Представление Счетной палаты РФ от 5 октября 2017 г. N ПР 05-218/05-02 О нарушениях, выявленных при проведении контрольного мероприятия "Проверка целевого и эффективного использования средств займа Международного банка реконструкции и развития на реализацию проекта N 4826-RU "Развитие системы государственной регистрации прав на недвижимость"

Представление Счетной палаты РФ от 5 октября 2017 г. N ПР 05-218/05-02

В соответствии с Планом работы Счетной палаты Российской Федерации на 2017 год проведено контрольное мероприятие "Проверка целевого и эффективного использования средств займа Международного банка реконструкции и развития на реализацию проекта N 4826-RU "Развитие системы государственной регистрации прав на недвижимость" в Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, Министерстве финансов Российской Федерации, Некоммерческом фонде реструктуризации предприятий и развития финансовых институтов, Управлении Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Татарстан, Управлении Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Башкортостан, Управлении Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Москве, Федеральном государственном бюджетном учреждении "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии".

1. По результатам указанного контрольного мероприятия выявлено следующее нарушение.

В нарушение пункта 5.2.12 Договора поручения от 3 апреля 2008 г. N 01-01-06/04-52 о реализации проекта "Развитие системы государственной регистрации прав на недвижимость" Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (далее - Росреестр) не обеспечен надлежащий контроль за постановкой на учет имущества, приобретенного за счет средств Международного банка реконструкции и развития (далее - МБРР) для реализации проекта "Развитие системы государственной регистрации прав на недвижимость" (далее - Проект), что привело к следующим нарушениям при учете полученного имущества.

В нарушение пункта 46 Инструкции по применению единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Минфина России от 01.12.2010 г. N 157н, согласно которому каждому инвентарному объекту присваивается уникальный инвентарный порядковый номер, филиалом ФГБУ "ФКП Росреестра" по Республике Северная Осетия-Алания:

при оформлении операций по поступившим на бюджетный учет криптомаршрутизаторов, полученных по контракту от 13 апреля 2012 г. N RP/ICB-05, составлен один акт о приеме-передаче объекта основных средств (форма N ОС-1) от 26 июня 2013 г. N 0000146 на 5 штук криптомаршрутизаторов на общую балансовую стоимость 92,8 тыс. рублей, в результате чего 5 единицам криптомаршрутизаторов присвоен один инвентарный номер N 1542000346;

при оформлении операций по поступившим на бюджетный учет мобильных шкафов, полученных по контракту от 21 ноября 2011 г. N RP/ICB-14, составлен один акт о приеме-передаче объекта основных средств (форма N ОС-1) от 26 июня 2013 г. N 0000144 на 32 идентичных стеллажа на общую стоимость 6 648,5 тыс. рублей и один акт о приеме-передаче объекта основных средств (форма N ОС-1) от 26 июня 2013 г. N 0000145 на 36 идентичных стеллажей на общую стоимость 6 487,9 тыс. рублей. В результате 32 мобильным шкафам присвоен один инвентарный номер N 1542000344 и 36 мобильным шкафам присвоен также один инвентарный номер N 1542000345.

2. Также выявлены следующие недостатки.

2.1. В соответствии с Руководством "Закупки по займам МБРР и кредитам МАР", опубликованного МБРР в мае 2004 года, всего в рамках реализации Проекта в 2011 - 2014 годах Росреестром было заключено 39 контрактов на закупку товаров, работ и услуг, оказание консультационных услуг, а также услуг по повышению профессиональных навыков сотрудников Росреестра на общую сумму (в валюте контрактов) 54,4 млн. долларов США и 211,9 млн. рублей.

При исполнении контрактов, заключенных в рамках реализации Проекта, установлены факты неэффективного планирования Росреестром закупок и неэффективного использования федерального имущества на общую сумму 119.9 млн. рублей.

2.1.1. Так, по контракту от 13 апреля 2012 г. N RP/ICB-05, заключенному между Росреестром, ЗАО "Ай-Теко" и ФРП, были закуплены криптографические IP-маршрутизаторы (криптошлюзы) и программное обеспечение "Застава-Офис" для создания единой IP-сети и средств шифрования в территориальных органах Росреестра в количестве 4 377 штук на общую сумму 7 448,9 тыс. долларов США. В соответствии с условиями указанного контракта в 2012 году в Росреестр, 79 территориальных управлений Росреестра, ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Росреестра" и 77 филиалов ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Росреестра" было поставлено 4 377 комплектов аппаратного обеспечения с предустановленным программным обеспечением "Застава-Офис" на общую сумму 80,8 млн. рублей для офисов приема-выдачи документов в целях создания единой IP-сети и средств шифрования.

