Представление Счетной палаты РФ от 14 июня 2017 г. N ПР 01-167/16-09 О нарушениях, выявленных при проведении контрольного мероприятия "Проверка соблюдения сроков составления, утверждения и доведения показателей сводной бюджетной росписи, лимитов бюджетных обязательств, соответствия сводной бюджетной росписи федерального бюджета на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов"

Представление Счетной палаты РФ от 14 июня 2017 г. N ПР 01-167/16-09

В соответствии с Планом работы Счетной палаты Российской Федерации на 2017 год в Министерстве финансов Российской Федерации проведено контрольное мероприятие "Проверка соблюдения сроков составления, утверждения и доведения показателей сводной бюджетной росписи, лимитов бюджетных обязательств, соответствия сводной бюджетной росписи федерального бюджета на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" и организации утверждения и доведения предельных объемов финансирования".

1. По результатам контрольного мероприятия выявлены следующие нарушения.

1.1. Согласно Указаниям о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденным приказом Минфина России от 1 июля 2013 г. N 65н (далее - Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации), и с учетом разъяснений Минфина России средства, зарезервированные в соответствии с частью 1 статьи 21 Федерального закона от 19 декабря 2016 г. N 415-ФЗ "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" (далее - Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов") и подлежащие распределению в процессе исполнения федерального бюджета, должны быть отражены по подгруппе 870 "Резервные средства".

Вместе с тем средства, предусмотренные пунктом 13 части 1 статьи 21 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" на исполнение государственных гарантий Российской Федерации при наступлении гарантийных случаев, утверждены по элементу вида расходов 841 "Исполнение государственных гарантий Российской Федерации", а средства, предусмотренные пунктом 15 части 1 статьи 21 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" на осуществление единовременной денежной выплаты гражданам, получающим пенсию в соответствии с Законом Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-I "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, и их семей", отражены по элементу вида расходов 312 "Иные пенсии, социальные доплаты к пенсиям", что не соответствует положениям Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации.

1.2. В нарушение подпункта "б" пункта 3 постановления Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2013 г. N 816 "Об осуществлении операций по управлению остатками средств на едином счете федерального бюджета в части покупки (продажи) иностранной валюты" (далее - постановление Правительства Российской Федерации N 816), согласно которому информация о результатах покупки (продажи) иностранной валюты представляется в Минфин России в порядке, установленном Федеральным казначейством по согласованию с Минфином России, Минфином России утвержден приказ от 1 марта 2017 г. N 252 "О проведении операций по покупке (продаже) иностранной валюты в 2017 году" (далее - приказ Минфина России N 252).

При этом отдельные положения приказа Минфина России N 252 не соответствуют нормам постановления Правительства Российской Федерации N 816.

Подпунктом "б" пункта 2 приказа Минфина России N 252 предусмотрено, что Департамент бюджетной политики и стратегического планирования на основании информации, представленной Департаментом доходов, осуществляет расчет объема операций по покупке (продаже) иностранной валюты за счет средств федерального бюджета, что не соответствует пункту 5 Правил покупки (продажи) иностранной валюты, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации N 816 (далее - Правила N 816), согласно которому объем покупки определяется Федеральным казначейством.

Подпунктом "в" пункта 2 приказа Минфина России N 252 предусмотрено, что Департамент бюджетной политики и стратегического планирования проводит операции по покупке иностранной валюты в случае, если фактически сложившиеся котировки на нефть "Юралс" за баррель, выраженные в долларах США, превышают 40 долларов.

Положения указанного пункта противоречат статье 166.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой полномочия по осуществлению операций по управлению остатками средств на едином счете федерального бюджета закреплены за Федеральным казначейством, а также подпункту "в" пункта 3 приказа Минфина России N 252, согласно которому Федеральному казначейству необходимо обеспечить проведение операции по покупке (продаже) иностранной валюты, представив в Банк России заявление на проведение операций с иностранной валютой.

Кроме того, согласно подпункту "е" пункта 2 приказа Минфина России N 252 Департамент бюджетной политики и стратегического планирования письмом за подписью Министра финансов Российской Федерации или уполномоченного им лица направляет в Федеральное казначейство информацию об объеме и валютной структуре операций по покупке (продаже) иностранной валюты, что также не соответствует пункту 5 Правил N 816, согласно которому объем покупки определяется Федеральным казначейством.

2. В ходе проверки выявлены следующие недостатки.

