Представление Счетной палаты РФ от 28 декабря 2017 г. N ПР 12-346/12-03 О нарушениях и недостатках, выявленных при проведении контрольного мероприятия "Проверка реализации в 2017 году приоритетного проекта "Обеспечение своевременного оказания экстренной медицинской помощи гражданам, проживающим в труднодоступных регионах Российской Федерации" в Министерстве здравоохранения РФ (г. Москва)

Представление Счетной палаты РФ от 28 декабря 2017 г. N ПР 12-346/12-03

В соответствии с Планом работы Счетной палаты Российской Федерации на 2017 год проведено контрольное мероприятие "Проверка реализации в 2017 году приоритетного проекта "Обеспечение своевременного оказания экстренной медицинской помощи гражданам, проживающим в труднодоступных регионах Российской Федерации" в Министерстве здравоохранения Российской Федерации (г. Москва) (камерально).

1. По результатам указанного контрольного мероприятия выявлены следующие нарушения.

1.1. Правилами предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на закупку авиационной услуги органам государственной власти субъектов Российской Федерации для оказания медицинской помощи с применением авиации (далее - Правил предоставления субсидий) установленных в приложении N 8 к государственной программе Российской Федерации "Развитие здравоохранения", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. N 294 (далее - Госпрограмма, постановление Правительства Российской Федерации N 294), установлено 5 критериев отбора субъектов Российской Федерации для предоставления субсидий.

Так, подпунктом "а" пункта 4 Правил предоставления субсидий установлено, что одним из критериев отбора субъектов Российской Федерации для предоставления субсидий является отнесение субъектов Российской Федерации к труднодоступным территориям, что устанавливается по следующим критериям (не менее 2 критериев):

плотность населения в субъекте Российской Федерации менее 17 человек на кв. километр;

наличие в субъекте Российской Федерации районов, в которых отсутствует круглогодичное сообщение населенных пунктов с районным центром в связи с отсутствием автомобильных дорог с твердым покрытием и (или) железнодорожного сообщения;

принятие в субъекте Российской Федерации мер государственной поддержки по обеспечению для сельского населения транспортного сообщения с организациями здравоохранения.

Минздравом России в нарушение подпункта "а" пункта 4 Правил предоставления субсидий, согласно которому критерием отбора для предоставления субсидий является отнесение субъектов Российской Федерации к труднодоступным территориям, предоставлена субсидия из федерального бюджета Волгоградской области в размере 108,73 млн. рублей и Республике Татарстан в размере 25,69 млн. рублей, которые не отвечают критериям их отнесения к труднодоступным территориям.

Так согласно данным Росстата* Республика Татарстан (57,3 человек на 1 кв. км.) и Волгоградская область (22,7 человек на 1 кв. км.) имеют плотность населения свыше 17 человек на кв. километр. Кроме того, вызывает сомнение обоснованность отнесения указанных субъектов Российской Федерации к субъектам Российской Федерации, имеющим районы, в которых отсутствует круглогодичное сообщение населенных пунктов с районным центром в связи с отсутствием автомобильных дорог с твердым покрытием и (или) железнодорожного сообщения (по данным Росстата Волгоградская область и Республика Татарстан имеют высокую плотность дорожного покрытия, превышающую 130 км дорог на 1000 км территории).

В то же время полностью соответствуют критериям отнесения к труднодоступным такие субъекты Российской Федерации, как Приморский край, Еврейская автономная область, Сахалинская область, Мурманская область, Новосибирская область и Ямало-Ненецкий автономный округ, где плотность населения ниже 17 человек на 1 кв. километр и имеются районы, в которых отсутствует круглогодичное сообщение населенных пунктов с районным центром в связи с отсутствием автомобильных дорог с твердым покрытием и (или) железнодорожного сообщения.

Однако данные субъекты Российской Федерации не являются получателями субсидий. В ходе контрольного мероприятия Минздравом России представлены письма органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с отказами от участия в Проекте.

