Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 17 декабря 2018 г. N 38-АПГ18-7 Об отказе в признании недействующим решения исполнительного комитета Тульского областного Совета народных депутатов от 14 июня 1991 г. N 9-235 "Об утверждении зон охраны Государственного мемориального историко-художественного и природного музея-заповедника В.Д. Поленова, правил застройки, благоустройства, содержания и режима их использования"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 17 декабря 2018 г. N 38-АПГ18-7

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Савина Александра Дмитриевича и Тихомирова Николая Александровича о признании недействующим Решения исполнительного комитета Тульского областного Совета народных депутатов от 14 июня 1991 года N 9-235 "Об утверждении зон охраны Государственного мемориального историко-художественного и природного музея-заповедника В.Д. Поленова, правил застройки, благоустройства, содержания и режима их использования" по апелляционным жалобам Правительства Тульской области, Министерства культуры Российской Федерации и апелляционному представлению прокуратуры Тульской области на решение Тульского областного суда от 14 августа 2018 года, которым удовлетворено в части административное исковое заявление Савина А.Д. и Тихомирова Н.А.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя Правительства Тульской области Коробковой А.В., представителя Министерства культуры Российской Федерации Зайцевой Е.В., поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения против удовлетворения апелляционных жалоб и апелляционного представления представителя Савина А.Д. и Тихомирова Н.А. - Юрова Д.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Переслегиной Е.П., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

14 июня 1991 года исполнительным комитетом Тульского областного Совета народных депутатов принято Решение N 9-235 "Об утверждении зон охраны Государственного мемориального историко-художественного и природного музея-заповедника В.Д. Поленова, правил застройки, благоустройства, содержания и режима их использования", постановлениями Правительства Тульской области от 17 декабря 2014 года N 666 и от 6 июля 2018 года N 262 в него внесены изменения.

Указанным нормативным правовым актом утверждены границы территории Государственного мемориального историко-художественного и природного музея-заповедника В.Д. Поленова (далее также - музей-заповедник В.Д. Поленова), охранной зоны, зон регулирования застройки и охраняемого природного ландшафта, а также правила застройки, благоустройства, содержания и режима использования охранных зон музея-заповедника В.Д. Поленова, являющиеся приложением к данному акту.

Савин А.Д. и Тихомиров Н.А., являясь собственниками земельных участков, расположенных в с. ... района ... области, входящих в зону охраняемого природного ландшафта музея-заповедника В.Д. Поленова, обратились в суд с административным иском о признании недействующим Решения исполнительного комитета Тульского областного Совета народных депутатов от 14 июня 1991 года N 9-235 "Об утверждении зон охраны Государственного мемориального историко-художественного и природного музея-заповедника В.Д. Поленова, правил застройки, благоустройства, содержания и режима их использования" (далее - Решение N 9-235).

В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что приказом Министерства культуры Российской Федерации от 30 сентября 2016 года N 2221 утверждены границы и требования к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения - достопримечательное место "Поленово". По их мнению, Решение N 9-235 противоречит названному приказу, поскольку установленные данными нормативными правовыми актами границы и ограничения по использованию земельных участков не совпадают. Кроме того, в соответствии с требованиями пункта 5 статьи 3.1, пункта 3 статьи 5.1, пункта 2 статьи 56.4 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ), пункта 5.3.7 Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 года N 590, вопросы утверждения границ территории объекта культурного наследия федерального значения, установление требований к осуществлению деятельности в границах достопримечательного места и требований к градостроительному регламенту относятся к полномочиям Министерства культуры Российской Федерации (далее также - Минкультуры России), а не Правительства Тульской области, следовательно, оспариваемый акт принят не уполномоченным органом.

В судебном заседании представители административных истцов Степанчук М.В. и Тюрин Н.И. заявленные требования поддержали, указав, что музей-заповедник В.Д. Поленова и достопримечательное место "Поленово" - это один и тот же объект культурного наследия, следовательно, его охрана двумя нормативными правовыми актами, один из которых федерального уровня, другой - регионального, является излишней, в связи с противоречием последнего актам, имеющим большую юридическую силу, он подлежит отмене.

