Решение Арбитражного суда г. Москвы от 5 декабря 2018 г. N А40-178332/18-120-2097

Именем Российской Федерации

Резолютивная часть решения объявлена 28 ноября 2018 года

Полный текст решения изготовлен 05 декабря 2018 года

Арбитражный суд г. Москвы в составе

судьи Блинниковой И.А.

протокол ведет секретарь судебного заседания Фуникова А.Г.

рассмотрев в открытом судебном заседании дело

заявитель: АО РОСЭКСИМБАНК

ответчик: Управление Федеральной антимонопольной службы по г. Москве

3-и лица ООО "Цифровой элемент", АО "ОТС"

о признании незаконными решение от 13.07.2018 г. N НО/33806/18-2 по делу N 1-00-739/77-18 и предписание от 13.07.2018 г. N НО/33808/18-2 по делу N 1-00-739/77-18

с участием:

от заявителя: Стрельникова Л.И. дов. N 53 от 01.03.2017

от ответчика: Дмитриев П.Б. (дов. N 03-20 от 05.04.2018 г.)

от третьего лица: не явка

Установил:

АО РОСЭКСИМБАНК (далее - заявитель, Заказчик) обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением к Московскому УФАС России (далее - ответчик, антимонопольный орган) о признании незаконными решение от 13.07.2018 г. N НО/33806/18-2 по делу N 1-00-739/77-18 и предписание от 13.07.2018 г. N НО/33808/18-2 по делу N 1-00-739/77-18.

Представитель заявителя поддержал заявленные требования по мотивам, изложенным в заявлении, возражениях.

Ответчиком представлен отзыв. Московское УФАС России по заявлению возражает, ссылаясь на законность, обоснованность оспариваемого решения и предписания, отсутствие правовых оснований для удовлетворения требований заявителя.

Третьи лица не явились, извещены надлежащим образом о дате, месте, времени проведения судебного разбирательства. Дело рассмотрено в порядке ст.ст. 123, 156 АПК РФ в их отсутствие.

Выслушав представителей лиц, явившихся в судебное заседание, рассмотрев материалы дела, арбитражный суд установил, что заявленные требования не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со ст. 198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, основаниями для принятия арбитражным судом решения о признании акта государственного органа и органа местного самоуправления недействительным (решения или действия - незаконным) являются одновременно как несоответствие акта закону или иному правовому акту (незаконность акта), так и нарушение актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Учитывая изложенное, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом прав и законных интересов заявителя

Согласно ч. 1 ст. 65 АПК РФ, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Как следует из материалов дела, АО РОСЭКСИМБАНК 27.03.2018 разместило в Единой информационной системе в сфере закупок (http://www.zakupki.gov.ru) (далее также ЕИС, сайт закупок) извещение N 31806293372 о проведении запроса предложений на оказание услуг по сопровождению программного обеспечения на базе "1С-Битрикс" (сайт и портал).

Заявки на участие в запросе предложений подало два юридических лица (в хронологическом порядке):

- ООО "АГИМА" (ОГРН 1107746706011; номер заявки на сайте электронной торговой площадки АО "ОТС", на которой проводились торги (https://otc.ru) - 754486) (предложенная цена - 6 825 960,00 рублей);

- ООО "Цифровой элемент" (ОГРН 1127448011900; номер заявки на сайте электронной торговой площадки АО "ОТС", на которой проводились торги (https://otc.ru) - 757795) (предложенная цена - 1 928 600,00 рублей).

Как следует из заявления, 06.04.2018 АО РОСЭКСИМБАНК опубликовало в ЕИС протокол заочного голосования (опроса) членов Тендерного комитета АО РОСЭКСИМБАНК N 180407 от 06.04.2018 (далее - итоговый протокол), в соответствии с которым заявка ООО "АГИМА" была отклонена в связи с превышением предельно допустимой стоимости, установленной закупочной документацией, заявка ООО "Цифровой элемент" признана соответствующей требованиям закупочной документацией, а запрос предложений был признан несостоявшимся в соответствии с пунктом 9.14 Положения о закупке товаров, работ, услуг АО РОСЭКСИМБАНК (приказ АО РОСЭКСИМБАНК от 31.03.2017 N 56, опубликовано в ЕИС 03.04.2017) (далее - Положение о закупке).

После чего, в антимонопольный орган поступила жалоба ООО "Цифровой элемент" на действия заявителя по необоснованному отказу от заключения договора по результатам проведенного запроса предложений на условиях документации о закупке.

В жалобе общество указывало на то, что в рамках закупочной процедуры на право заключения договора на оказание услуг по сопровождению программного обеспечения на базе "1С-Битрикс" (сайт и портал) (реестровый номер 31806293372) после совершения участником торгов всех требуемых действий ему было отказано в заключении договора.