При этом представленное Минздравом России в качестве обоснования невключения в реализацию Проекта письмо вице-губернатора Приморского края от 7 декабря 2016 г. N 11/11957 не содержит информации об отказе Приморского края в его реализации. Иные документы, подтверждающие отказ Приморского края у Минздрава России отсутствовали.

1.2. Минздравом России отбор субъектов для предоставления субсидии из федерального бюджета по критерию "невозможность соблюдения без использования воздушных судов сроков оказания медицинской помощи в экстренной форме, установленных в порядках оказания медицинской помощи по соответствующим профилям, заболеваниям или состояниям (группам заболеваний или состояний), в связи с затрудненной транспортной доступностью, а также с климатическими и географическими особенностями субъектов Российской Федерации", установленному подпунктом "б" пункта 4 Правил предоставления субсидий, осуществлялся на основании показателей по госпитализации по экстренным показаниям пациентов с острым коронарным синдромом и острым нарушением мозгового кровообращения в первые сутки.

При этом данные по иным профилям Минздравом России не использовались, что не соответствует критерию отбора, установленному указанным пунктом Правил предоставления субсидий.

1.3. В нарушение подпункта "в" пункта 4 Правил предоставления субсидий, которым установлено, что одним из критериев отбора является утвержденная в установленном порядке региональная программа развития оказания скорой специализированной медицинской помощи в экстренной форме гражданам, проживающим в труднодоступных районах Российской Федерации, с применением воздушных судов, Минздравом России проведен отбор, по результатам которого были отобраны два субъекта Российской Федерации (Омская область и Республика Калмыкия), которыми не были утверждены региональные программы или мероприятия по оказанию медицинской помощи в экстренной форме с использованием санитарной авиации.

Указанные мероприятия были включены в государственные программы данных регионов по развитию здравоохранения только в феврале 2017 года, то есть после проведения отбора и принятия распоряжения Правительства Российской Федерации от 28 января 2017 г. N 126-р.

1.4. В нарушение подпункта "г" пункта 4 Правил предоставления субсидий Минздравом России был проведен отбор и предоставлена Республике Бурятия субсидия из федерального бюджета в целях софинансирования закупки авиационной услуги при оказании скорой специализированной медицинской помощи гражданам, проживающим в труднодоступных районах в размере 237,0 млн. рублей, в отсутствии документов, подтверждающих начало в первом полугодии 2017 года строительства (реконструкции), в том числе с применением механизмов государственно-частного партнерства, вертолетных площадок при медицинских организациях или строительства (реконструкции) вертолетной площадки со временем доезда от вертолетной площадки до медицинской организации не более 15 минут.

Аналогичная ситуация выявлена в отношении республик Крым, Татарстан и Хакасия, которыми также не представлены информация или документы, подтверждающие начало в первом полугодии 2017 года строительства (реконструкции) вертолетных площадок при медицинских организациях или строительства (реконструкции) вертолетной площадки со временем доезда от вертолетной площадки до медицинской организации не более 15 минут, но которым, несмотря на это, Минздравом России перечислены субсидии на общую сумму 180,2 млн. рублей.

2. По результатам контрольного мероприятия выявлены следующие недостатки.

2.1. Согласно Указаниям о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденным приказом Министерства финансов Российской Федерации от 1 июля 2013 г. N 65н, расходы на оказание услуг скорой медицинской помощи и обеспечение деятельности учреждений здравоохранения, оказывающих скорую медицинскую помощь, а также на оказание медицинской помощи нуждающимся в ней в экстренном порядке, подлежат отражению по подразделу кода бюджетной классификации расходов 0904 "Скорая медицинская помощь".

Вместе с тем, в бюджетах республик Бурятия и Саха (Якутия) расходы на реализацию мероприятий подпрограммы И "Развитие скорой медицинской помощи" Госпрограммы (закупка авиационных услуг в целях оказания медицинской помощи с применением авиации) были запланированы и, соответственно осуществлены министерствами здравоохранения республик по подразделу кода бюджетной классификации расходов 0901 "Стационарная медицинская помощь" и 0909 "Другие вопросы в области здравоохранения".