Представители административного ответчика - Правительства Тульской области Морозова Е.В. и Коробкова А.В. с заявленными требованиями не согласились, указали, что Решение N 9-235 издано в пределах компетенции исполнительного комитета Тульского областного Совета народных депутатов, а впоследствии Правительства Тульской области, не противоречит актам, имеющим большую юридическую силу, прав административных истцов не нарушает. Пояснили, что музей-заповедник В.Д. Поленова и достопримечательное место "Поленово" - это два разных объекта культурного наследия, каждый из которых подлежит самостоятельной охране.

Представители заинтересованных лиц Минкультуры России Зайцева Е.В., ФГБУК "Государственный мемориальный историко-художественный и природный музей-заповедник В.Д. Поленова" Петренко Н.В., ГУК ТО "Центр по охране и использованию памятников истории и культуры" Кулагина Е.С. просили отказать в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на законность и обоснованность Решения N 9-235.

Участвующий в деле прокурор Лазукина О.Г. в заключении указала на необоснованность заявленных требований.

Решением Тульского областного суда от 14 августа 2018 года административное исковое заявление Савина А.Д. и Тихомирова Н.А. удовлетворено частично.

Признаны не действующими абзацы третий, четвертый, пятый пункта I Решения исполнительного комитета Тульского областного Совета народных депутатов от 14 июня 1991 года N 9-235 в той мере, в которой они предусматривают утверждение границ охранной зоны, зоны регулирования застройки и зоны охраняемого природного ландшафта Государственного мемориального историко-художественного и природного музея-заповедника В.Д. Поленова, а также пункты II, III, IV Правил застройки, благоустройства, содержания и использования заповедной, охранной зон, зон регулирования застройки и охраняемого природного ландшафта Государственного мемориального историко-художественного и природного музея-заповедника В.Д. Поленова (приложение к Решению N 9-235) в части установления предписаний и запретов на территориях охранной зоны, зоны регулирования застройки и зоны охраняемого природного ландшафта музея-заповедника В.Д. Поленова.

Указанные положения признаны не действующими с даты вступления в силу приказа Минкультуры России от 30 сентября 2016 года N 2221 "Об утверждении границ, требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения - достопримечательное место "Поленово", расположенного по адресу: Тульская область Заокский район и Калужская область Тарусский район", то есть с 30 октября 2016 года.

В удовлетворении иных заявленных требований отказано.

В апелляционных жалобах Правительство Тульской области, Министерство культуры Российской Федерации, в апелляционном представлении участвующий в деле прокурор просят решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных Савиным А.Д. и Тихомировым Н.А. требований.

Апеллянты не соглашаются с выводами суда о том, что организованное в соответствии с действующим законодательством достопримечательное место "Поленово" фактически взяло на себя функцию охранных зон Государственного мемориального историко-художественного и природного музея-заповедника В.Д. Поленова, и о невозможности одновременного существования охранных зон данного музея-заповедника В.Д. Поленова и достопримечательного места.

На апелляционные жалобы и представление прокурора представителем административных истцов поданы возражения о необоснованности их доводов и законности судебного акта.

Савин А.Д., Тихомиров Н.А., ГУК ТО "Центр по охране и использованию памятников истории культуры", ФГБУК "Государственный мемориальный историко-художественный и природный музей-заповедник В.Д. Поленова" о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб и апелляционного представления судом апелляционной инстанции извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились. До начала рассмотрения дела в Верховный Суд Российской Федерации от административных истцов поступили ходатайства об отложении слушания дела со ссылкой на невозможность их участия в судебном заседании 17 декабря 2018 года. Однако доказательств наличия уважительных причин для отложения судебного заседания Савин А.Д. и Тихомиров Н.А. Судебной коллегии не представили, в связи с чем Судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие при участии их представителя Юрова Д.А.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобах, апелляционном представлении и возражениях относительно этих жалоб и представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, представления, выслушав заключение прокурора, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда необоснованным, подлежащим отмене в части удовлетворения заявленных требований в связи с неправильным применением судом норм материального права и несоответствием выводов суда первой инстанции, изложенных в решении, обстоятельствам административного дела исходя из следующего.