Вместе с тем, по информации Росреестра, по состоянию на 1 июля 2017 года из общего количества полученного криптографического оборудования территориальными управлениями Росреестра и филиалами ФГБУ "ФКП Росреестра" с 2013 года не используется 1 357 единиц оборудования или 31,0 % общего объема поставленного оборудования, что является неэффективным использованием федерального имущества, которое было приобретено по контракту от 13 апреля 2012 г. N RP/IСВ-05 на сумму 25,0 млн. рублей.

При этом Планом мероприятий ("дорожной картой") "Повышение качества государственных услуг в сфере государственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (п. 29.3), утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 01.12.2012 г. N 2236-р предусмотрено закрытие офисов приема-выдачи документов учетно-регистрационного органа.

2.1.2. В рамках реализации Проекта между Росреестром, ЗАО "Ай-Теко" и ФРП заключен контракт от 17 июля 2014 г. N RP/ICB-31 "Подготовка инфраструктуры центров обработки данных для реализации проектов внедрения единой учетно-регистрационной процедуры (включая системы инженерного обеспечения, серверное оборудование, оборудование локально-вычислительной сети)" на общую сумму 12,3 млн. долларов США, получателями систем хранения данных являлись 72 территориальных управления Росреестра, в том числе 2 макрорегиональных центра на базе территориальных управлений Росреестра по Республике Татарстан и Республике Башкортостан.

Следует отметить, что создание в период с 2013 года до марта 2018 года межрегиональных учетно-регистрационных центров было предусмотрено Планом мероприятий ("дорожная карта") - "Повышение качества государственных услуг в сфере государственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (пункт 12.1), утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2012 г. N 2236-р.

На базе Управления Росреестра по Республике Башкортостан планировалось создание макрорегионального центра (далее - МРЦ), который бы объединил 4 управления Росреестра по следующим субъектам Российской Федерации: по Ханты-Мансийскому Автономному округу - Югра, Ямало-Ненецкому Автономному округу, Республике Марий Эл и Пензенской области.

На базе Управления Росреестра по Республике Татарстан планировалось создание макрорегионального центра, который бы объединил 5 управлений Росреестра по следующим субъектам Российской Федерации: по Республике Тыва, Алтайскому краю, Магаданской области и Чукотскому автономному округу, Новосибирской области, Иркутской области.

Проверка показала, что МРЦ на базе Управлений Росреестра по Республике Татарстан и Республике Башкортостан созданы не были, при этом все оборудование и программное обеспечение (серверные комплексы, системы хранения данных, ленточные библиотеки, маршрутизаторы, коммутаторы, консоли, комплекты блоков распределения питания, монтажные шкафы), комплекты рабочей документации, права на использование программного обеспечения, оказаны услуги по инсталляции по указанному контракту на общую сумму 94,9 млн. рублей, в том числе в Управление Росреестра по Республике Татарстан на сумму 50,2 млн. рублей, в Управление Росреестра по Республике Башкортостан на сумму 44,7 млн. рублей.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 октября 2015 г. N 2192-р внесены изменения в План мероприятий ("дорожная карта") - "Повышение качества государственных услуг в сфере государственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2012 г. N 2236-р и позиция 12.1 по созданию межрегиональных учетно-регистрационных центров была исключена. Данные изменения подготовлены Минэкономразвития России и Росреестром и внесены в Правительство Российской Федерации в 2015 году.

В результате предусмотренное контрактом от 17 июля 2014 г. N RP/ICB-31 создание на базе Управления Росреестра по Республике Татарстан и Управления Росреестра по Республике Башкортостан макрорегиональных центров утратило необходимость через 6 месяцев после подписания актов приемо-сдаточных испытаний оборудования.

Таким образом, в рамках реализации Проекта макрорегиональные центры на базе Управления Росреестра по Республике Татарстан и Управления Росреестра по Республике Башкортостан созданы не были и поставленное в рамках контракта от 17 июля 2014 г. N RP/ICB-31 оборудование не было использовано на цели, предусмотренные Проектом, что является неэффективным использованием федерального имущества, которое было приобретено по контракту от 17 июля 2014 г. N RP/ICB-31 на сумму 94,9 млн. рублей.

2.2. В целях оснащения территориальных органов и подведомственных учреждений Росреестра стационарными и мобильными архивными шкафами Росреестр письмом от 18 декабря 2013 г. N 03-исх./01313-МС/13 направил подведомственным территориальным органам запрос о предоставлении информации о помещениях, подготовленных к размещению стеллажного оборудования (архивных шкафов), в том числе о наличии охранно-пожарной сигнализации и систем кондиционирования.