2.1. Лимиты бюджетных обязательств (далее - ЛБО) на реализацию приоритетных проектов (программ) были доведены казначейскими уведомлениями до соответствующих главных распорядителей в период с 22 по 29 декабря 2016 года в отсутствие утвержденных сводных планов по большинству приоритетных проектов (программ), в соответствии с Порядком составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета и бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета (главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета), утвержденным приказом Минфина России от 30 ноября 2015 г. N 187н (далее - Порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи). Доведение ЛБО на реализацию приоритетных проектов (программ) не соответствовало пункту 32 Положения об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 октября 2016 г. N 1050 (далее - Положение N 1050), предусматривающего доведение ЛБО на реализацию приоритетного проекта (программы) до соответствующих главных распорядителей в течение 3 рабочих дней после утверждения сводного плана приоритетного проекта (программы), если иное не установлено решениями президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам.

При этом решение президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам, предусматривающее, что норма о доведении ЛБО на реализацию приоритетных проектов (программ) до соответствующих главных распорядителей, установленная пунктом 32 Положения N 1050, применяется начиная с 1 декабря 2017 года, принято лишь 25 января 2017 года (протокол N 1).

2.2. В ходе проверки установлены факты утверждения и доведения до получателя бюджетных средств ЛБО на предоставление субсидий и имущественных взносов государственным корпорациям в отсутствие нормативного правового акта, регламентирующего правила его предоставления, в результате чего осуществлялось их уменьшение и повторное утверждение и доведение, что свидетельствует о недостаточном качестве процесса организации утверждения и доведения ЛБО.

Так, ЛБО на предоставление Минфином России имущественного взноса Российской Федерации государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)", утвержденные в сумме по 150,0 млрд. рублей на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов, доведены Минфину России как получателю бюджетных средств 10 января 2017 года в отсутствие соответствующих правил предоставления имущественного взноса.

В связи с установлением Министром финансов Российской Федерации 2 февраля 2017 года по Минфину России ЛБО на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов по расходам, финансовое обеспечение которых осуществляется при выполнении условий, установленных Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов", осуществлено уменьшение ЛБО на указанные цели в полном объеме.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 марта 2017 г. N 361 утверждены правила предоставления из федерального бюджета имущественного взноса в государственную корпорацию "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)". ЛБО на осуществление имущественного взноса 31 марта 2017 года повторно утверждены и доведены Минфину России как получателю бюджетных средств.

2.3. Федеральным законом от 15 февраля 2016 г. N 23-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" внесены изменения в статью 160.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающие установление бюджетных полномочий главных администраторов источников по составлению обоснований бюджетных ассигнований (ОБАС), которые вступили в силу 15 февраля 2016 года.

Проверкой установлено, что до настоящего времени порядок формирования и представления главными администраторами источников ОБАС не утвержден.

При этом главными администраторами источников в подсистеме "Бюджетное планирование" в разделе "Источники финансирования дефицита федерального бюджета (2017 - 2019 годы, 6 этап: Федеральный бюджет)" сформированы ОБАС по источникам финансирования дефицита федерального бюджета по формам, доведенным Минфином России (письмо от 21 июля 2016 г. N 16-01-08/42065) методическими рекомендациями по формированию ОБАС по источникам финансирования дефицита федерального бюджета на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов (далее - методические рекомендации по источникам).

2.4. Пунктом 3 Порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи установлено, что утвержденные показатели сводной бюджетной росписи должны соответствовать федеральному закону о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и на плановый период. При этом утвержденные бюджетные ассигнования по расходам федерального бюджета, источникам финансирования дефицита федерального бюджета и ОБАС, формируемые и представляемые главными распорядителями в Минфин России, должны соответствовать друг другу.

Указанной нормой формирование и представление ОБАС главными администраторами источников при внесении изменений в сводную бюджетную роспись на финансовый год и на плановый период не предусматривается.

Вместе с тем в соответствии с положениями статьи 160.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации главные администраторы источников выполняют бюджетные полномочия по составлению ОБАС.

Таким образом, пункт 3 Порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи не содержит положений, предусматривающих формирование и представление ОБАС в Минфин России главными администраторами источников.

2.5. Согласно отчету об исполнении бюджета (ф. 0503117) на 1 марта 2017 года операция перечисления средств Фонда национального благосостояния (ФНБ) на депозит во Внешэкономбанке в целях финансирования проекта Внешэкономбанка "Модернизация вагонов метро в г. Будапеште (Венгрия)" в феврале 2017 года в объеме (-) 70 813,5 тыс. рублей отражена по коду 000 01 06 06 02 01 0001 510 "Увеличение иных финансовых активов в федеральной собственности (средств на банковских депозитах) за счет средств Фонда национального благосостояния (увеличение финансовых активов в федеральной собственности за счет средств Фонда национального благосостояния, размещенных на депозитах в валюте Российской Федерации и в иностранной валюте в кредитных организациях и государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)")" в графе 5 "Исполнено" раздела "Источники финансирования дефицита федерального бюджета".