Как установлено судом и следует из материалов дела, Указом Президента Российской Федерации от 20 февраля 1995 года N 176 "Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения" утвержден Перечень объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, в который включен Государственный мемориальный историко-художественный и природный музей-заповедник В.Д. Поленова (Тульская область, Заокский район, д. Поленово).

На этот объект культурного наследия - Государственный мемориальный историко-художественный и природный музей-заповедник В.Д. Поленова в соответствии с приказом Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия от 27 февраля 2010 года N 27 был утвержден паспорт, который согласован с Министерством культуры Российской Федерации (письмо от 5 апреля 2013 года N 1163-10-05). Согласно данному паспорту указанный музей-заповедник В.Д. Поленова отнесен к такому виду объекта культурного наследия как ансамбль.

Судом установлено, что на территории данного ансамбля находятся также памятники: дом В.Д. Поленова и его могила, включенные в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации под номерами соответственно 711610704850006 и 711610655160006.

Изначально дом В.Д. Поленова был взят под охрану государства как национальное достояние удостоверением Комиссариата имущества Российской республики от 9 мая 1918 года N 874.

В советское время производилось переименование данного объекта в Государственный дом-музей имени В.Д. Поленова, Государственный музей-усадьбу В.Д. Поленова. Охранная территория и запреты производить определенный вид деятельности на территории памятника истории и культуры были установлены с 1 марта 1949 года.

Постановлением Совета Министров РСФСР от 5 января 1983 года N 5 Государственный музей-усадьба В.Д. Поленова был преобразован в Государственный историко-художественный и природный музей-заповедник В.Д. Поленова с включением в его границы территории Государственного музея-усадьбы В.Д. Поленова и прилегающих к нему земельных участков. Данным постановлением предписывалось Тульскому и Калужскому облисполкомам утвердить охранные зоны, зоны регулирования и застройки и зоны охраняемого природного ландшафта и обеспечить режим в зонах охраны музея-заповедника в строгом соответствии с Законом РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры".

Во исполнение названного постановления Совета Министров РСФСР решением Исполнительного комитета Тульского областного Совета народных депутатов от 2 августа 1983 года N 11-464 были установлены охранные зоны Государственного историко-художественного и природного музея-заповедника В.Д. Поленова, при этом в границы зоны охраняемого природного ландшафта вошло с. Велегож.

Постановлением Совета Министров РСФСР от 18 мая 1990 года N 161 Государственный историко-художественный и природный музей-заповедник В.Д. Поленова преобразован в Государственный мемориальный историко-художественный и природный музей-заповедник В.Д. Поленова (далее - музей-заповедник В.Д. Поленова), Тульскому и Калужскому облисполкомам предписано провести работу по предоставлению музею-заповеднику земельных участков.

В 1991 году институтом "Спецпроектреставрация" разработан проект зон охраны музея-заповедника В.Д. Поленова, согласованный с Министерством культуры РСФСР и Центральным советом Всероссийского общества охраны памятников истории и культуры.

Оспариваемым Решением N 9-235 Исполнительный комитет Тульского облисполкома утвердил зоны охраны Государственного мемориального историко-художественного и природного музея-заповедника В.Д. Поленова, правила застройки, благоустройства, содержания и режима их использования.

Проверяя полномочия исполнительного комитета Тульского областного Совета народных депутатов по изданию данного акта, соблюдению порядка его принятия, формы и вида, порядка опубликования и вступления его в действие, суд первой инстанции пришел к выводу о соблюдении требований действующего на тот период законодательства.

Правоотношения в сфере охраны и использования памятников истории и культуры на момент издания Решения N 9-235 регулировались Законом РСФСР от 15 декабря 1978 года (в редакции от 18 января 1985 года) "Об охране и использовании памятников истории и культуры".