Во исполнение указанного письма Управление Росреестра по Республике Башкортостан письмом от 21 февраля 2013 г. N 02446/203 представило справку о помещениях для установки стеллажного оборудования с информацией об адресах и площадях планируемых архивных помещений, расчетная потребность в мобильных стеллажах составила 135 штук и в стационарных стеллажах - 1 359 штук.

Согласно пояснениям заместителя руководителя Управления Росреестра по Республике Башкортостан Воробьева М.В. от 11 июля 2017 года на момент предоставления указанной справки у Управления сложилась острая необходимость в указанном количестве архивного оборудования.

Проверкой установлено, что в рамках контракта, заключенному ФРП с ЗАО "КРОК инкорпорейтед и ООО "Промет" (Россия) от 2 декабря 2013 г. N RP/IСВ-14-1 "Поставка и установка современных механических систем архивирования (часть 2)" Управление Росреестра по Республике Башкортостан получило только 220 стационарных архивных шкафов (стоимостью 1,9 млн. рублей) из 1 359 штук, или 16,2 % от запрашиваемого количества, то есть потребность в архивном оборудовании была не удовлетворена, что свидетельствует также о низком уровне планирования закупок товаров в рамках Проекта.

2.3. Доклад об итогах реализации проекта "Развитие системы государственной регистрации прав на недвижимость" одобрен Межведомственной рабочей группой по реализации Проекта (протокол заседания от 20 сентября 2016 г. N 10), согласован с Минфином России (письмо от 23 сентября 2016 г. N 17-04-12/56159) и Минэкономразвития России (письмо от 27 сентября 2016 г. N 29317-ПК/Д23и) и письмом Росреестра от 30 сентября 2016 г. N 17-ИСХ/13915-АП/16 направлен в Правительство Российской Федерации.

Доклад об итогах реализации Проекта содержит 3 целевых показателя/индикатора Проекта, установленных МБРР для анализа результативности Проекта и оценки административного и социально-экономического воздействия, характеризующих достижение целей Проекта.

Проект "Развитие системы государственной регистрации прав на недвижимость" был завершен 29 февраля 2016 года, по большинству контрольных показателей мониторинга реализации Проекта получены результаты, превысившие плановые.

Практически по всем показателям наблюдается существенное перевыполнение планового значения еще до конца реализации Проекта, что, прежде всего, говорит об изначально не должном уровне планирования значений индикаторов и не достаточном уровне напряженности.

Так, показатель "Время на регистрацию согласно законодательству (первичная регистрация, продажа, наследование, иное)" при плане сокращения срока рассмотрения запроса о регистрации права с 30 дней в 2005 году до 15 дней в 2014 году, в течение которых происходит отработка запроса на регистрацию, сократилось до 10 дней в 2015 году. При этом фактический показатель "Время на регистрацию фактическое" составил 8 дней.

Показатель "Производительность труда сотрудников органов регистрации" была оценена в 2005 году в 700 регистраций на одного сотрудника.

По итогам 2015 года количество отработанных заявок о регистрации права собственности к количеству сотрудников, непосредственно принимавших участие в обработке документов, составило 1 915 регистраций в год на одного сотрудника.

Следует отметить, что исходное значение вышеуказанных показателей принималось на основании данных 2005 года, то есть до создания Росреестра, который в 2008 году объединил в себе Федеральную регистрационную службу, Федеральное агентство геодезии и картографии и Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и на основании данных Федеральной регистрационной службы, которая осуществляла функции только регистрации прав на недвижимое имущество.

С учетом существенных изменений в структуре органов регистрации в период реализации Проекта, а также с учетом того, что Проект начал реализовываться с 2008 года и значительная часть средств займа МБРР начала расходоваться лишь с 2011 года, использование исходных значений на уровне 2005 года является некорректным и формирует завышенные результаты реализации Проекта.

Показатель "Удовлетворенность клиентов (физические лица, профессиональные пользователи и организации)" запланирован с 60  % в 2005 году до 78  % - в 2014 году.

Результаты мониторинга Росреестра на основании социологических опросов показали, что уже в 2013 году конечное целевое значение данного показателя было превышено - 79  % респондентов о своей удовлетворенности услугами Росреестра. Установленная Соглашением о займе периодичность проведения мониторинга индикатора составляла два года и в промежутках подкреплялась другими исследованиями (СМС-опросы, контрольные телефонные опросы заявителей, оценка в социальных сетях). По оценке интернет-сайта мониторинга оказания государственных услуг "Ваш контроль", в 2015 году эта величина достигла 95,7  %.