Аналогичная ситуация установлена еще по 14 субъектам Российской Федерации на сумму 1 195,6 млн. рублей, из которых 13 субъектов Российской Федерации (Забайкальский, Алтайский, Камчатский, Хабаровский край, Курганская, Магаданская, Омская, Тверская, Тюменская, Псковская области, Республики Крым, Татарстан, Чукотский автономный округ) производили расходы по разделу 09 "Здравоохранение", подразделу 09 "Другие вопросы в области здравоохранения" на сумму 1 162,6 млн. рублей, а в Республике Карелия на сумму 33,0 млн. рублей по разделу 09 "Здравоохранение", подразделу 01 "Стационарная медицинская помощь".

При этом Минздрав России при отборе указанных субъектов Российской Федерации и заключении с ними соглашений не учел критерий, предусмотренный подпунктом "д" пункта 4 Правил предоставления субсидий - наличие в бюджете субъекта Российской Федерации бюджетных ассигнований, предусмотренных на оказание скорой специализированной медицинской помощи гражданам, проживающим в труднодоступных районах Российской Федерации, с применением воздушных судов.

2.2. Согласно подпункту "г" пункта 5 Правил предоставления субсидий предусмотрено, что одним из условий предоставления субсидии является представление уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в Министерство здравоохранения Российской Федерации не позднее 20 января соответствующего года отчета об исполнении условий предоставления субсидий.

Однако федеральный государственный орган, определяющий форму указанного отчета, в Правилах предоставления субсидий не установлен.

Пунктом 14 Правил предоставления субсидий установлено, что оценка эффективности субсидии осуществляется Минздравом России исходя из уровня достигнутого субъектом Российской Федерации значения показателя результативности предоставления субсидии, установленного соглашением. При этом показателем результативности предоставления субсидии является "доля лиц, госпитализированных по экстренным показаниям в течение первых суток".

Необходимо отметить, что данный показатель результативности использования субсидии соответствует показателю, установленному паспортом приоритетного проекта "Обеспечение своевременного оказания экстренной медицинской помощи гражданам, проживающим в труднодоступных регионах Российской Федерации" (далее - Проект) и Госпрограмме, вместе с тем, не соответствует цели предоставления субсидии - закупке авиационной услуги в целях оказания медицинской помощи (скорой специализированной медицинской помощи) с применением авиации гражданам, проживающим в труднодоступных районах Российской Федерации, поскольку не позволяет оценить прирост вызовов скорой медицинской помощи, осуществленных с помощью воздушных судов.

2.3. Паспортом Проекта, а также подпрограммой "Развитие скорой медицинской помощи" Госпрограммы установлено значение показателя "Доля лиц, госпитализированных по экстренным показаниям в течение первых суток" на 2017 год - 71 %. При этом в ряде соглашений о предоставлении соответствующей субсидии плановое значение аналогичного показателя установлено значительно ниже, например, 55,8 % - по Республике Калмыкия, 59,3 % - по Республике Хакасия, 60,2 % - по Магаданской области, 60,8 % - по Республике Саха (Якутия). Дополнительными соглашениями, заключенными Минздравом России с указанными субъектами Российской Федерации 22 и 30 мая 2017 года, изменений значений показателей не проводилось, что может привести к недостижению целевого значения показателя по Проекту в целом.

2.4. Согласно подпункту "б" пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2016 г. N 1403 "О Программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" Минздрав России наделен полномочиями давать разъяснения по вопросам формирования и экономического обоснования территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов (далее - ТПГГ), в том числе совместно с Федеральным фондом обязательного медицинского страхования - по вопросам формирования и экономического обоснования территориальных программ обязательного медицинского страхования.

При этом Минздрав России при подготовке на 2017 год разъяснений о формировании и экономическом обосновании ТПГГ, соответствующие рекомендации по утверждению в ТПГГ субъектов Российской Федерации нормативов финансовых затрат на один случай санитарно-авиационной эвакуации не предусмотрел, следствием чего является отсутствие единообразных подходов к определению указанных затрат в субъектах Российской Федерации.