Согласно статье 8 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года Советы Министров автономных республик, исполнительные комитеты краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов, районных, городских, районных в городах, поселковых и сельских Советов народных депутатов в пределах прав, предоставленных законом, обеспечивают охрану, использование, выявление, учет, реставрацию и пропаганду памятников истории и культуры, находящихся на территории автономной республики или на территории соответствующего Совета.

Статьями 33, 34 и 35 указанного закона РСФСР предусматривалось, что в целях обеспечения охраны памятников истории, археологии, градостроительства и архитектуры, монументального искусства устанавливаются охранные зоны, зоны регулирования застройки и зоны охраняемого природного ландшафта; зоны охраны памятников истории, археологии, градостроительства и архитектуры, монументального искусства устанавливаются Советами Министров автономных республик, исполнительными комитетами краевых, областных, Московского и Ленинградского городских Советов народных депутатов по согласованию с Министерством культуры РСФСР и Всероссийским обществом охраны памятников истории и культуры; в пределах охранных зон, зон регулирования застройки и зон охраняемого природного ландшафта запрещается производство земляных, строительных и других работ, а также хозяйственная деятельность без разрешения соответствующих органов охраны памятников Союза ССР или РСФСР.

В силу статей 26, 41, 42, 45 Закона РСФСР от 20 ноября 1980 года "О краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР" исполнительный комитет областного совета является исполнительным и распорядительным органом Совета народных депутатов, к полномочиям которого отнесено государственное управление и государственный контроль в области охраны и использования памятников истории и культуры; акты принимаются в виде решений.

В соответствии с пунктами 5, 7, 30 Положения об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденного постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года N 865, государственное управление в области охраны и использования памятников истории и культуры осуществляется в том числе исполнительными комитетами краевых, областных Советов народных депутатов; государственный контроль за охраной и использованием памятников истории и культуры осуществляется Советами народных депутатов, их исполнительными и распорядительными органами и специально уполномоченными на то государственными органами охраны памятников; на государственные органы охраны памятников в пределах их компетенции возлагаются установление режима содержания и использования памятников истории и культуры, их территорий, историко-культурных заповедников, историко-культурных заповедных территорий (мест) и зон охраны памятников; в целях обеспечения охраны памятников истории, археологии, градостроительства и архитектуры, монументального искусства устанавливаются зоны охраны памятников: охранные зоны, зоны регулирования застройки и зоны охраняемого природного ландшафта, режим содержания и использования которых определяется государственными органами охраны памятников.

Приказом Минкультуры СССР от 24 января 1986 года N 33 утверждена Инструкция по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР, которой установлены основные требования к определению границ, режима содержания и использования зон охраны недвижимых памятников истории и культуры: охранных зон, зон регулирования застройки, зон охраняемого ландшафта.

Согласно пункту 5.1.1 названной инструкции проекты зон охраны памятников истории и культуры разрабатываются проектными институтами градостроительного профиля по заказу республиканских или местных государственных органов охраны памятников или пользователей за счет общих лимитов на проектирование.

Учитывая данные правовые нормы, а также то обстоятельство, что оспариваемый нормативный правовой акт был доведен до сведения заинтересованных лиц, а позднее опубликован в средствах массовой информации и размещен на сайте в сети "Интернет", суд первой инстанции пришел к правильным выводам о том, что Решение N 9-235 на момент его издания соответствовало требованиям законодательства, издано в пределах предоставленных исполнительному комитету областного Совета депутатов полномочий по согласованию с Министерством культуры РСФСР и Всероссийским обществом охраны памятников истории и культуры.

В связи с этим Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации соглашается с данными выводами суда первой инстанции, учитывая, что музей-заповедник В.Д. Поленова на момент издания Решения N 9-235 относился к памятникам истории и культуры, в целях охраны которого уполномоченным органом в порядке, предусмотренном действовавшим законодательством, были установлены охранные зоны и правила застройки, благоустройства, содержания и использования территории охранных зон.

