Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 декабря 2018 г. N 57-АПГ18-15 Решение суда первой инстанции об отказе в признании частично не действующим Закона Белгородской области от 21 декабря 2017 г. N 223 "О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления и органами государственной власти Белгородской области" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 декабря 2018 г. N 57-АПГ18-15

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Калининой Л.А. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционному представлению прокурора Белгородской области на решение Белгородского областного суда от 16 июля 2018 года, которым отказано в удовлетворении его административного иска об оспаривании отдельных положений Закона Белгородской области от 21 декабря 2017 года N 223 "О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления и органами государственной власти Белгородской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснение прокурора прокуратуры Белгородской области Романенко М.А., поддержавшей доводы апелляционного представления, а также возражения против удовлетворения апелляционного представления представителей Белгородской областной Думы Коровянской И.Н., губернатора Белгородской области Поповой И.В., департамента строительства и транспорта Белгородской области Канищева М.В. и Шаталова А.А., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

14 декабря 2017 года Белгородской областной Думой принят и 21 декабря 2017 года губернатором Белгородской области подписан Закон Белгородской области N 223 "О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления и органами государственной власти Белгородской области", положениями статьи 2 которого к полномочиям органа исполнительной власти Белгородской области, осуществляющего функции проведения единой государственной политики в сфере строительства, градостроительства и архитектуры, транспорта и дорожного комплекса, отнесены, среди прочих, следующие полномочия органов местного самоуправления в сфере градостроительной деятельности:

подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений, муниципальных районов, городских округов, за исключением полномочий, предусмотренных частями 9 и 12 статьи 21, частями 2, 12 и 20 статьи 24, частями 9 и 12 статьи 25, статьей 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации (пункт 1 статьи 2 указанного закона Белгородской области в редакции закона Белгородской области от 26 марта 2018 года N 249);

принятие решений о предоставлении разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков или объектов капитального строительства поселений, городских округов или об отказе в предоставлении таких разрешений (пункт 6 статьи 2 указанного закона Белгородской области);

принятие решений о предоставлении разрешений на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства поселений, городских округов или об отказе в предоставлении таких разрешений (пункт 7 статьи 2 указанного закона Белгородской области).

Прокурор Белгородской области обратился в Белгородский областной суд с административным исковым заявлением об оспаривании пунктов 1 (в редакции закона Белгородской области от 26 марта 2018 года N 249), 6 и 7 статьи 2 Закона Белгородской области от 21 декабря 2017 года N 223 "О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления и органами государственной власти Белгородской области". В обоснование своих административных исковых требований прокурор Белгородской области утверждал следующее.

Градостроительный кодекс Российской Федерации предусматривает исчерпывающий перечень полномочий органов публичной власти в области градостроительной деятельности, а также механизм их реализации, то есть конкретные действия в определенной последовательности, в том числе осуществляемые органами местного самоуправления.

Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет действия органов местного самоуправления, направленные на реализацию имеющихся у них полномочий в области градостроительной деятельности, то есть возможность совершения данных действий напрямую связана с наличием у соответствующего органа местного самоуправления таких полномочий. Следовательно, перераспределение полномочий в области градостроительной деятельности от органов местного самоуправления к органам государственной власти субъекта Российской Федерации влечет за собой изменение субъектов осуществления действий по реализации данных полномочий в объеме, содержании и последовательности, предусмотренных законодательством о градостроительной деятельности.

Из частей 9 и 12 статьи 21, частей 2, 12 и 20 статьи 24, частей 9 и 12 статьи 25, статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривающих полномочия органов местного самоуправления, в качестве исключения не отнесенных пунктом 1 статьи 2 оспариваемого закона Белгородской области к полномочиям органа исполнительной власти Белгородской области, следует, что данными правовыми нормами фактически предусмотрен порядок подготовки документов территориального планирования.

Таким образом, содержание пункта 1 статьи 2 оспариваемого закона Белгородской области, формально предусматривающее передачу единого полномочия по подготовке и утверждению документов территориального планирования на уровень органа исполнительной власти Белгородской области, при наличии указанного выше исключения фактически предполагает сохранение обязанности по подготовке таких документов за органами местного самоуправления и лишает орган исполнительной власти Белгородской области возможности исполнять эту обязанность.

