Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 декабря 2018 г. N 8-АПГ18-28 Решение суда об отказе в признании не действующими в части приказов департамента жилищно-коммунального хозяйства, энергетики и регулирования тарифов Ярославской области от 29.12.2017 г. N 363-ээ/нвв, от 29.12.2017 г. N 360-п/ээ оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 декабря 2018 г. N 8-АПГ18-28

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению публичного акционерного общества "Межрегиональная распределительная сетевая компания Центра" о признании не действующими в части приказов департамента жилищно-коммунального хозяйства, энергетики и регулирования тарифов Ярославской области от 29 декабря 2017 г. N 363-ээ/нвв "Об определении размера необходимой валовой выручки филиалу публичного акционерного общества "Межрегиональная распределительная сетевая компания Центра" - "Ярэнерго" на 2018-2022 годы (без учета оплаты потерь)", от 29 декабря 2017 г. N 360-п/ээ "Об установлении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по распределительным электрическим сетям на территории Ярославской области" по апелляционной жалобе публичного акционерного общества "Межрегиональная распределительная сетевая компания Центра" на решение Ярославского областного суда от 8 августа 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителей публичного акционерного общества "Межрегиональная распределительная сетевая компания Центра" Коломыцева Д.А., Лебедева Д.Л., Плехановой О.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителя департамента жилищно-коммунального хозяйства, энергетики и регулирования тарифов Ярославской области Роздовой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

публичное акционерное общество "Межрегиональная распределительная сетевая компания Центра" (далее - ПАО "МРСК Центра", Общество) обратилось в Ярославский областной суд с уточненным административным исковым заявлением о признании недействующими пункта 1 приказа департамента жилищно-коммунального хозяйства, энергетики и регулирования тарифов Ярославской области (далее также - Департамент, тарифный орган) от 29 декабря 2017 г. N 363-ээ/нвв "Об определении размера необходимой валовой выручки филиалу публичного акционерного общества "Межрегиональная распределительная сетевая компания Центра" - "Ярэнерго" на 2018-2022 годы (без учета оплаты потерь)" (далее - Приказ N 363-ээ/нвв) и приложения к Приказу N 363-ээ/нвв в части установления необходимой валовой выручки (далее - НВВ) на 2018 г., приложений 1 и 2 (в части установления параметров для филиала ПАО "МРСК Центра" - "Ярэнерго") к приказу Департамента от 29 декабря 2017 г. N 360-п/ээ "Об установлении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по распределительным электрическим сетям на территории Ярославской области" (далее - Приказ N 360-п/ээ).

В обоснование заявленных требований Общество указало на отказ тарифного органа учесть при расчете НВВ экономию операционных расходов в нарушение пункта 34 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. N 1178 (далее - Основы ценообразования) и пунктов 8, 16 Методических указаний по регулированию тарифов с применением метода доходности инвестированного капитала, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 30 марта 2012 г. N 228-э (далее - Методические указания). ПАО "МРСК Центра" были представлены предложения по установлению уровня единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по своим сетям и сетям ТСО на территории Ярославской области на 2018 г., заявлена и обоснованна сумма экономии операционных расходов в размере 103 611 тыс. руб., определенная исходя из фактических и плановых показателей индексов потребительских цен, опубликованных Министерством экономического развития Российской Федерации в Прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2017 г. и на плановый период 2018 и 2019 гг. Экономия операционных расходов достигнута путем реализации мероприятий программ повышения эффективности операционной деятельности и программ управления издержками акционерного общества, разработанных в соответствии со Стратегией развития электросетевого комплекса Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2013 г. N 511-р.