В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится охрана памятников истории и культуры.

В силу частей 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

Правоотношения в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в настоящее время регулируются Федеральным законом N 73-ФЗ.

В соответствии с подпунктами 5, 6, 8 пункта 1 статьи 9 Федерального закона N 73-ФЗ к полномочиям федеральных органов государственной власти в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относятся: сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности; государственная охрана объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации; установление общих принципов содержания объектов культурного наследия и установления границ территорий объектов культурного наследия и их зон охраны, проведения строительных, ремонтных и иных работ на территориях объектов культурного наследия и в зонах их охраны.

Согласно пункту 1 статьи 9.1 Федерального закона N 73-ФЗ Российская Федерация передает органам государственной власти субъекта Российской Федерации осуществление полномочий в отношении объектов культурного наследия (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации) в части государственной охраны объектов культурного наследия федерального значения в соответствии со статьей 33 указанного Федерального закона.

В силу пункта 2 статьи 33 Федерального закона N 73-ФЗ государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя в том числе разработку, согласование и утверждение в случаях и порядке, установленных названным федеральным законом, проектов зон охраны объектов культурного наследия.

Согласно пункту 1 статьи 34 Федерального закона N 73-ФЗ в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.

Пункт 3 статьи 34 Федерального закона N 73-ФЗ предусматривает, что решения об установлении, изменении зон охраны объектов культурного наследия принимаются, требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон утверждаются на основании проектов зон охраны объектов культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения либо проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия.

Таким образом, исходя из положений названных правовых норм полномочиями по принятию решений об установлении, изменении зон охраны объектов культурного наследия федерального значения и утверждению требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон обладают органы государственной власти субъекта Российской Федерации.

Следовательно, внесение Правительством Тульской области изменений в Решение N 9-235 не противоречит требованиям действующего законодательства.

Изменения внесены в форме постановлений Правительства Тульской области от 17 декабря 2014 года N 666 и от 6 июля 2018 года N 262, которые размещены (опубликованы) в сетевом издании "Сборник правовых актов Тульской области и иной официальной информации" в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", что соответствует требованиям части 3 статьи 48 Устава Тульской области и пункту 5.1.5 Инструкции по делопроизводству в органах исполнительной власти и аппарате Правительства Тульской области, утвержденной указом Губернатора Тульской области от 24 августа 2012 года N 103.

Таким образом, суд первой инстанции сделал обоснованный вывод о том, что оспариваемый нормативный правовой акт с изменениями, внесенными Правительством Тульской области, издан уполномоченным органом в пределах компетенции, с соблюдением требований к форме, порядку принятия, правилам введения в действие актов и их опубликования.

Суд первой инстанции установил, что распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 августа 2014 года N 1583-р выявленный объект культурного наследия "Поленово", расположенный в Заокском районе Тульской области и Тарусском районе Калужской области, отнесен к объектам культурного наследия федерального значения и установлен вид указанного объекта - достопримечательное место.

На основании приказа Министерства культуры Российской Федерации от 19 сентября 2014 года N 1637 объект культурного наследия федерального значения "Поленово" зарегистрирован в Едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 30 сентября 2016 года N 2221 утверждены границы территории объекта культурного наследия федерального значения - достопримечательное место "Поленово" и требования к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории достопримечательного места.

Учитывая все установленные вышеизложенные обстоятельства, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о наличии двух самостоятельных объектов культурного наследия - Государственного мемориального историко-художественного и природного музея-заповедника В.Д. Поленова и достопримечательного места "Поленово".