Разделение единого полномочия по подготовке и утверждению документов территориального планирования и передача его части от органа местного самоуправления на уровень органа исполнительной власти Белгородской области противоречит провозглашенному Конституцией Российской Федерации принципу самостоятельности органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения.

Осуществляя утверждение градостроительной документации без участия в ее подготовке, орган исполнительной власти Белгородской области, по сути, реализует контрольные функции на стадии подготовки документов, что не предусмотрено положениями законодательства о градостроительной деятельности и создает дополнительные административные барьеры.

Кроме того, исходя из положений статьи 28 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", публичные слушания и общественные обсуждения проводятся по проектам муниципальных правовых актов. В этой связи проведение публичных слушаний и общественных обсуждений по проектам правовых актов, принимаемых органом исполнительной власти Белгородской области, повлечет нарушение норм указанной статьи федерального закона.

Из положений статей 39 и 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что принятие решений, предусмотренных пунктами 6 и 7 статьи 2 оспариваемого закона Белгородской области, является административным действием главы администрации муниципального образования, а не полномочием органа местного самоуправления, поэтому данное действие не может быть перераспределено в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Более того, из пунктов 6 и 7 статьи 2 оспариваемого закона Белгородской области во взаимосвязи с Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" следует, что после перераспределения полномочий предоставление разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков или объектов капитального строительства поселений, городских округов, а также предоставление разрешений на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства поселений, городских округов представляют собой государственные услуги.

Согласно указанному федеральному закону орган, предоставляющий государственную услугу, вправе получать от иных государственных органов и органов местного самоуправления имеющуюся в их распоряжении информацию, но не требовать совершения каких-либо административных действий в рамках предоставления услуги.

Вместе с тем в случае принятия решений, предусмотренных пунктами 6 и 7 статьи 2 оспариваемого закона Белгородской области, органом исполнительной власти Белгородской области при сохранении полномочий по проведению публичных слушаний и общественных обсуждений за органами местного самоуправления часть административных действий в рамках единой государственной услуги будет осуществляться органами местного самоуправления, что не соответствует Федеральному закону "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

Реализация отдельных полномочий в области градостроительной деятельности, перераспределенных на основании оспариваемого закона Белгородской области, осуществляется за счет средств областного бюджета. Между тем разработка и подготовка градостроительной документации, указанной в статье 2 оспариваемого закона Белгородской области, предполагает расходование средств местного бюджета. Предоставления межбюджетных трансфертов на данные цели органам местного самоуправления не предусмотрено. Такое правовое регулирование противоречит положениям статей 31 и 31.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающим принципы самостоятельности бюджетов и равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, исходя из которых представляется, что реализация этих положений при вступлении муниципального образования в межбюджетные отношения возможна в случае принятия им соответствующего акта о своих расходных обязательствах, предусматриваемых в местном бюджете на соответствующий финансовый год.

На основании вышеизложенного прокурор Белгородской области просил признать пункты 1 (в редакции закона Белгородской области от 26 марта 2018 года N 249), 6 и 7 статьи 2 Закона Белгородской области от 21 декабря 2017 года N 223 "О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления и органами государственной власти Белгородской области" не соответствующими федеральному законодательству и не действующими со дня вступления решения суда об этом в законную силу.

Решением Белгородского областного суда от 16 июля 2018 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционном представлении прокурор Белгородской области просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об удовлетворении административного иска.

Относительно доводов апелляционного представления Белгородской областной Думой, губернатором Белгородской области, департаментом строительства и транспорта Белгородской области представлены письменные возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционного представления и возражений на него, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации оснований для отмены решения суда не установила и считает его по существу правильным.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции установил, что оспариваемый закон Белгородской области принят в пределах полномочий Белгородской областной Думы с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.

Закон Белгородской области от 21 декабря 2017 года N 223 "О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления и органами государственной власти Белгородской области" в соответствии со статьей 8.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктом 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" регулирует отношения, связанные с перераспределением отдельных полномочий органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления и органами государственной власти Белгородской области.

