Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 16 января 2019 г. N 64-АПГ18-11 Решение суда о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск", утв. решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 30.01.2013 г. N 744/44-13-4, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 16 января 2019 г. N 64-АПГ18-11

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Квардакова Александра Игоревича о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск", утвержденных решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 30 января 2013 г. N 744/44-13-4, по апелляционной жалобе администрации города Южно-Сахалинска на решение Сахалинского областного суда от 20 августа 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителей администрации города Южно-Сахалинска - Фунтусова А.С., Городской Думы города Южно-Сахалинска - Славкиной Е.А., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Квардакова А.И. Якимидиной Н.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Квардаков А.И. обратился в Сахалинский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск" (далее также - Правила землепользования и застройки), утвержденных решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 30 января 2013 г. N 744/44-13-4 (далее также - Решение N 744/44-13-4) в части отнесения принадлежащего ему земельного участка с кадастровым номером ..., расположенного по адресу: г. ..., к территориальной зоне Р-2 (зона озелененных территорий общего пользования).

Требования мотивированы тем, что установление в отношении указанного земельного участка территориальной зоны произведено с нарушением положений статей 9, 31, 34, 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) и не соответствует генеральному плану городского округа "Город Южно-Сахалинск", утвержденному решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 4 июля 2012 г. N 603/38-12-4 (далее также - Генеральный план).

Решением Сахалинского областного суда от 20 августа 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено: Правила землепользования и застройки признаны не действующими со дня вступления в законную силу судебного акта в части установления территориальной зоны Р-2 (зона озелененных территорий общего пользования), обозначенной на карте градостроительного зонирования территории городского округа "Город Южно-Сахалинск" в границах земельного участка с кадастровым номером ...

В апелляционной жалобе администрация города Южно-Сахалинска, ссылаясь на нарушение норм материального права, просит отменить судебный акт и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления. Не соглашается с выводами суда о несоответствии Правил землепользования и застройки части 3 статьи 9 ГрК РФ и положениям Генерального плана. Полагает, что поскольку земельный участок административного истца не относится к функциональной зоне индивидуальной жилой застройки, оспариваемая территориальная зона в противоречие с функциональным зонированием не входит. По мнению административного ответчика, функциональная зона смешанной застройки, включающая несколько функциональных назначений, допускает наличие озелененных территорий общего пользования. Охранная зона аэрологической станции, в границах которой располагается участок Квардакова А.И., считается установленной в силу части 8 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации". Признание судом оспариваемых положений недействующими влечет несоответствие нормативного акта части 4 статьи 30 ГрК РФ, поскольку территориальные зоны не устанавливаются применительно к одному земельному участку.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и Квардаковым А.И. представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Город Южно-Сахалинск является муниципальным образованием, наделенным статусом городского округа (статья 1 Закона Сахалинской области от 21 июля 2004 г. N 524 "О границах и статусе муниципальных образований в Сахалинской области").

Согласно пункту 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 32 ГрК РФ, части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакциях, действовавших на дату принятия Решения N 744/44-13-4, утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные нормативные правовые акты.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, утверждаемым нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования, содержащая границы территориальных зон (пункт 2 части 2, часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Зонирование территорий осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1 ГрК РФ).

Как правильно указано судом первой инстанции, оспариваемые Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, порядка их принятия и утверждения, а также официального опубликования и по этим основаниям не обжалуются.

Из материалов дела следует, что Квардаков А.И. является собственником земельного участка с кадастровым номером ..., категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - под жилой дом, расположенного по адресу: г. ... Право собственности зарегистрировано 27 мая 2015 г. На кадастровый учет земельный участок поставлен 4 сентября 2014 г. Расположенный на земельном участке жилой дом был возведен в 1956 г. на основании договора N 166 от 20 марта 1956 г. о предоставлении в бессрочное пользование земельного участка под строительство жилого дома на праве личной собственности.

Согласно карте градостроительного зонирования территории городского округа "Город Южно-Сахалинск" Правил землепользования и застройки указанный земельный участок относится к территориальной зоне Р-2 (зона озелененных территорий общего пользования).