По результатам рассмотрения жалобы Московским УФАС России вынесено решение от 27.04.2018 по делу N 1-00-739/77-18, которым жалоба признана антимонопольным органом обоснованной, а в действиях заявителя установлено нарушение п. 2 ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон о закупках) ввиду необоснованного уклонения от заключения договора.

На основании указанного решения антимонопольным органом АО РОСЭКСИМБАНК выдано обязательное к исполнению предписание, которым обязало его завершить процедуру закупки в соответствии с требованиями части 1 статьи 447 ГК РФ с учетом решения антимонопольного органа от 24.04.2018 г. по делу N 1-00-739/77-18.

Не согласившись с оспариваемым решением и предписанием, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 3 статьи 201 АПК РФ, ненормативный правовой акт может быть признан недействительным, а решения и действия незаконными при одновременном их несоответствии закону и нарушением их изданием прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Судом проверено и установлено соблюдение срока на обращение в суд, предусмотренного ч. 4 ст. 198 АПК РФ.

Оспариваемое решение и предписание Московского УФАС России вынесено в пределах предоставленных полномочий.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд исходит из следующего.

Как следует из материалов дела, Заказчик опубликовал соответствующее извещение о проводимых торгах, определил их условия и порядок заключения договора.

В адрес антимонопольного органа поступила жалоба общества "Цифровой элемент", мотивированная неправомерным отказом от заключения договора по итогам закупочной процедуры.

В силу п. 1 ч. 10 ст. 3 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ Закона о закупках, действовавшей на момент подачи и рассмотрения жалобы, любой участник закупки вправе обжаловать в антимонопольном органе в порядке, установленном ст. 18.1 Закона о защите конкуренции, с учетом особенностей, установленных настоящей статьей, действия (бездействие) заказчика, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника закупки в случаях осуществления заказчиком закупки с нарушением требований настоящего Федерального закона и (или) порядка подготовки и (или) осуществления закупки, содержащегося в утвержденном и размещенном в единой информационной системе положении о закупке такого заказчика.

Согласно ч. 11 ст. 3 Закона о закупках, если обжалуемые действия (бездействие) совершены заказчиком, комиссией по осуществлению закупок, оператором электронной площадки после окончания установленного в документации о конкурентной закупке срока подачи заявок на участие в закупке, обжалование таких действий (бездействия) может осуществляться только участником закупки, подавшим заявку на участие в закупке.

Как усматривается из ненормативных правовых актов, вынесенных антимонопольным органом, при их принятии рассматривался исключительно вопрос о правомерности (неправомерности) отказа заказчика от заключения договора по итогам закупки.

Таким образом, вопреки доводам заявителя об обратном, податель жалобы является участником закупки, а поданная им жалоба подлежала рассмотрению по правилам ст. 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) с учетом положений Закона о закупках, определяющих пределы рассмотрения подобных жалоб, за которые, как следует из материалов дела, антимонопольный орган не вышел.

Согласно ч. 1 ст. 2 Закона о закупках названный закон устанавливает, что при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными с учетом положений части 3 настоящей статьи правовыми актами, регламентирующими правила закупки.

Положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения (ч. 2 ст. 2 Закона о закупках).

Из протокола от 06.04.2018 N 180407 следует, что на участие в закупке подано 2 заявки от общества "Агима" и общества "Цифровой элемент".

При подведении итогов заявка общества "Агима" отклонена от участия в Закупке в связи с несоответствием требованиям Закупочной документации.

На основании пункта 9.14 Положения о закупках запрос предложений признан несостоявшимся ввиду допуска одного участника, после чего заказчиком было принято решение о незаключении договора с обществом.

Главой 4 Положения о закупках определены способы осуществления закупок, среди которых: конкурентные процедуры закупки в форме торгов (конкурс, аукцион) и конкурентные закупки не в форме торгов (запрос цен, запрос предложений, предварительный квалификационный отбор).

Так, антимонопольным органом верно было отмечено, что поскольку право заказчиков самостоятельно определять способы и особенности проведения закупочных процедур прямо предусмотрено ст. 2 Закона о закупках, заказчик установил, что процедура запроса предложений не является торгами и публичным конкурсом в соответствии со статьями 447-449 ГК РФ и главой 57 названного кодекса, а заказчик вправе не заключать договор при проведении запроса предложений вне зависимости от того, отменена закупка или нет, или же признана она несостоявшейся или не признана.

Разрабатываемые заказчиками со специальной правосубъектностью положения о закупках не могут и не должны противоречить действующему законодательству, а право заказчиков устанавливать особенности проведения закупочных процедур, на что ссылается заявитель, не освобождает их от необходимости соблюдения действующего законодательства, прав и законных интересов участников как более слабой стороны в правоотношениях.