Так, из субъектов Российской Федерации, которым в 2017 году предоставлены субсидии на закупку авиационной услуги, только ТПГГ Вологодской области (утверждена постановлением Законодательного Собрания Вологодской области от 25 января 2017 года N 15) предусматривает отдельно утвержденную стоимость единицы объема скорой медицинской помощи, осуществляемой с применением воздушных судов. ТПГГ 8 субъектов Российской Федерации (Республика Саха (Якутия), Республика Тыва, Красноярский край, Хабаровский край, Амурская и Костромская области, Ненецкий и Чукотский автономные округа) включают стоимость летного часа в состав норматива финансовых затрат на один вызов скорой медицинской помощи, без отдельного выделения нормативов финансовых затрат на один случай санитарно-авиационной эвакуации.

В остальных 25 субъектах Российской Федерации норматив финансовых затрат на единицу объема скорой (санитарно-авиационной) медицинской помощи стоимость летного часа не включает, так как варьирует от 588 рублей в Кировской области до 10 347 в Омской области.

2.5. Минздравом России должной работы по нормативному правовому регулированию в целях развития санитарно-авиационной эвакуации не проводится, что может привести к неэффективному расходованию бюджетных ассигнований федерального бюджета, выделенных на софинансирование закупки авиационной услуги в целях оказания медицинской помощи (скорой специализированной медицинской помощи) с применением авиации гражданам, проживающим в труднодоступных районах Российской Федерации.

Так, в целях подготовки предложений по совершенствованию организации санитарно-авиационной эвакуации в Российской Федерации приказом Минздрава России от 29 ноября 2012 г. N 985 образована соответствующая Межведомственная рабочая группа, включающая 42 представителя федеральных органов исполнительной власти, федеральных государственных учреждений, иных органов и организаций, из которых на момент проведения проверки 31 (73,8 %) освобождены от указанных в приказе должностей, 11 членов межведомственной рабочей группы продолжают являться представителями федеральных органов исполнительной власти, федеральных государственных учреждений, иных органов и организаций, при этом 3 человека занимают иные должности, чем указано в приказе Минздрава России от 29 ноября 2012 г. N 985.

В результате в соответствии с пунктом 8 Положения о межведомственной рабочей группе, утвержденным приказом Минздрава России от 29 ноября 2012 г. N 985, согласно которого заседание считается правомочным, если на нем присутствует более половины списочного состава межведомственной рабочей группы, проведение заседаний рабочей группы в настоящий момент невозможно.

Так, по информации Минздрава России, в 2016 и за истёкший период 2017 года заседаний рабочей группы не проводилось, предложений по внесению изменений в законодательные и нормативные правовые акты не вносились.

Вместе с тем, проведенный анализ Счетной палатой Российской Федерации показал необходимость внесения изменений в действующее законодательство Российской Федерации с целью эффективной реализации Проекта.

С учетом изложенного и на основании статьи 26 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" Министру здравоохранения Российской Федерации надлежит выполнить следующие требования:

1) провести проверки по каждому выявленному факту нарушения законодательства Российской Федерации, по результатам которых рассмотреть вопрос о привлечении к ответственности должностных лиц (лиц) Минздрава России, допустивших указанные нарушения;

2) принять меры по устранению выявленных недостатков, а также по устранению причин и условий выявленных нарушений и недостатков.

Настоящее представление направляется в соответствии с решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации (протокол от "21" декабря 2017 г. N 74К (1219).

В соответствии с частью 4 статьи 26 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" представление должно быть выполнено в срок до 1 июня 2018 года.

В соответствии с частью 5 статьи 26 указанного Федерального закона Министру здравоохранения Российской Федерации или лицу, исполняющему его обязанности, необходимо уведомить Счетную палату Российской Федерации о принятых мерах по результатам выполнения настоящего представления в письменной форме с приложением копий подтверждающих документов.

_____________________________

* Статистический бюллетень "Численность и миграция населения Российской Федерации в 2016 году"

Аудитор

А.В. Филипенко