Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 декабря 2018 г. N 35-АПГ18-17 О признании недействующим решения Совета депутатов городского поселения поселок Козлово от 8 ноября 2017 г. N 177 "О внесении изменений в решение Совета депутатов городского поселения поселок Козлово N 185 от 17.12.2009 г. "Об утверждении нормативов потребления коммунальных услуг, предоставляемых населению"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 декабря 2018 г. N 35-АПГ18-17

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "ТЭСКО" о признании недействующим решения Совета депутатов городского поселения - поселок Козлово от 8 ноября 2017 г. N 177 "О внесении изменений в решение Совета депутатов городского поселения поселок Козлово N 185 от 17.12.2009 г. "Об утверждении нормативов потребления коммунальных услуг, предоставляемых населению"

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "ТЭСКО" на решение Тверского областного суда от 3 августа 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "ТЭСКО" Рыжова С.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Совета депутатов городского поселения - поселок Козлово (далее также - Совет депутатов) от 17 декабря 2009 г. N 185 (далее также - Решение N 185) утверждены нормативы потребления коммунальных услуг для населения муниципального образования городского поселения - поселок Козлово Конаковского района Тверской области, в том числе нормативы потребления тепловой энергии для отопления жилищного фонда для населения.

8 ноября 2017 г. Советом депутатов городского поселения - поселок Козлово принято решение N 177 "О внесении изменений в решение Совета депутатов городского поселения поселок Козлово N 185 от 17.12.2009 г. "Об утверждении нормативов потребления коммунальных услуг, предоставляемых населению" (далее также - Решение N 177) следующего содержания:

"1. Внести изменения в решение Совета депутатов городского поселения - поселок Козлово N 185 от 17.12.2009 г. "Об утверждении нормативов потребления коммунальных услуг, предоставляемых населению" в части отмены Таблицы N 1 приложения "Норматив потребления тепловой энергии для отопления жилищного фонда для населения".

2. С 09.11.2017 г. норматив потребления тепловой энергии для отопления жилищного фонда для населения пгт. Козлово Конаковского района в год 0,2879 Гкал на 1 (один) квадратный метр общей площади жилых помещений или в месяц 0,024 Гкал на 1 (один) квадратный метр общей площади жилых помещений считать отмененным.

3. С 09.11.2017 г. считать действующим норматив на отопление жилищного фонда для населения пгт. Козлово Конаковского района Тверской области, утвержденный Постановлением Главы Конаковского района Тверской области от 29.12.2006 года N 2547, равный 0,24 Гкал на 1 (один) квадратный метр общей площади жилых помещений в год или 0,02 Гкал на 1 (один) квадратный метр общей площади жилых помещений в месяц.

4. Решение вступает в силу со дня его принятия и подлежит официальному обнародованию.".

Общество с ограниченной ответственностью "ТЭСКО" (далее также - ООО "ТЭСКО", Общество), являющееся гарантирующей организацией в сфере теплоснабжения и горячего водоснабжения на территории поселка Козлово, обратилось в Тверской областной суд с административным исковым заявлением о признании Решения N 177 не действующим со дня принятия, ссылаясь на его несоответствие положениям Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Закон N 131-ФЗ) и Правилам установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 г. N 306 (далее также - Правила N 306).

В обоснование заявленных требований административный истец указывает на то, что орган местного самоуправления не вправе устанавливать и изменять нормативы потребления коммунальных услуг, так как соответствующими полномочиями наделены органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Ссылается на нарушение порядка установления и изменения нормативов, поскольку оспариваемое решение принято не по инициативе уполномоченного органа или ресурсоснабжающей организации, и на непроведение антикоррупционной экспертизы, предусмотренной Федеральным законом от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". ООО "ТЭСКО" также обращает внимание на утрату постановления Главы Конаковского района Тверской области от 29 декабря 2006 г. N 2547 "Об утверждении нормативов потребления коммунальных услуг, предоставляемых населению Конаковского район" силы и на неопределенность Решения N 177, так как им не отменен установленный Решением N 185 норматив потребления в месяц на отопительный период в размере 0,0394 Гкал.