Согласно части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" законами субъекта Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами, может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Такие законы субъекта Российской Федерации вступают в силу с начала очередного финансового года.

Не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также полномочий, предусмотренных пунктами 1, 2, 7, 8 части 1 статьи 17 и частью 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Статьей 8.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплено, что полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные данным Кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В соответствии с пунктом 20 части 1 статьи 14, пунктом 15 части 1 статьи 15 и пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение документов территориального планирования муниципальных образований относится к вопросам местного значения муниципальных образований, по которым, согласно абзацу первому части 1.1 статьи 17 этого же федерального закона, федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения. Градостроительный кодекс Российской Федерации среди прочих полномочий органов местного самоуправления муниципальных образований в области градостроительной деятельности к таким полномочиям относит подготовку и утверждение документов территориального планирования муниципальных образований (пункт 1 части 1, пункт 1 части 2 и пункт 1 части 3 статьи 8 данного Кодекса).

Пунктом 1 статьи 2 Закона Белгородской области от 21 декабря 2017 года N 223 "О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления и органами государственной власти Белгородской области" в редакции закона Белгородской области от 26 марта 2018 года N 249 к полномочиям органа исполнительной власти Белгородской области, осуществляющего функции проведения единой государственной политики в сфере строительства, градостроительства и архитектуры, транспорта и дорожного комплекса, отнесены полномочия органов местного самоуправления в сфере градостроительной деятельности по подготовке и утверждению документов территориального планирования поселений, муниципальных районов, городских округов, за исключением полномочий, предусмотренных частями 9 и 12 статьи 21, частями 2, 12 и 20 статьи 24, частями 9 и 12 статьи 25, статьей 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Согласно пунктам 1-3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации документами территориального планирования муниципальных образований являются схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений и генеральные планы городских округов.

Из положений статей 20 и 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что документы территориального планирования муниципальных образований, в том числе внесение изменений в данные документы, утверждаются представительными органами местного самоуправления этих муниципальных образований, а утверждению документов территориального планирования муниципальных образований предшествует их подготовка в порядке, регламентированном положениями указанных статей Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Так, в соответствии с частью 2 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа. Исходя из части 3 статьи 20 и части 8 статьи 24 этого же Кодекса, проекты документов территориального планирования муниципальных образований до их утверждения подлежат в соответствии со статьями 21 и 25 данного Кодекса обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Из частей 9 и 12 статьи 21, частей 9 и 12 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что в случае поступления заключений, содержащих положения о несогласии с проектом документа территориального планирования муниципального образования с обоснованием принятых решений, глава местной администрации муниципального образования в течение тридцати дней со дня истечения установленного срока согласования такого проекта принимает решение о создании согласительной комиссии, максимальный срок работы которой не может превышать три месяца. На основании документов и материалов, представленных согласительной комиссией, глава местной администрации муниципального образования вправе принять решение о направлении согласованного или не согласованного в определенной части проекта документа территориального планирования муниципального образования в представительный орган местного самоуправления муниципального образования или об отклонении такого проекта и о направлении его на доработку.

Кроме этого, согласно положениям статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проекта генерального плана осуществляется с учетом, среди прочего, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту генерального плана (часть 3). При подготовке генерального плана в обязательном порядке проводятся общественные обсуждения или публичные слушания в соответствии со статьями 5.1 и 28 этого же Кодекса (часть 11). Протокол общественных обсуждений или публичных слушаний, заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту генерального плана, направляемому главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа соответственно в представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа (часть 12). Представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа с учетом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколом и заключением (часть 13). Частью 20 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации регламентирован состав представителей в комиссии, создаваемой в целях определения при подготовке проекта генерального плана поселения или городского округа границ населенных пунктов, образуемых из лесных поселков или военных городков, а также определения местоположения границ земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, на которые возникли права граждан и юридических лиц, в целях их перевода из земель лесного фонда в земли населенных пунктов по решению органа местного самоуправления поселения или городского округа.

