому материалу которого земельные участки в кадастровых кварталах ... и ... расположены в функциональной зоне рекреационных и специальных объектов (ТСП-Р). Согласно описанию функциональной зоны ТСП-Р Генерального плана города Перми формирование и развитие зон рекреационных и специальных объектов (ТСП-Р) не предусматривает возведение и эксплуатацию жилых домов.

Правила землепользования и застройки в действующей редакции содержат Карту градостроительного зонирования города Перми, в которой в отношении территории названных кадастровых кварталов установлена территориальная зона Ж-4 (зона индивидуальной жилой застройки городского типа), которая предусматривает обеспечение правовых условий формирования жилых районов из отдельно стоящих индивидуальных жилых домов и жилых домов блокированной застройки с минимально разрешенным набором услуг местного значения.

Проанализировав в системном единстве положения приведенного законодательства, с учетом установленных по делу обстоятельств, суд пришел к обоснованному выводу о противоречии Правил землепользования и застройки в оспариваемой части актам, имеющим большую юридическую силу.

При этом суд первой инстанции правильно указал, что приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, расположенных на территории, правовой режим использования которой планируется к изменению в соответствии с документами территориального планирования.

Подлежит отклонению довод апелляционной жалобы о том, что оспариваемый нормативный правовой акт не нарушает прав административных истцов. Судом первой инстанции со ссылкой на пункт 1 статьи 11 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" дана надлежащая правовая оценка данному доводу.

Выводы суда аргументированы, основаны на правильной оценке фактических обстоятельств и на положениях приведенных норм материального права. Предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 308, 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Пермского краевого суда от 20 июля 2018 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Пермской городской Думы, Департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми без удовлетворения.