Вместе с тем суд первой инстанции, сославшись на положения статьи 58 Федерального закона N 73-ФЗ, согласно которым решение о создании историко-культурного заповедника федерального значения, об утверждении его границ и режима его содержания принимается Правительством Российской Федерации, и на пункт 4 статьи 56.4 Федерального закона N 73-ФЗ, пришел к выводу о том, что с изданием приказа Министерства культуры Российской Федерации от 30 сентября 2016 года N 2221, которым утверждены границы достопримечательного места "Поленово", приведено в соответствие с действующим законодательством существование музея-заповедника В.Д. Поленова, организованного в границах достопримечательного места "Поленово". Достопримечательное место фактически взяло на себя функцию охранных зон музея-заповедника, в связи с чем, по мнению суда, одновременное существование охранных зон музея-заповедника в границах достопримечательного места с установленными требованиями к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места и требованиями к градостроительному регламенту невозможно, поэтому при установлении границ достопримечательного места должен утратить силу нормативный правовой акт, устанавливающий зоны охраны музея-заповедника.

В связи с этим суд признал недействующими положения Решения N 9-235 в той мере, в которой оно предусматривает утверждение охранной зоны, зоны регулирования застройки и зоны охраняемого природного ландшафта музея-заповедника В.Д. Поленова и установленные в этих зонах предписания и запреты.

Однако с такими выводами суда первой инстанции Судебная коллегия согласиться не может, считая их ошибочными, основанными на неверном толковании норм материального права и неприменении норм, подлежащих применению в данном случае, а также не соответствующими обстоятельствам дела.

Судебная коллегия полагает, что у суда первой инстанции не имелось оснований для признания Решения N 9-235 противоречащим актам законодательства, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Согласно пункту 4.1 статьи 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в случае, если в соответствии с федеральным законом полномочия федеральных органов государственной власти переходят к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, правовые акты, принятые органами исполнительной власти РСФСР, а также правовые акты федеральных органов исполнительной власти, полномочия по принятию которых перешли к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, действуют в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации, до принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации и вступления в силу правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих соответствующие правоотношения.

К объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия) в целях указанного Федерального закона относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры (статья 3 Федерального закона N 73-ФЗ).

Статьей 3 Федерального закона N 73-ФЗ определены виды объектов культурного наследия (памятники истории и культуры) - это памятники, ансамбли, достопримечательные места.

Судом первой инстанции установлено и с этим выводом соглашается Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, что Государственный мемориальный историко-художественный и природный музей-заповедник В.Д. Поленова относится к такому виду объектов культурного наследия, как ансамбль, понятие которого определено как четко локализуемые на исторически сложившихся территориях группы изолированных или объединенных памятников, строений и сооружений фортификационного, дворцового, жилого, общественного, административного, торгового, производственного, научного, учебного назначения, а также памятников и сооружений религиозного назначения, в том числе фрагменты исторических планировок и застроек поселений, которые могут быть отнесены к градостроительным ансамблям; произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (сады, парки, скверы, бульвары), некрополи; объекты археологического наследия.

Поскольку и достопримечательное место "Поленово", и Государственный мемориальный историко-художественный и природный музей-заповедник В.Д. Поленова, по мнению суда, относятся к объектам культурного наследия, а полномочия по охране указанных объектов культурного наследия находятся в различном ведении: полномочия по охране достопримечательного места "Поленово" - в ведении Министерства культуры Российской Федерации, а полномочия по охране Государственного мемориального историко-художественного и природного музея-заповедника В.Д. Поленова переданы для осуществления субъекту Российской Федерации, то вывод суда о невозможности одновременного существования охранных зон Государственного мемориального историко-художественного и природного музея-заповедника В.Д. Поленова и достопримечательного места "Поленово" не основан ни на нормах права, ни на фактических обстоятельствах.

Кроме того, суду следовало учесть, что статьей 34 Федерального закона N 73-ФЗ предписано в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия устанавливать зоны охраны объекта культурного наследия, такие как: охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

В пункте 2 данной нормы приводятся понятия охранной зоны объекта культурного наследия, зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зоны охраняемого природного ландшафта.