В статье 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрены особенности организации и проведения общественных обсуждений, публичных слушаний по проектам генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов. На основании пунктов 1 и 2 части 9 данной статьи с учетом заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний глава местной администрации принимает решение о согласии с проектом генерального плана и направлении его в представительный орган муниципального образования или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его на доработку.

Оценивая доводы административного иска в части требования о признании недействующим пункта 1 статьи 2 оспариваемого закона Белгородской области, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации исходит из того, что условия перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации закреплены положениями части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которые требований относительно объема полномочий, которые могут быть перераспределены, не устанавливают. Также, ни из указанного федерального закона, ни из Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьей 8.2 которого предусмотрено перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, не следует запрет на такое перераспределение законами субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности, при котором полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности могут быть перераспределены законами субъекта Российской Федерации не в полном объеме полномочий, как они приведены в каждом из пунктов частей 1 - 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а по частям. Перераспределение полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности исключительно в полном объеме полномочий, как они приведены в каждом из пунктов частей 1-3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации, федеральный законодатель специально не оговаривает. При таких обстоятельствах Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что дискреция законодателя субъекта Российской Федерации на осуществление в случаях, установленных федеральными законами, перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации по частям не может быть ограничена. Применительно к настоящему административному делу это означает, что отнесение пунктом 1 статьи 2 оспариваемого закона Белгородской области к полномочиям органа исполнительной власти Белгородской области, осуществляющего функции проведения единой государственной политики в сфере строительства, градостроительства и архитектуры, транспорта и дорожного комплекса, полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительной деятельности по подготовке и утверждению документов территориального планирования поселений, муниципальных районов, городских округов не в полном объеме, а за исключением полномочий, предусмотренных частями 9 и 12 статьи 21, частями 2, 12 и 20 статьи 24, частями 9 и 12 статьи 25, статьей 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, вопреки доводам административного иска, не противоречит.

Более того, такой механизм перераспределения полномочий согласуется и с правовыми предписаниями статьи 4 Европейской хартии о местном самоуправлении (ратифицированной Российской Федерацией 11 апреля 1998 года), в соответствии с которыми осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии (пункт 3); предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом (пункт 4); необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся (пункт 6).

В этой связи, перераспределение части полномочий по решению вопросов местного значения в области градостроительной деятельности от органов местного самоуправления муниципальных образований Белгородской области государственному органу исполнительной власти этой области в том виде, в котором оно произведено оспариваемым законом, отвечает критериям необходимости эффективного разрешения конкретной задачи по упорядочению документов территориального планирования муниципальных образований на территории Белгородской области. Кроме того, такое перераспределение не исключает способности органов местного самоуправления непосредственно влиять на принятие касающихся их в этой сфере решений, а, следовательно, не исключает из их компетенции решение вопросов местного значения в области градостроительной деятельности.

Доказательств тому, что перераспределение полномочий, осуществленное оспариваемым нормативным правовым актом, приведет к снижению бюджетной обеспеченности муниципальных образований Белгородской области, административным истцом не представлено.

Пунктами 6 и 7 статьи 2 Закона Белгородской области от 21 декабря 2017 года N 223 "О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления и органами государственной власти Белгородской области" к полномочиям органа исполнительной власти Белгородской области, осуществляющего функции проведения единой государственной политики в сфере строительства, градостроительства и архитектуры, транспорта и дорожного комплекса, отнесены полномочия органов местного самоуправления в сфере градостроительной деятельности по принятию решений о предоставлении разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков или объектов капитального строительства поселений, городских округов или об отказе в предоставлении таких разрешений, а также по принятию решений о предоставлении разрешений на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства поселений, городских округов или об отказе в предоставлении таких разрешений.