Решением Тверского областного суда от 3 августа 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе ООО "ТЭСКО", ссылаясь на неправильное применение норм материального права и нарушение норм процессуального права, просит решение суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении требований. В обоснование приводит доводы, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении. Полагает, что суд в нарушение статей 70, 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) принял в качестве доказательства и дал оценку представленной административным ответчиком копии заключения по результатам разработки нормативов, подлинник которого не представлялся в судебное заседание и на обозрение суда. Административный истец также считает недостоверным заключение проведенной по делу экспертизы по вопросу давности изготовления документа, полагает необоснованным отказ в назначении повторной экспертизы.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и Советом депутатов городского поселения - поселок Козлово представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого Решения N 177) размер платы за коммунальные услуги рассчитывается исходя из объема потребляемых коммунальных услуг, определяемого по показаниям приборов учета, а при их отсутствии исходя из нормативов потребления коммунальных услуг (в том числе нормативов накопления твердых коммунальных отходов), утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Порядок установления нормативов потребления коммунальных услуг (холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение, отопление), нормативов потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме и требования к их формированию регулируются Правилами установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 г. N 306.

Согласно пунктам 2, 4 Правил N 306 в редакции, действовавшей до внесения в них изменений постановлением Правительства Российской Федерации от 28 марта 2012 г. N 258, уполномоченными на утверждение нормативов потребления коммунальных услуг органами являлись органы местного самоуправления, в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге - органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, в отношении услуг по электроснабжению и газоснабжению - органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Нормативы потребления коммунальных услуг для населения муниципального образования городского поселения - поселок Козлово Конаковского района Тверской области, в том числе нормативы потребления тепловой энергии для отопления жилищного фонда для населения, определенные расчетным методом, были утверждены решением Совета депутатов от 17 декабря 2009 г. N 185.

Решением N 177 Совета депутатов от 8 ноября 2017 г. в Решение N 185 в части Таблицы N 1 приложения "Нормативы потребления тепловой энергии для отопления жилищного фонда для населения" внесены оспариваемые изменения, фактически установившие с 9 ноября 2017 г. новый норматив на отопление жилищного фонда для населения пос. Козлово Конаковского района Тверской области.

Разрешая административное дело, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что нарушений порядка принятия оспариваемого Решения N 177, которые могли бы повлечь признание его недействующим, не установлено, решение издано органом местного самоуправления в пределах предоставленных полномочий, в соответствии с требованиями нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

Судебная коллегия не может согласиться с такими выводами суда, исходя из следующего.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 237-ФЗ "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" полномочиями по утверждению нормативов потребления коммунальных услуг наделены органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

С момента вступления в силу (с 13 августа 2010 г.) соответствующих изменений в часть 1 статьи 157 ЖК РФ органы местного самоуправления исключены из перечня органов, осуществляющих полномочия по установлению нормативов потребления коммунальных услуг.

Подпунктом "б" пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 27 августа 2012 г. N 857 "Об особенностях применения Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов" в первоначальной редакции органам государственной власти субъектов Российской Федерации разрешено до 15 сентября 2012 г. принять решение о применении при расчете размера платы за коммунальную услугу по отоплению порядка расчета в соответствии с Правилами предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 г. N 307, с использованием при этом нормативов потребления тепловой энергии на отопление, действовавших по состоянию на 30 июня 2012 г.

На основании данного постановления Правительства Российской Федерации Правительством Тверской области принято постановление от 12 сентября 2012 г. N 520-пп "О применении порядка расчета платы за коммунальную услугу по отоплению", согласно которому на территории Тверской области при расчете размера платы за коммунальную услугу по отоплению применяется порядок расчета в соответствии с Правилами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 г. N 307 "О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам", при этом используются нормативы потребления тепловой энергии, действовавшие по состоянию на 30 июня 2012 г.