Во исполнение положений вышеназванной статьи 34 Федерального закона N 73-ФЗ постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года N 972 утверждено Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, которое устанавливает требования к режимам использования земель и к градостроительным регламентам в границах охранных зон, в том числе требования к зонам охраняемого природного ландшафта, такие как: запрещение строительства объектов капитального строительства, ограничение хозяйственной деятельности, капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства и их частей в целях сохранения и восстановления композиционной связи с объектом культурного наследия природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства (за исключением работ по благоустройству территории и размещению малых архитектурных форм) и другие.

Пунктом 5 статьи 63 Федерального закона N 73-ФЗ зоны охраны памятников истории и культуры, установленные в соответствии с законодательством РСФСР и законодательством Российской Федерации вокруг памятников истории и культуры республиканского и местного значения, предписано отнести соответственно к зонам охраны объектов культурного наследия федерального и регионального значения.

Исходя из приведенных норм Решение N 9-235, которым утверждены зоны охраны музея-заповедника В.Д. Поленова и границы территории этих зон, а также правила застройки, благоустройства, содержания и использования заповедной, охранной зон, зон регулирования застройки и охраняемого природного ландшафта, с внесенными в него изменениями не противоречит требованиям как ранее действовавшего, так и действующего в настоящее время федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу.

Кроме того, следует учесть, что пункт 3 статьи 34 Федерального закона N 73-ФЗ предусматривает, что решения об установлении, изменении зон охраны объектов культурного наследия, в том числе объединенной зоны охраны объектов культурного, принимаются, а требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон утверждаются на основании проектов зон охраны объектов культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения либо проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия. Решение о прекращении существования указанных зон охраны объектов культурного наследия принимается органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, федеральным законодательством урегулирован порядок установления, изменения и прекращения действия охранных зон, определен уполномоченный орган, принимающий соответствующие решения, в связи с этим суд своим решением не вправе был фактически прекращать действие законно установленных охранных зон.

Ссылка суда первой инстанции на положение статьи 58 Федерального закона N 73-ФЗ, согласно которому решение о создании историко-культурного заповедника федерального значения, об утверждении его границ и режима его содержания принимается Правительством Российской Федерации, по мнению Судебной коллегии, необоснованна, поскольку названная статья регулирует правоотношения при создании в настоящее время историко-культурного заповедника федерального значения, тогда как музей-заповедник В.Д. Поленова на момент вступления в силу названной нормы уже являлся действующим.

Неверно истолкован судом первой инстанции и пункт 4 статьи 56.4 Федерального закона N 73-ФЗ, поскольку данная норма не касается охранных зон объекта культурного наследия и не свидетельствует о невозможности одновременного существования охранных зон музея-заповедника и требований к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места, в то время как статья 34 Федерального закона N 73-ФЗ предусматривает возможность установления зон охраны для каждого объекта культурного наследия.

В то же время согласно пункту 24 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года N 972, в случае распространения на одну и ту же территорию в границах зон охраны объекта культурного наследия разных режимов использования земель и градостроительных регламентов на указанной территории действуют более строгие режимы использования земель и градостроительные регламенты вне зависимости от уровня и даты принятия акта органа государственной власти, утвердившего указанные режимы использования земель, требования к градостроительным регламентам и категории историко-культурного значения объекта культурного наследия.

В связи с этим вывод суда о невозможности действия различных режимов использования земель, установленных на одну и ту же территорию в границах зон охраны объектов культурного наследия и территорий достопримечательных мест, нельзя признать состоятельным.

Из информации Управления Росреестра по Тульской области, представленной по запросу суда первой инстанции, следует, что границы территории достопримечательного места "Поленово" не идентичны границам охранных зон музея-заповедника В.Д. Поленова, отраженных в картографическом материале 1991 года; земельные участки с КН ... и ..., принадлежащие административным истцам, расположены в границах зоны охраняемого природного ландшафта музея-заповедника В.Д. Поленова, в границы территории достопримечательного места "Поленово", установленные приказом Министерства культуры Российской Федерации N 2221, они не входят.

Данные обстоятельства опровергают вывод суда в части того, что охранные зоны музея-заповедника В.Д. Поленова находятся в границах достопримечательного места.

