Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 12 декабря 2018 г. N 43-АПГ18-10 Решение суда первой инстанции о признании не действующим в части Генерального плана города Сарапула, утв. решением Сарапульской городской Думы от 19 ноября 2009 г. N 6-697, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 12 декабря 2018 г. N 43-АПГ18-10

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Абакумовой И.Д.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Федерального агентства лесного хозяйства о признании не действующим в части Генерального плана города Сарапула, утвержденного решением Сарапульской городской Думы от 19 ноября 2009 г. N 6-697,

по апелляционной жалобе Сарапульской городской Думы на решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 16 августа 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя Сарапульской городской Думы Беляевой С.А., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Сарапульской городской Думы от 19 ноября 2009 г. N 6-697 (далее также - Решение N 6-697) утвержден Генеральный план города Сарапула (далее также - Генеральный план).

Федеральное агентство лесного хозяйства (далее также - Рослесхоз) обратилось в Верховный Суд Удмуртской Республики с уточненным административным исковым заявлением о признании не действующим Генерального плана в части включения в границы города Сарапула лесных участков:

- в квартале 9, части кварталов 127, 128, 141 Керкмасского участкового лесничества Сарапульского лесничества;

- в части квартала 276 Октябрьского участкового лесничества Сарапульского лесничества;

- в кварталах 55 (выделы 5, 6, 14-20), 56 (выделы 11-18, 21), 58 (выделы 2, 9, 10, 15), 60 (выделы 5, 9, 12-14) Керкмасского участкового лесничества Сарапульского лесничества.

В обоснование заявленных требований Рослесхоз указал, что Решением N 6-697 находящиеся в федеральной собственности лесные участки включены в границы указанного населенного пункта с нарушением процедуры согласования проекта Генерального плана, предусмотренной статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ). Оспариваемым актом в нарушение положений Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ), Лесного кодекса Российской Федерации (далее также - ЛК РФ), Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее также - Закон N 172-ФЗ) изменены целевое назначение и правовой режим земель лесного фонда, находящегося в федеральной собственности, что препятствует органам федеральной власти осуществлять мероприятия по управлению землями лесного фонда, охране, защите и воспроизводству лесов.

Решением Верховного Суда Удмуртской Республики от 16 августа 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено: оспариваемые положения Генерального плана признаны не действующими со дня вступления судебного акта в законную силу.

В апелляционной жалобе Сарапульская городская Дума, ссылаясь на несоответствие выводов суда нормам материального права и обстоятельствам дела, просит отменить решение суда и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного иска. В обоснование указывает, что границы города Сарапула установлены Законом Удмуртской Республики от 30 ноября 2004 г. N 76-РЗ "Об установлении границы муниципального образования и наделении соответствующим статусом муниципального образования на территории города Сарапула Удмуртской Республики" (далее также - Закон N 76-РЗ). По мнению административного ответчика, определенная постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 г. N 178 "Об утверждении Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации" процедура согласования проекта Генерального плана нарушена не была.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и Рослесхозом представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному кодексу, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 1 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 24 ГрК РФ утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительными органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, Решение N 6-697 принято уполномоченным органом в установленной форме, подписано главой муниципального образования, опубликовано в установленном порядке, и по этим основаниям не оспаривается.

Утвержденным названным решением Генеральным планом установлены границы населенного пункта город Сарапул.

Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 84 ЗК РФ утверждение или изменение генерального плана городского округа, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов.

При установлении или изменении границ населенных пунктов в порядке, установленном ЗК РФ и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, осуществляется перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности (пункт 1 статьи 8 ЗК РФ).

Из пункта 3 статьи 8 ЗК РФ следует, что нарушение установленного ЗК РФ, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием для признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую.

В соответствии с положениями части 1 статьи 8 Закона N 172-ФЗ установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Пунктом 2 части 1 статьи 11 Закона N 172-ФЗ допускается перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в случае установления или изменения границы населенного пункта.

Как усматривается из материалов дела, земельный участок из категории земель лесного фонда, общей площадью 6 162 711 кв. м, расположенный в Сарапульском лесничестве Удмуртской Республики, в состав которого (участка) входят названные административным истцом лесные участки, находится в федеральной собственности (регистрационная запись Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним от 22 июля 2008 г.).

В ходе мероприятий, осуществленных ФГБУ "Рослесинфорг", выявлено частичное наложение границ города Сарапула и границ находящихся в федеральной собственности земельных участков из состава земель лесного фонда Керкмасского и Октябрьского участковых лесничеств Сарапульского лесничества.

Как установлено абзацем третьим пункта 1 постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 3020-I "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" виды собственности на землю и ее недра, водные ресурсы, лесной фонд, растительный и животный мир определяются в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.

Из статьи 3 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" следует, что земли лесного фонда находятся в федеральной собственности. Частью 1 статьи 8 ЛК РФ также установлено, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.