В соответствии с пунктом 4 постановления Правительства Российской Федерации от 29 июня 2016 г. N 603 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам предоставления коммунальных услуг" пункт 2.4 приложения N 2 к Правилам предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 г. N 354 "О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов", устанавливающий порядок расчета платы за коммунальную услугу по отоплению с использованием нормативов потребления коммунальной услуги по отоплению, действовавших по состоянию на 30 июня 2012 г., сохраняется до 1 января 2020 г.

В Тверской области органом, уполномоченным на утверждение нормативов потребления коммунальных услуг, является Главное управление "Региональная энергетическая комиссия" Тверской области (далее также - ГУ РЭК Тверской области) на основании пункта 14.1 Положения, утвержденного постановлением Правительства Тверской области от 20 октября 2011 г. N 141-пп.

На момент разрешения административного дела нормативы потребления коммунальной услуги по отоплению ГУ РЭК Тверской области не утверждены, на территории Тверской области продолжают действовать нормативы, установленные органами местного самоуправления по состоянию на 30 июня 2012 г.

Анализ положений Закона N 131-ФЗ позволяет сделать вывод о том, что установление, изменение нормативов потребления коммунальных услуг к вопросам местного значения не относится.

Пунктом 3 Правил N 306 (здесь и далее в редакции, действовавшей на дату принятия Решения N 177) определено, что нормативы потребления коммунальных услуг утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 9 Правил N 306 установление нормативов потребления коммунальных услуг производится по инициативе уполномоченных органов, ресурсоснабжающих организаций, а также управляющих организаций, товариществ собственников жилья, жилищных, жилищно-строительных или иных специализированных потребительских кооперативов либо их объединений.

В соответствии с пунктом 9.1 Правил N 306 ресурсоснабжающая организация, управляющая организация обязаны предоставлять по запросу уполномоченного органа сведения, необходимые для установления нормативов потребления коммунальных услуг, предусмотренные пунктом 38 данных Правил, с учетом сроков, предусмотренных пунктом 37 указанных правил, в соответствии с осуществляемыми этими организациями видами деятельности.

Изменение нормативов потребления коммунальных услуг, и нормативов потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме осуществляется в порядке, определенном для их установления (пункт 15 Правил N 306).

Установленный пунктом 16 Правил N 306 перечень оснований для изменения нормативов потребления коммунальных услуг, в том числе по инициативе установившего их органа, является исчерпывающим.

К таким основаниям, в частности, отнесены:

а) изменение конструктивных и технических параметров (в том числе в результате реализации мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности), степени благоустройства многоквартирного дома или жилого дома, климатических условий, при которых объем (количество) потребления коммунальных ресурсов (холодной воды, горячей воды, природного и (или) сжиженного углеводородного газа, электрической энергии, тепловой энергии, сточных вод, отводимых по централизованным сетям инженерно-технического обеспечения) потребителем в многоквартирном доме или жилом доме изменяется более чем на 5 процентов;

б) внесение изменений в данные правила в части, касающейся требований к составу нормативов потребления коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме, а также условий и методов установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме;

в) получение уполномоченным органом соответствующих сведений, необходимых для применения метода аналогов, в случае если действующий норматив потребления коммунальных услуг был установлен расчетным методом;

г) установление актом уполномоченного органа начала и (или) окончания отопительного периода, приводящих к изменению объема потребления тепловой энергии.

Из системного толкования приведенных правовых норм следует, что орган местного самоуправления был не вправе по своей инициативе изменять ранее установленные им нормативы потребления коммунальных услуг, в том числе в порядке самоконтроля.

Из содержания решения Совета депутатов от 17 декабря 2009 г. N 185, частично отмененного оспариваемым муниципальным нормативным правовым актом, следует, что утверждение нормативов потребления коммунальных услуг было произведено на основании обращения ресурсоснабжающей организации - ООО "ТЭСКО", представленных материалов, в том числе Заключения по результатам разработки нормативов потребления водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения для населения поселка Козлово Тверской области от 23 ноября 2009 г., составленного обществом с ограниченной ответственностью "Ассоциация независимых аудиторов и экспертов" (далее также - ООО "Ассоциация независимых аудиторов и экспертов").