При этом на 1 марта 2017 года бюджетные ассигнования по данному коду бюджетной классификации согласно указанному отчету не предусмотрены, соответствующие изменения в сводную бюджетную роспись по коду бюджетной классификации 000 01 06 06 02 01 0001 510 в 2017 году не вносились.

Следует отметить, что согласно справке от 21 марта 2017 г. N 1-10-100/0009 в сводную бюджетную роспись только 23 марта 2017 года внесены изменения в объеме 77 120,0 млн. рублей по коду бюджетной классификации 100 01 06 06 02 01 0001 510 в связи с необходимостью размещения средств ФНБ на депозиты во Внешэкономбанке в целях финансирования его проектов.

Таким образом, в ходе проверки установлено, что средства ФНБ в объеме 70,8 млн. рублей перечислены на депозит во Внешэкономбанке в отсутствие соответствующих утвержденных сводной бюджетной росписью бюджетных ассигнований.

2.6. В Указаниях о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации в разделе 5 (1).2 "Виды расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и правила их применения" указано, что по подгруппе расходов 870 "Резервные средства" отражаются бюджетные ассигнования.

Вместе с тем бюджетные ассигнования утверждены Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" с детализацией до групп видов расходов, утвержденная сводная бюджетная роспись на 1 января 2017 года указанному Федеральному закону соответствует.

Утвержденные ЛБО в соответствии с пунктом 5 Порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи содержат детализацию видов расходов до подгрупп и элементов.

Таким образом, положения раздела 5 (1).2 Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации необходимо привести в соответствие с пунктом 5 Порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи в части отражения ЛБО по подгруппе расходов 870 "Резервные средства".

2.7. Приказ Минфина России от 30 ноября 2015 г. N 187н "Об утверждении Порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета и бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета (главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета)" (далее - Приказ N 187н) содержит внутренние противоречия.

Пункт 5.1 Приказа N 187н содержит указание на доведение Федеральным казначейством до главных распорядителей "показателей сводной бюджетной росписи", при этом пункт 8 Порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи - на доведение "бюджетных ассигнований".

Пунктом 6 Порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи предусмотрено, что бюджетные ассигнования на исполнение публичных нормативных обязательств (далее - ПНО), финансовое обеспечение которых осуществляется при выполнении условий, установленных Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов", содержащиеся в разделе I "Бюджетные ассигнования на исполнение публичных нормативных обязательств" формы согласно приложению N 4 к Порядку составления и ведения сводной бюджетной росписи, Минфин России доводит до главных распорядителей (главных администраторов источников) в течение двух рабочих дней со дня утверждения (изменения) сводной бюджетной росписи и ЛБО, в то время как в соответствии с пунктом 5.2 указанного Порядка ЛБО по расходам на исполнение ПНО не утверждаются.

Кроме того, норма об одновременном утверждении Министром финансов Российской Федерации ЛБО и показателей сводной бюджетной росписи на текущий финансовый год и на плановый период в Порядке составления и ведения сводной бюджетной росписи отсутствует. В связи с изложенным необходимо рассмотреть вопрос о внесении изменений в пункт 6 указанного Порядка, предусматривающих исключение срока доведения до главных распорядителей (главных администраторов источников) указанных бюджетных ассигнований, исчисляемого с даты утверждения (изменения) ЛБО.

2.8. В нормативных правовых актах Минфина России используется термин "некассовая операция". При этом законодательство Российской Федерации не раскрывает его понятия, а также не содержит перечень операций, относящихся к некассовым, что создает риски необоснованности расчетов и оценки объемов указанных операций, снижает достоверность представляемой информации.

2.9. Согласно ежемесячным отчетам об исполнении бюджета (ф. 0503117) по состоянию на 1 февраля, на 1 марта и на 1 апреля 2017 года сальдо исполнения по кодам 000 01 06 06 02 01 0001 510 и 000 01 06 06 02 01 0001 610 соответствует объемам курсовой разницы от переоценки средств ФНБ, размещенных на депозитах в кредитных организациях и во Внешэкономбанке, и объемам размещения и возвратов средств ФНБ в кредитных организациях и во Внешэкономбанке на отчетную дату. Аналогичная ситуация отмечалась и по 2015 - 2016 годам.