Решением Ярославского областного суда от 8 августа 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе ПАО "МРСК Центра", ссылаясь на неправильное применение норм материального права и несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, просит отменить решение суда и принять новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные требования. В обоснование приводит доводы, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении. Указывает, что из абзаца 10 пункта 34 Основ ценообразования следует, что экономия операционных расходов состоит из экономии, полученной от проведения мероприятий по сокращению объема используемых энергетических ресурсов, и экономии иных операционных расходов, при этом обе эти экономии учитываются при тарифном регулировании в течение пяти лет. Возникшая у Общества экономия - это суммарная экономия по нескольким статьям затрат, в том числе по расходам на оплату труда, приобретаемое сырье и материалы, расходам на услуги производственного характера. Экономия по сокращению объема энергетических ресурсов является лишь частью возникшей у Общества экономии, в связи с чем при тарифном регулировании не подлежит доказыванию то обстоятельство, что разница между запланированным уровнем операционных расходов и их фактическим размером по итогам периода регулирования 2010-2017 гг. возникла именно вследствие мероприятий по сокращению объема энергетических ресурсов. Административный истец полагает ошибочным вывод суда о том, что разница, образовавшаяся по итогам каждого года первого периода регулирования, не исключалась и учитывалась при индексировании на следующий год долгосрочного периода регулирования. Считает необоснованным применение в рассматриваемом деле абзаца 2 пункта 5 Основ ценообразования. Поскольку при расчете НВВ на 2014-2017 гг. экономия операционных расходов принималось Департаментом равной нулю, учет возникшей экономии должен быть начат с первого года второго долгосрочного периода регулирования, то есть с 2018 г., и продолжен в последующих годах второго долгосрочного периода по формулам пунктов 8 и 16 Методических указаний.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и департаментом жилищно-коммунального хозяйства, энергетики и регулирования тарифов Ярославской области представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Тарифное регулирование в сфере электроэнергетики осуществляется на основе Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Закон об электроэнергетике), Основ ценообразования, Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике (далее - Правила регулирования цен), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. N 1178, Методических указаний.

Пунктом 4 статьи 23.1 Закона об электроэнергетике предусмотрено, что государственному регулированию на оптовом и (или) розничных рынках подлежат цены (тарифы) на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям, а также предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни таких цен (тарифов).

Единые (котловые) тарифы, тарифы для взаиморасчетов между двумя сетевыми организациями на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим территориальным сетевым организациям, устанавливают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (пункт 3 статьи 24 Закона об электроэнергетике, пункт 63 Основ ценообразования).

Оспариваемые нормативные правовые акты изданы уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, порядка их принятия и утверждения (пункты 2.8, 4.1, 5.11 Положения о департаменте жилищно-коммунального хозяйства, энергетики и регулирования тарифов Ярославской области, утвержденного постановлением Правительства Ярославской области от 20 декабря 2016 г. N 1315), а также официального опубликования и по этим основаниям не обжалуется.

Необходимая валовая выручка представляет собой экономически обоснованный объем финансовых средств, необходимых организации для осуществления регулируемой деятельности в течение расчетного периода регулирования (пункт 2 Основ ценообразования), в который, помимо прочего, включаются экономически обоснованные расходы организации на осуществление регулируемой деятельности (пункты 15-34 Основ ценообразования).

ПАО "МРСК Центра" является сетевой организацией, осуществляющей деятельность по оказанию услуг по передаче электрической энергии на территории Ярославской области по тарифам, подлежащим государственному регулированию в соответствии с требованиями пункта 4 статьи 23.1 Закона об электроэнергетике. С 2010 г. по настоящее время регулирование Общества на территории Ярославской области осуществляется с применением метода доходности инвестированного капитала.

Согласно пункту 33 Основ ценообразования расчет цен (тарифов) с применением метода доходности инвестированного капитала осуществляется в соответствии с Основами ценообразования и Методическими указаниями на основе необходимой валовой выручки, которая определяется с учетом ежегодных корректировок, осуществляемых в течение долгосрочного периода регулирования. Как следует из пунктов 22, 23 Правил регулирования цен, регулирующий орган проводит экспертизу предложений по установлению тарифов, по результатам которой составляет мотивированное экспертное заключение.

Кроме того, при установлении регулируемых цен (тарифов) регулирующие органы принимают меры, направленные на исключение из расчетов экономически необоснованных расходов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, к которым в том числе относятся выявленные на основании данных статистической и бухгалтерской отчетности за год и иных материалов учтенные при установлении регулируемых цен (тарифов) расходы, фактически не понесенные в периоде регулирования, на который устанавливались регулируемые цены (тарифы) (за исключением случая применения в отношении организации, осуществляющей регулируемую деятельность, метода доходности инвестированного капитала и метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки) (пункт 7 Основ ценообразования).

Как усматривается из материалов дела, 2018 г. - первый (базовый) год долгосрочного периода регулирования 2018-2022 гг. и является годом следующего периода регулирования по отношению к периоду регулирования 2011-2017 гг.; по завершению долгосрочного периода регулирования 2010-2017 гг. у ПАО "МРСК Центра" возникла положительная разница между предусмотренном в тарифе уровнем операционных расходов и фактически понесенными административным истцом расходами, которая, по мнению ПАО "МРСК Центра" является экономией операционных расходов и подлежала включению тарифным органом в НВВ Общества на 2018 г. в составе экономии средств в силу абзаца 10 пункта 34 Основ ценообразования и пунктов 8, 16, 42 Методических указаний.