Разрешая административный спор, суд первой инстанции исходил из того, что Правила землепользования и застройки в оспариваемой части не соответствуют градостроительному законодательству, в связи с чем подлежат признанию недействующими.

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда, поскольку он соответствует фактическим обстоятельствам дела и основан на правильном применении норм материального права.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы об обратном подлежат отклонению, как основанные на ошибочном толковании закона.

Доводы жалобы о том, что функциональная зона смешанной застройки, включающая несколько функциональных назначений, допускает наличие озелененных территорий общего пользования, на правильность постановленного судом первой инстанции решения не влияют.

В силу части 3 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Согласно части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа; сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

В соответствии с частью 11 статьи 35 ГрК РФ в состав зон рекреационного назначения включаются зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.

Согласно статье 64 Правил землепользования и застройки территориальная зона Р-2 предназначена для размещения объектов озелененных территорий общего пользования. В Генеральном плане, как правильно отмечено в решении суда, ей соответствует функциональная зона рекреационного назначения.

В качестве условно разрешенных видов и параметров использования земельных участков и объектов капитального строительства для территориальной зоны Р-2 установлено обслуживание автотранспорта: размещение постоянных гаражей с несколькими стояночными местами, стоянок (парковок), гаражей, в том числе многоярусных.

Для целей градостроительной деятельности под территориями общего пользования понимаются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) (пункт 12 статьи 1 ГрК РФ). Как следует из пункта 11 статьи 1 ГрК РФ, существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов, обозначаются красными линиями.

Земельные участки в границах территорий общего пользования, по общему правилу, находятся в государственной или муниципальной собственности, как обеспечивающие комплексное социально-экономическое развитие территорий, реализацию права граждан на благоприятную окружающую среду, на комфортную среду обитания (подпункт 18 пункта 8 статьи 39.11, пункт 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29 сентября 2016 г. N 1963-О).

Статьей 209 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено право собственника на владение, пользование и распоряжение своим имуществом, что дает ему право в соответствии со статьей 304 указанного кодекса требовать устранения всяких нарушений его прав, хотя бы эти нарушения и не были соединены с лишением владения.

Поскольку земельный участок с кадастровым номером ... был предоставлен в бессрочное пользование до момента утверждения Правил землепользования и застройки и на нем располагается объект капитального строительства, находящийся в частной собственности, правовых оснований для отнесения такого земельного участка к территории общего пользования, которой в соответствии с пунктом 12 статьи 1 ГрК РФ может беспрепятственно пользоваться неограниченный круг лиц, не имелось.

При таких обстоятельствах, а также учитывая, что Правила землепользования и застройки для территориальной зоны Р-2 без какого-либо обоснования не предусматривают в качестве видов существующего и планируемого использования земельных участков сохранение существующей жилищной застройки, вывод суда о нарушении оспариваемым Решением N 744/44-13-4 прав и законных интересов административного истца и о несоответствии данного решения в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, является правильным.

Доводы апелляционной жалобы о нахождении земельного участка административного истца в границах охранной зоны аэрологической станции на правильность постановленного судом решения не влияют, поскольку наличие охранной зоны не исключает необходимости соблюдения требования об установлении границ территориальных зон с учетом функциональных зон, определенных генеральным планом городского округа.

В соответствии с пунктом 4 статьи 1 ГрК РФ охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, являются зонами с особыми условиями использования территорий.

Границы зон с особыми условиями использования территории в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах (часть 5 статьи 30 ГрК РФ).

При этом, как указано в части 3 статьи 34 ГрК РФ, границы зон с особыми условиями использования территорий, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, могут не совпадать с границами территориальных зон.

Несоответствия муниципального правового акта части 4 статьи 30 ГрК РФ в результате признания судом оспариваемых положений недействующими Судебная коллегия не усматривает.

С учетом установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства, Судебная коллегия приходит к выводу, что суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал представленные документы и, оценив собранные доказательства в их совокупности, правомерно признал оспариваемый нормативный правовой акт не действующим в части, что соответствует также положениям статьи 215 КАС РФ.

Доводы апелляционной жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы соответствующей оценки в решении. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Сахалинского областного суда от 20 августа 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации города Южно-Сахалинска - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.