В соответствии с ч. 1 ст. 2 Закона о закупках при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, названным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными с учетом положений ч. 3 упомянутой нормы правовыми актами, регламентирующими правила закупки.

Таким образом, положение о закупках не является единственным правовым актом, регламентирующим деятельность заказчиков.

Гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений (часть 1 статьи 1 ГК РФ).

Согласно части 1 статьи 8 ГК РФ гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц.

В случае выражения (реализации) волеизъявления на возникновение гражданских прав и обязанностей в рамках правоотношений, урегулированных нормами ГК РФ, выбранная форма реализации должна соответствовать всем предусмотренным законом требованиям к содержанию этих правоотношений.

Из приведенного выше следует, что лицо, реализуя свои субъективные права в урегулированных законом правоотношениях, должно соблюдать все предусмотренные законом требования к их реализации. При этом волеизъявление на реализацию прав в конкретном правоотношении будет регулироваться нормами права, предусмотренными для данного правоотношения, вне зависимости от того, как оно названо.

Суд установил, что положения закупочной документации однозначно определяют проведенную заявителем процедуру в качестве торгов в контексте гражданского и антимонопольного законодательства.

Таким образом, антимонопольным органом также были применены соответствующие положения гражданского законодательства, в частности, отмечено, что из положений ст. 447-448 ГК РФ следует невозможность отказа заключения договора по итогам торгов.

Согласно ч. 4 ст. 447 ГК РФ торги (в том числе электронные) проводятся в форме аукциона, конкурса или в иной форме, предусмотренной законом.

В этой связи положения ГК РФ, регулирующие проведение торгов, в полной мере применяются к иным торгово-закупочным процедурам, основанным на конкурентном отборе контрагента, предложение которого в наибольшей степени удовлетворяет потребностям заказчика.

Положения приведенных норм не могут быть истолкованы в качестве исключения "иных форм" из числа торгов.

Суд отмечает, что в случае выражения (реализации) волеизъявления на возникновение гражданских прав и обязанностей в рамках правоотношений, урегулированных нормами ГК РФ, выбранная форма реализации должна соответствовать всем предусмотренным законом требованиям к содержанию этих правоотношений.

Следовательно, лицо, реализуя свои субъективные права в урегулированных законом правоотношениях, должно соблюдать все предусмотренные законом требования к их реализации.

При этом волеизъявление на реализацию прав в конкретном правоотношении будет регулироваться нормами права, предусмотренными для данного правоотношения, вне зависимости от того, как оно названо.

Оценка положений закупочной документации позволяет прийти к выводу, что проведенная заявителем процедура удовлетворяет понятию "торги" в контексте гражданского и антимонопольного законодательства и потому возлагает на него обязанности, предусмотренные действующим гражданским законодательством.

Оценивая положения Закупочной документации, следует признать, что она содержит все сведения, предусмотренные ч. 2 ст. 448 ГК РФ.

Указанная документация размещена в открытом доступе для неопределенного круга лиц и содержит сведения о начальной цене договора, способе обеспечения обязательств, способе определения победителя (включая порядок оценки заявок и порядок заключения договора), особенностях исполнения обязательств по контракту, требования к участникам, то есть содержит информацию, предусмотренную частями 2, 3 статьи 448 ГК РФ.

В п. 20 закупочной документации установлено обязательное требование о предоставлении обеспечения, что соответствует ч. 5 ст. 448 ГК РФ, которой предусмотрено требование к предоставлению участниками задатка.

Разделом 12 документации предусмотрен алгоритм (порядок) оценки заявок, определения предложения, наиболее удовлетворяющего потребностям заказчика в соответствии с утвержденным им порядком оценки.

Закупочной документацией предусмотрены требования к квалификации, опыту участников, что свидетельствует об осуществлении заказчиком выбора участника и предложения, наиболее удовлетворяющих его потребностям, исходя из стоимостных и нестоимостных критериев. Таким образом, следует признать, что проведенная заказчиком процедура полностью удовлетворяет положениям о конкурсе как о форме торгов, предусмотренной гражданским законодательством.

В связи с чем, процедура закупки подлежит завершению по правилам ч. 1 ст. 447 ГК РФ.

В системе действующего правового регулирования при проведении конкурентного отбора контрагента является недопустимым наличие у одного субъекта исключительно прав, у другого - исключительно обязанностей. Принципу стабильности и определенности положение общества в правоотношениях с заказчиком не отвечает.

Так, например, в случае уклонения общества от заключения договора с заказчиком участник может быть включен в реестр недобросовестных поставщиков.

В то же время заказчик оставляет за собой право немотивированно отказаться от заключения договора с победителем без принятия на себя какой-либо ответственности.