В пункте 2 Основ ценообразования содержится определение понятия "экономия операционных расходов" как снижение уровня фактических операционных расходов по сравнению с уровнем плановых расходов предыдущего года, за вычетом величины, характеризующей изменение уровня расходов, предусмотренного индексом эффективности операционных расходов.

В соответствии с пунктом 8 статьи 25 Федерального закона от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" при осуществлении государственного регулирования цен (тарифов) на товары, услуги организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, может предусматриваться сохранение за такими организациями экономии, полученной ими при осуществлении регулируемых видов деятельности в результате проведения мероприятий по сокращению объема используемых энергетических ресурсов (в том числе потерь энергетических ресурсов при их передаче), при условии, что затраты на проведение этих мероприятий не учтены и не будут учтены при установлении регулируемых цен (тарифов) на товары, услуги таких организаций, не финансировались и не будут финансироваться за счет бюджетных средств.

Аналогичное положение содержится в пункте 16 Методических указаний.

Пунктом 9 Основ ценообразования определено, что регулирующие органы на основе предварительно согласованных с ними мероприятий по сокращению расходов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, за исключением организаций, регулирование цен (тарифов) которых осуществляется с применением метода доходности инвестированного капитала, обязаны сохранять согласованный с ними уровень расходов в течение периода, позволяющего компенсировать расходы на осуществление данных мероприятий с учетом процентов за кредит, привлекаемых для их осуществления.

Системный анализ приведенных нормативных положений федерального законодательства позволяет сделать вывод о том, что федеральный законодатель, закрепляя гарантии в области ценообразования в электроэнергетике, в виде сохранения экономии, получаемой от сокращения издержек, обеспечил возможность сохранения указанной экономии в распоряжении регулируемой организации в целях стимулирования дальнейшего роста эффективности.

Между тем, фактическое несение расходов регулируемой организации в меньшем размере, чем утверждены нормативными правовыми актами об установлении тарифов, подлежащих государственному регулированию, само по себе в отсутствие доказательств проведения предварительно согласованных с тарифным органом мероприятий по оптимизации расходов, а также доказательств реального и объективного повышения эффективности работы организации в указанный период, не может являться достаточным основанием для признания образовавшейся разницы между плановым и фактическим уровнем таких расходов экономией средств, которая должна быть оставлена в распоряжении регулируемых организаций. В качестве экономии операционных расходов может рассматриваться только та разница между запланированным регулируемой организацией уровнем операционных расходов в предыдущем долгосрочном периоде регулирования и фактически понесенными в данный период, которая образовалась без ущерба запланированным объемам мероприятий, расходы на реализацию которых были учтены организации в предыдущий долгосрочный период регулирования и денежные средства получены организацией от потребителей. Иное бы противоречило принципам тарифного регулирования, предусмотренным частью 1 статьи 20 Закона об электроэнергетике, в том числе принципу соблюдения баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, посчитал обоснованным решение регулирующего органа об отсутствии оснований для включения в НВВ Общества на 2018 г. образовавшейся разницы между предусмотренным в тарифе уровнем операционных расходов и фактически понесенными административным истцом расходами в составе экономии средств, в связи с тем, что проведенная тарифным органом проверка деятельности Общества показала, что указанная разница достигнута в результате ненадлежащего и несвоевременного исполнения ремонтных программ, и является операционными расходами, учтенными при установлении тарифов, которые не были понесены Обществом в период регулирования. При этом регулируемой организацией не представлены доказательства, подтверждающие, что оспариваемая разница обусловлена реальным и объективным повышением эффективности работы организации в указанный период.

Судебная коллегия полагает, что данный вывод согласуется с правилами учета расходов, предусмотренными Основами ценообразования, а доводы апелляционной жалобы об обратном подлежат отклонению, как обусловленные ошибочным толкованием закона.

Судом дан правильный анализ законодательства, регламентирующего спорные правоотношения правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, правильно применен материальный закон.

Таким образом, выводы суда первой инстанции о законности оспариваемых в части нормативных правовых актов соответствуют обстоятельствам дела, подтверждаются имеющимися в деле доказательствами, проверенными и оцененными судом по правилам статьи 84 КАС РФ, и согласуются в полной мере с нормами Закона об электроэнергетике и Федерального закона от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Другие доводы апелляционной жалобы сводятся к иной оценке представленных по делу доказательств, основаны на ошибочном толковании норм действующего законодательства, не опровергают выводы суда первой инстанции и не содержат оснований для отмены судебного постановления, предусмотренных статьей 310 КАС РФ.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции является законным и обоснованным и отмене не подлежит.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Ярославского областного суда от 8 августа 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу публичного акционерного общества "Межрегиональная распределительная сетевая компания Центра" - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.