Как усматривается из содержания вносящего изменения в Решение N 185 Решения N 177, фактически установившего с 9 ноября 2017 г. новые нормативы потребления названных коммунальных услуг взамен отмененных, оно принято по инициативе Совета депутатов - представительного органа местного самоуправления.

Из отзыва (возражений) Совета депутатов на административное исковое заявление следует, что Решение N 177 принято на основании заключения депутатской комиссии по ЖКХ от 25 октября 2017 г. о недостоверности исходных данных о площади жилых и нежилых помещений многоквартирных домов и среднесуточной температуре наружного воздуха за отопительный период, представленных ООО "ТЭСКО" для подготовки заключения при принятии Советом депутатов Решения N 185 в 2009 г., что привело к установлению необоснованно завышенного норматива потребления коммунальных услуг по отоплению.

При таких данных, в силу вышеприведенных правовых норм Решение N 177 принято Советом депутатов, утратившим на момент его принятия полномочия по установлению, изменению нормативов потребления коммунальных услуг, и с нарушением определенного Правилами N 306 порядка в отсутствие необходимых для изменения названных нормативов потребления сведений.

Из разъяснений, содержащихся в пункте 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", следует, что при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности:

полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы;

форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты;

предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.

Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.

В рассматриваемом случае, осуществив правовое регулирование по вопросу, относящемуся к компетенции органа государственной власти Тверской области, орган местного самоуправления превысил предоставленные ему полномочия и допустил нарушения процедуры и порядка внесения изменений в установленные нормативы потребления коммунальных услуг.

Вместе с тем, суд первой инстанции назначил проведение судебной экспертизы для исследования давности изготовления Заключения по результатам разработки нормативов потребления водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения для населения поселка Козлово Тверской области от 23 ноября 2009 г., составленного ООО "Ассоциация независимых аудиторов и экспертов", расчеты которого были положены в основу Решения N 185, которое предметом рассмотрения данного административного дела не является.

Ввиду принятия Решения N 177 органом местного самоуправления с превышением полномочий, вопрос о необходимости внесения изменений в Решение N 185, как принятое с нарушением закона, при названных обстоятельствах не является юридически значимым для данного дела.

С учетом изложенного, в удовлетворении ходатайства ООО "ТЭСКО" о назначении по делу повторной судебной экспертизы по исследованию давности изготовления Заключения по результатам разработки нормативов потребления водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения для населения поселка Козлово Тверской области от 23 ноября 2009 г., составленного ООО "Ассоциация независимых аудиторов и экспертов", надлежит отказать, как не имеющего правового значения для рассмотрения административного дела.

По приведенным основаниям надлежит отказать и в приобщении к материалам дела рецензии, выполненной специалистом общества с ограниченной ответственностью "Бюро независимой экспертизы "Версия", на заключение эксперта Федерального бюджетного учреждения Вологодская лаборатория судебной экспертизы.

Таким образом, суд первой инстанции неправильно определил обстоятельства, имеющие значение для административного дела, выводы суда основаны на неправильном применении норм материального права, что в силу части 2 статьи 310 КАС РФ является основанием для отмены решения суда и принятия нового решения.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается в том числе решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Определяя момент, с которого Решение N 177 должно быть признано недействующим, Судебная коллегия полагает, что поскольку оно принято с нарушениями полномочий представительного органа местного самоуправления и установленных процедуры и порядка, то подлежит признанию не действующим со дня его принятия.

Руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

в удовлетворении ходатайства общества с ограниченной ответственностью "ТЭСКО" о назначении повторной экспертизы отказать.

Решение Тверского областного суда от 3 августа 2018 г. отменить.

Принять по делу новое решение.

Административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью "ТЭСКО" удовлетворить.

Признать не действующим с момента принятия решение Совета депутатов городского поселения - поселок Козлово от 8 ноября 2017 г. N 177 "О внесении изменений в решение Совета депутатов городского поселения поселок Козлово N 185 от 17.12.2009 г. "Об утверждении нормативов потребления коммунальных услуг, предоставляемых населению".