Ввиду указанных обстоятельств, суд пришел к выводу, что проведенная заявителем процедура соответствует правовой природе торгов, и, как следствие, заключение договора по ее итогам является обязательным.

В соответствии с п. 2 ст. 432 ГК РФ договор заключается посредством направления оферты (предложения заключить договор) одной из сторон и ее акцепта (принятия предложения) другой стороной.

Подача обществом заявки на участие в торгах в настоящем случае является акцептом оферты в контексте ст. 438 ГК РФ, поскольку согласно п. 1 ст. 438 ГК РФ акцептом признается ответ лица, которому адресована оферта, о ее принятии. Акцепт должен быть полным и безоговорочным.

Поскольку подача заявки на участие в торгах является акцептом оферты, при том, что заявка соответствует всем требованиям закупочной документации, у заказчика (организатора торгов) возникает обязанность заключить контракт с единственным участником на условиях, предусмотренных документацией о торгах.

Положениями ч. 5 ст. 447 ГК РФ определены случаи, в которых торги признаются несостоявшимися.

Однако правовые последствия такого признания упомянутой нормой права не установлены.

Вместе с тем, исходя из общих начал гражданского законодательства (ч. 3 ст. 1, ст. 10 ГК РФ) можно сделать вывод о том, что признание торгов несостоявшимися является их конечным результатом только в случае отсутствия поданных заявок на участие в таких торгах либо в случае отказа в допуске к участию в торгах всем потенциальным претендентам, поскольку в упомянутых случаях такое признание не влечет за собой никаких правовых последствий и неспособно привести к нарушению либо ущемлению чьих-либо гражданских прав.

Однако в случае признания торгов несостоявшимися в связи с тем, что в названных торгах принимал участие только один участник, вести речь об отсутствии правовых последствий проведения таких торгов не представляется возможным.

Обратное приведет к нарушению законодательно закрепленного принципа равенства участников гражданских правоотношений (ч. 1 ст. 1 ГК РФ).

Из приведенного следует, что довод заявителя о том, что общество вправе не заключать договор, поскольку закупка признана несостоявшейся, подлежит отклонению судом, поскольку конечным результатом торгов, даже признанных несостоявшимися, при условии соответствия поданной единственным участником заявки требованиям закупочной документации, является заключение с этим участником контракта по результатам таких торгов.

Таким образом, выводы антимонопольного органа, изложенные в оспариваемом решении, являются правильными и представленным в дело доказательствам соответствуют.

Учитывая вышеизложенное, суд считает, что оспариваемые решение и предписание являются законными, обоснованными, принятыми в полном соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и не нарушают прав и законных интересов Заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем отсутствуют правовые основания для признания судом указанного ненормативного правового акта недействительным.

В соответствии с абзацем 1 статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) ненормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина, может быть признан судом недействительным.

В совместном Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.96 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", в частности в абзаце втором пункта 1 установлено, что если суд установит, что оспариваемый акт не соответствует закону или иным правовым актам и ограничивает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, то в соответствии со статьей 13 ГК РФ он может признать такой акт недействительным.

В силу статьи 4 АПК РФ за судебной защитой в арбитражный суд может обратиться лицо, чьи законные права и интересы нарушены, а предъявление иска имеет цель восстановления нарушенного права. Согласно статье 65 АПК РФ заявитель должен доказать, в защиту и на восстановление каких прав предъявлены требования о признании недействительным оспариваемого решения.

Также следует отметить, что предписание Московского УФАС России исполнено заявителем и по результатам аукциона заключен государственный контракт и находится на стадии исполнения.

С учетом изложенного, в данном случае отсутствуют основания, предусмотренные статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации и частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, которые одновременно необходимы для удовлетворения заявленных требований.

Согласно ч. 3 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Судом рассмотрены все доводы заявителя, однако они не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований.

С учетом изложенного, суд пришел к выводу, что оспариваемое решение и предписание, вынесены с соблюдением норм материального и процессуального права, в связи с тем, у суда отсутствуют правовые основания для признания их незаконными в судебном порядке.

Расходы по уплате государственной пошлины относятся на заявителя в соответствии со ст. 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 4, 8, 9, 41, 64, 65, 66, 68, 71, 110, 123, 156, 167-170, 176, 198, 200, 201 АПК РФ, суд решил:

Проверив на соответствие ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", заявление Акционерного Общества "РОСЭКСИМБАНК" о признании незаконными решение Управления Федеральной антимонопольной службы по г. Москве от 13.07.2018 г. N НО/33806/18-2 по делу N 1-00-739/77-18 и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по г. Москве от 13.07.2018 г. N НО/33808/18-2 по делу N 1-00-739/77-18, оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Арбитражный суд апелляционной инстанции.

Судья

И.А. Блинникова