По мнению Судебной коллегии, несостоятельны доводы административных истцов относительно нарушения их прав на использование земельных участков.

Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55 Конституции Российской Федерации).

Статьей 5 Федерального закона N 73-ФЗ предусмотрено, что земельные участки в границах территории объектов культурного наследия, включенных в Реестр, относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и данным федеральным законом.

Согласно пункту 10 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации в пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.

Земельные участки, на которых находятся объекты, не являющиеся памятниками истории и культуры, но расположенные в границах зон охраны памятников истории и культуры, используются в соответствии с градостроительными регламентами, установленными с учетом требований охраны памятников истории и культуры.

Отсутствие сведений о границах территории объекта культурного наследия в Едином государственном реестре недвижимости не является основанием для несоблюдения требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия (абзац второй пункта 7 статьи 3.1 Федерального закона N 73-ФЗ).

С учетом изложенного установленные оспариваемым Решением N 9-235 ограничения по использованию земельных участков, расположенных в границах охранных зон музея-заповедника В.Д. Поленова, отвечающие требованиям действующего законодательства, свидетельствуют об отсутствии нарушения прав и свобод административных истцов.

Не может согласиться Судебная коллегия и с доводами административных истцов о противоречии Решения N 9-235 положениям приказа Министерства культуры Российской Федерации N 2221, пункта 3 статьи 5.1, пункта 2 статьи 56.4 Федерального закона N 73-ФЗ, поскольку данные положения регулируют вопросы установления границ территории достопримечательного места и правоотношения по использованию земельных участков в границах территории достопримечательного места, на правоотношения по использованию земельных участков в границах охранных зон музея-заповедника они не распространяются.

Нельзя признать обоснованными и доводы административных истцов о несоответствии Решения N 9-235 пункту 5.3.7 Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 года N 590. Согласно данному пункту Министерство культуры Российской Федерации осуществляет полномочия по утверждению границ, а также режимов использования территорий объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации.

Установленные Решением N 9-235 границы и режимы использования территории музея-заповедника В.Д. Поленова утверждены Министерством культуры РСФСР 16 мая 1991 года, о чем свидетельствует печать Минкультуры РСФСР за N 248 на листе согласований в проекте зон охраны музея-заповедника В.Д. Поленова, подготовленного проектным институтом по реставрации памятников истории и культуры "Спецпроектреставрация".

Несостоятельны ссылки административных истцов и на решение Верховного Суда Российской Федерации от 7 декабря 2017 года по делу N АКПИ17-931, поскольку предметом спора по указанному ими делу являлось соответствие требованиям действующего законодательства положений приказа Министерства культуры Российской Федерации от 30 сентября 2016 года N 2221, при этом суд не усмотрел противоречий федеральному законодательству и отказал в удовлетворении административного иска.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции нельзя признать законным и обоснованным в части удовлетворения заявленных требований, в этой части оно подлежит отмене с вынесением нового решения об отказе в их удовлетворении, в остальной части решение суда следует оставить без изменения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Тульского областного суда от 14 августа 2018 года отменить в части удовлетворения административного искового заявления Савина Александра Дмитриевича и Тихомирова Николая Александровича и признания недействующими абзацев третьего, четвертого, пятого пункта I Решения исполнительного комитета Тульского областного Совета народных депутатов от 14 июня 1991 года N 9-235 "Об утверждении зон охраны Государственного мемориального историко-художественного и природного музея-заповедника В.Д. Поленова, правил застройки, благоустройства, содержания и режима их использования", пунктов II, III, IV Правил застройки, благоустройства, содержания и использования заповедной, охранной зон, зон регулирования застройки и охраняемого природного ландшафта Государственного мемориального историко-художественного и природного музея-заповедника В.Д. Поленова, в этой части принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления Савина Александра Дмитриевича и Тихомирова Николая Александровича.

В остальной части решение Тульского областного суда от 14 августа 2018 года оставить без изменения.