Проверкой установлено, что объемы исполнения в 2015 и 2016 годах по коду 000 01 06 06 02 01 0001 510 превышают соответствующие утвержденные бюджетные ассигнования, что обусловлено отражением по одному коду бюджетной классификации как объемов фактического размещения средств во Внешэкономбанке, так и объемов увеличения средств за счет курсовой разницы от переоценки средств ФНБ, ранее размещенных на депозитах во Внешэкономбанке. В связи с изложенным необходимо рассмотреть вопрос о внесении изменений в Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, предусматривающих обособленное отражение по кодам бюджетной классификации объемов фактического размещения средств ФНБ на депозиты в кредитных организациях и во Внешэкономбанке и операций по переоценке ранее размещенных средств.

2.10. В ходе проверки установлено, что прогнозом кассовых поступлений и кассовых выплат по источникам финансирования дефицита федерального бюджета на текущий финансовый год Министерства финансов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2017 года в рамках некассовых операций по строке "Погашение государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации" и строке "Размещение государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации" предусмотрен объем операции обмена на государственные ценные бумаги Российской Федерации иных выпусков в валюте Российской Федерации по согласованию с их владельцами в сумме 250,0 млрд. рублей и не предусматривается объем по иным операциям.

Вместе с тем пунктом 6 статьи 13 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" Правительству Российской Федерации предоставлено право в 2017 году принимать решения о размещении государственных ценных бумаг Российской Федерации в валюте Российской Федерации номинальной стоимостью до 200,0 млрд. рублей в рамках операции обмена на государственные ценные бумаги Российской Федерации иных выпусков в валюте Российской Федерации по согласованию с их владельцами.

Согласно информации Минфина России в целях осуществления обмена облигаций федерального займа предполагается осуществить их эмиссию в объеме до 200,0 млрд. рублей по цене 100 % номинальной стоимости и выкуп государственных ценных бумаг Российской Федерации номинальной стоимостью 250,0 млрд. рублей. В целях обеспечения сбалансированности источников финансирования дефицита федерального бюджета объем привлечения средств от размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации был дополнительно увеличен на величину балансирующего показателя в объеме 50,0 млрд. рублей.

Проверкой установлено, что Порядок составления и ведения кассового плана исполнения федерального бюджета в текущем финансовом году, утвержденный приказом Минфина России от 9 декабря 2013 г. N 117н (далее - Порядок составления и ведения кассового плана), и иные нормативные правовые акты не предусматривают указанного механизма увеличения утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете объемов в целях обеспечения сбалансированности.

В связи с изложенным полагаем целесообразным привести показатели прогноза кассовых поступлений и кассовых выплат по источникам финансирования дефицита федерального бюджета на текущий финансовый год Министерства финансов Российской Федерации в 2017 году по строке "Размещение государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации" в соответствие с пунктом 6 статьи 13 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов".

С учетом изложенного и на основании статьи 26 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" Министерству финансов Российской Федерации надлежит выполнить следующие требования:

1) предусмотреть при формировании федеральных законов о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период и о внесении изменений в них резервирование бюджетных ассигнований в соответствии с Указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации только по кодам, предусмотренным для отражения бюджетных ассигнований зарезервированных в целях финансового обеспечения целевых расходов соответствующих бюджетов;

2) Минфину России обеспечить подготовку Федеральным казначейством порядка, предусмотренного подпунктом "б" пункта 3 постановления Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2013 г. N 816 "Об осуществлении операций по управлению остатками средств на едином счете федерального бюджета в части покупки (продажи) иностранной валюты";

3) провести проверки по фактам нарушений нормативных правовых актов Российской Федерации, допущенных в ходе утверждения и доведения ЛБО, проверки соответствия сводной бюджетной росписи федерального бюджета на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" и по результатам рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, их допустивших;

4) принять меры по устранению недостатков, а также по устранению причин и условий выявленных нарушений и недостатков.

Представление направляется в соответствии с решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 26 мая 2017 г. N 33К (1178)).

В соответствии с частью 5 статьи 26 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" Министру финансов Российской Федерации либо лицу, исполняющему его обязанности, необходимо уведомить Счетную палату Российской Федерации о принятых мерах по результатам выполнения настоящего представления в письменной форме с приложением копий подтверждающих документов в течение 30 дней со дня его получения.

Председатель

Т.А. Голикова