Таким образом, в силу прямого указания закона лесные участки из земель лесного фонда находятся исключительно в федеральной собственности, что обусловливает необходимость обязательного согласования проекта генерального плана городского округа, предусматривающего включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав городского округа, земельных участков из земель лесного фонда, с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом (часть 8 статьи 24, пункт 2 части 1 статьи 25 ГрК РФ).

Проект генерального плана подлежит согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом, в том числе в случае, когда предусматривается включение в соответствии с указанным проектом генерального плана в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель лесного фонда.

Согласно пунктам 5, 6 Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проектов территориального планирования муниципальных образований, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 г. N 178, в случае, если предложения, содержащиеся в таком проекте, предполагают изменение существующих или в соответствии со схемами территориального планирования Российской Федерации планируемых границ земель лесного фонда, заказчик направляет проект документа территориального планирования на согласование в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере деятельности, для рассмотрения и представления заключения в части вопросов, входящих в компетенцию этого уполномоченного отраслевого органа.

В период подготовки оспариваемого Генерального плана таким федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере лесного хозяйства, в силу Положения о федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 г. N 283, являлось Федеральное агентство лесного хозяйства.

Установив, что согласование с Рослесхозом нормативного правового акта о включении в земли населенного пункта лесных участков отсутствовало, суд первой инстанции обоснованно признал, что оспариваемый в части нормативный правовой акт не соответствует Земельному кодексу Российской Федерации, Лесному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" и является недействующим.

Доводы апелляционной жалобы о том, что границы города Сарапула установлены Законом Удмуртской Республики от 30 ноября 2004 г. N 76-РЗ "Об установлении границы муниципального образования и наделении соответствующим статусом муниципального образования на территории города Сарапула Удмуртской Республики" и оспариваемым Решением N 6-697 не изменялись, основаны на неверном толковании норм материального права и не подтверждаются материалами дела.

Закон N 76-РЗ не содержит графического описания границ названного городского округа. Кроме того, утверждение границ муниципального образования названным законом субъекта Российской Федерации не исключает необходимости утверждения органами местного самоуправления документов территориального планирования в соответствии с требованиями федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу.

Изложенные в заседании суда апелляционной инстанции ссылки представителя административного ответчика на постановление Верховного совета Удмуртской Республики от 13 марта 1992 г. N 335-XII "Об установлении городской черты города Сарапула" подлежат отклонению. Требования Рослесхоза заявлены в отношении Генерального плана, утвержденного Решением N 6-697, которым определены границы населенного пункта и тем самым оформлены результаты незаконного перевода земель лесного фонда в земли поселений. Названным выше актом, изданным в 1992 г., вопрос перевода лесных участков из земель лесного фонда Сарапульского лесничества в земли населенного пункта не решался.

Как указывалось выше, лесные участки из земель лесного фонда в силу прямого указания закона, находятся исключительно в федеральной собственности. Это опровергает доводы административного ответчика о возможности изъятия лесных участков из земель лесного фонда и их передачи в состав населенного пункта на основании решения органов государственной власти субъекта федерации.

Приведенные представителем административного ответчика доводы о том, что не подтверждено включение в границы населенного пункта спорных лесных участков, опровергаются материалами дела.

В силу части 2 статьи 69 ЛК РФ (действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правого акта) местоположение, границы и площадь лесных участков определялись соответственно по лесным кварталам и (или) лесотаксационным выделам, частям лесотаксационных выделов, их границам и площади.

Кадастровый учет лесных участков осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности", согласно которому участки лесного фонда, государственный кадастровый учет которых не осуществлялся, но вещные права на которые и их ограничения, в том числе аренда, зарегистрированы в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", признаются ранее учтенными объектами недвижимости. План участка лесного фонда, а также документ, содержащий описание участка лесного фонда и удостоверенный соответствующим органом, осуществляющим государственный учет участков лесного фонда, признается юридически действительным. Лесной участок соответствует участку лесного фонда.

Наложение границ земель города на земли лесного фонда подтверждено материалами дела, в том числе реестрами, фрагментами графического наложения границы населенного пункта на материалы лесоустройства, схемами совмещения границ, выполненными ФГБУ "Рослесинфорг".

Указанным доказательствам по настоящему административному делу суд первой инстанции дал оценку по правилам статьи 84 КАС РФ.

Вопросы установления границ конкретных земельных участков лесного фонда, их точного совпадения с границами населенного пункта, уточнения их местоположения не являются обстоятельствами, подлежащими проверке и исследованию в рамках дела об оспаривании нормативного правового акта на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Доводы апелляционной жалобы воспроизводят позицию представителя административного ответчика, изложенную в суде первой инстанции, которой суд дал надлежащую правовую оценку, в связи с чем оснований для отмены обжалуемого решения не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 16 августа 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Сарапульской городской Думы - без удовлетворения.