Оценка качества предоставления государственных услуг Росреестра производилась по мнениям граждан, которые воспользовались сервисом предварительной записи на прием на официальном сайте Росреестра, а также граждан, обратившихся за оказанием услуг Росреестра в многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ).

При этом клиентам оказывались услуги не только по регистрации прав на недвижимое имущество, но и иные сведения, касающиеся недвижимого имущества.

2.4. По результатам оценки эффективности реализации проекта "Развитие системы государственной регистрации прав на недвижимость", проведенной в соответствии с Методикой оценки эффективности реализации проекта, осуществляемого Российской Федерацией при участии международных финансовых организаций, утвержденной совместным приказом Минэкономразвития России и Минфина России от 26 сентября 2014 г. N 615/106н, Рос реестром был подготовлен отчет об эффективности реализации Проекта, который был согласован без замечаний Минфином России (письмо от 18.07.2016 N 17-04-12/42048) и Минэкономразвития России (письмо от 27.06.2016 N 18884-ПК/Д23и) и вошел в качестве отдельного раздела в доклад об итогах реализации Проекта, представленный в Правительство Российской Федерации.

Интегральный показатель эффективности Проекта, рассчитанный Рос реестром в соответствии с Методикой оценки эффективности реализации проекта, осуществляемого Российской Федерацией при участии международных финансовых организаций, утвержденной совместным приказом Минэкономразвития России и Минфина России от 26 сентября 2014 г. N 615/106н, составил в 2015 году 93 процента, что значительно превышает предусмотренный Методикой минимально достаточный показатель 50 процентов.

Вместе с тем аналогичные мероприятия и работы начиная с 2014 года реализуются Росреестром в рамках ФЦП "Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014 - 2020 годы)", основной целью которой является создание единой учетно-регистрационной системы, реализация комплекса нормативных, административных и информационных мероприятий для сокращения сроков государственной регистрации прав собственности, количества необходимых процедур, а также увеличения гарантий зарегистрированных прав и исключение административных барьеров, коррупционных проявлений.

По расчетам Росреестра было зафиксировано по итогам 2015 года фактическое достижение и перевыполнение основных показателей эффективности Проекта еще до конца завершения реализации Проекта. Следует отметить, что финансирование аналогичных мероприятий осуществлялось в основном за счет средств ФЦП "Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014 - 2020 годы)".

При этом общее освоение средств по Проекту до 2014 года составило менее 40,0 % от общей суммы займа в объеме 50,0 млн. долларов США, что, прежде всего, говорит не только об отсутствии взаимосвязи показателей эффективности с объемами финансирования Проекта, но и невозможности проведения значимой оценки эффективности реализации Проекта с использованием установленных показателей эффективности.

Показатели Проекта не могут в должной мере индикатировать ход реализации Проекта. С учетом изложенного, расходы средств займа МБРР и софинансирования из федерального бюджета по Проекту признать эффективными в полном объеме не представляется возможным.

С учетом изложенного и на основании статьи 26 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии надлежит выполнить следующие требования:

1. Провести инвентаризацию имущества, приобретенного Росреестром в рамках Проекта за счет займа МБРР, с целью определения:

объема фактически используемого в настоящее время оборудования (в том числе программного обеспечения) с указанием его остаточной стоимости;

объема неиспользуемого оборудования и программного обеспечения (неисправного, устаревшего, резервного и т.д.) с разбивкой по фактическим получателям (территориальными управлениями Росреестра, ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Росреестра", филиалами ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Росреестра").

2. По результатам проведенной инвентаризации совместно с Минэкономразвития России утвердить порядок и принять меры по дальнейшему использованию имущества, приобретенного Росреестром за счет средств займа МБРР и не используемого в рамках Проекта.

3. Принять меры по устранению выявленных недостатков, а также по устранению причин и условий выявленных нарушений и недостатков.

4. Устранить нарушения порядка ведения бухгалтерского учета имущества, приобретенного за счет средств Проекта, определенного Инструкцией по применению единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Минфина России от 01.12.2010 г. N 157н.

Представление направляется в соответствии с решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 21 сентября 2017 г. N 52К (1197)).

В соответствии с частью 4 статьи 26 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" представление должно быть выполнено в срок до 1 марта 2018 года.

В соответствии с частью 5 статьи 26 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" заместителю Министра экономического развития Российской Федерации - руководителю Росреестра или лицу, исполняющему его обязанности, необходимо уведомить Счетную палату Российской Федерации о принятых мерах по результатам выполнения настоящего представления в письменной форме с приложением копий подтверждающих документов.

Аудитор

Т.Н. Мануйлова