Оценивая доводы административного иска в части требований о признании недействующими пунктов 6 и 7 статьи 2 оспариваемого закона Белгородской области, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации учитывает, что, действительно, положения статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации в числе отдельных полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности принятие решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, а также принятие решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства не называют. Вместе с тем Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности только лишь полномочиями, перечисленными в положениях статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не ограничены. Так, порядок предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства регламентирован положениями статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а порядок предоставления разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства регламентирован положениями статьи 40 этого же Кодекса. Положения данных статей предусматривают права и обязанности органов местного самоуправления, которые реализуются путем принятия решений и совершения действий. Решения и действия органов местного самоуправления, предусмотренные статьями 39 и 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации, осуществляются органами местного самоуправления в рамках своих полномочий в области градостроительной деятельности, поскольку полномочия по своей правовой природе представляют конкретные права и обязанности по решению вопросов местного значения. В этой связи принятие решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, а также принятие решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, представляющие собой полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности, как и любые иные полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности, могут быть перераспределены между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации на основании статьи 8.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", вопреки доводам административного иска об обратном.

Суждения административного истца о том, что принятие решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, а также принятие решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства представляют собой муниципальную услугу, поэтому принятие указанных решений не может быть отнесено к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, основаны на неверном истолковании норм материального права. Под муниципальной услугой, предоставляемой органом местного самоуправления, в пункте 2 статьи 2 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" для целей данного федерального закона понимается деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований, а также в пределах предусмотренных указанным федеральным законом прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, прав органов местного самоуправления на участие в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 указанного федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, прав органов местного самоуправления на решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в случае принятия муниципальных правовых актов о реализации таких прав. Из приведенного определения следует, что и муниципальная услуга представляет собой деятельность органа местного самоуправления, осуществляемую в пределах полномочий органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

При этом, исходя из сказанного выше, перераспределение полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности по принятию решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства и по принятию решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства также допустимо не в полном объеме полномочий, предусмотренных положениями статей 39 и 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а по частям.

Отклоняя доводы административного истца о том, что по проектам генеральных планов, проектам решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, а также проектам решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства общественные обсуждения или публичные слушания проводятся в соответствии с частью 5 статьи 28 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", суд первой инстанции правомерно исходил из того, что из федерального законодательства не следует запрет проводить общественные обсуждения или публичные слушания по проектам правовых актов органов иных уровней публичной власти, в том числе государственных органов, принимающих правовые акты по перераспределенным полномочиям органов местного самоуправления. Кроме этого, из положений статей 24, 39 и 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что общественные обсуждения или публичные слушания проводятся на стадии подготовки проекта генерального плана, а также проекта решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства и проекта решения о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, полномочия органов местного самоуправления по проведению которых оспариваемым законом Белгородской области не перераспределялись.

Как правомерно указал суд первой инстанции, перераспределение полномочий от одного уровня публичной власти к другому не влечет изменения их правовой природы и их соответствия тому или иному предмету ведения или вопросу местного значения. Перераспределение полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в пользу органов государственной власти не прекращает их статус полномочий по решению вопросов местного значения. Они по-прежнему остаются полномочиями, осуществление которых направлено на решение вопросов местного значения.

Что касается доводов административного истца о противоречии оспариваемых положений положениям статей 31 и 31.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, то Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации согласилась с выводами суда первой инстанции в этой части о том, что перераспределение полномочий в рамках решения вопросов местного значения не влечет для субъекта Российской Федерации обязательств по финансированию оставшихся у органов местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, и предоставления межбюджетных трансфертов на осуществление части полномочий, которые не были перераспределены, не требуется, как не предусмотренного законом.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о признании доводов прокурора Белгородской области несостоятельными, а оспариваемых им положений Закона Белгородской области от 21 декабря 2017 года N 223 "О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления и органами государственной власти Белгородской области" - не противоречащими нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Обжалуемое решение Белгородского областного суда является законным и обоснованным. Оснований для отмены данного решения суда по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется, поскольку указанные доводы основаны на неверном истолковании норм материального права, повторяют позицию административного истца в суде первой инстанции, проверялись судом и получили правильную оценку в решении.

На основании изложенного, руководствуясь положениями статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Белгородского областного суда от 16 июля 2018 года оставить без изменения, апелляционное представление прокурора Белгородской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Калинина Л.А.

Корчашкина Т.Е.