Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 января 2019 г. N 5-АПГ18-132 Решение городского суда об удовлетворении иска о признании не действующими части 2 статьи 36 Устава муниципального округа Мещанское в городе Москве, принятого решением муниципального Собрания Мещанское в городе Москве от 25 ноября 2003 г. N Р-36, а также пункта 5 статьи 30 Регламента Совета депутатов муниципального округа Мещанское, принятого решением Совета депутатов муниципального округа Мещанское от 28 августа 2013 г. N Р-88, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 января 2019 г. N 5-АПГ18-132

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В., Зинченко И.Н.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Совета депутатов муниципального округа Мещанский на решение Московского городского суда от 18 сентября 2018 года, которым удовлетворено административное исковое заявление Рейнхиммеля Юрия Александровича, Аксеновой Ольги Александровны, Долинского Максима Семеновича, Ковалевского Дениса Григорьевича о признании не действующими с момента вступления решения суда в законную силу части 2 статьи 36 Устава муниципального округа Мещанское в городе Москве, принятого решением муниципального Собрания Мещанское в городе Москве от 25 ноября 2003 года N Р-36, в части слов "Иные решения Совета депутатов принимаются в порядке, установленном Регламентом Совета депутатов", а также пункта 5 статьи 30 Регламента Совета депутатов муниципального округа Мещанский, принятого решением Совета депутатов муниципального округа Мещанский от 28 августа 2013 года N Р-88.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителя Совета депутатов муниципального округа Мещанский Смирнова В.С., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы Рейнхиммеля Ю.А., являющегося также представителем Аксеновой О.А., Долинского М.С., Ковалевского Д.Г., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением муниципального Собрания Мещанское в городе Москве от 25 ноября 2003 года N Р-36 принят Устав муниципального округа Мещанское в городе Москве (далее - Устав), официально опубликованный в печатном издании "Мещанская слобода" N 25 от декабря 2003 года.

6 декабря 2012 года муниципальным Собранием Мещанское в городе Москве принято решение N Р-84 "О внесении изменений и дополнений в Устав внутригородского муниципального образования Мещанское в городе Москве", в соответствии с которым часть 2 статьи 36 Устава была изложена в следующей редакции: "Решения Совета депутатов, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального округа, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов, если иное не установлено Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Иные решения Совета депутатов принимаются в порядке, установленном Регламентом Совета депутатов". Устав с соответствующими изменениями был зарегистрирован в главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Москве (регистрационный N RU771580002013001).

Решением Совета депутатов муниципального округа Мещанский от 28 августа 2013 года N Р-88 принят Регламент Совета депутатов муниципального округа Мещанский (далее - Регламент), пунктом 5 статьи 30 которого предусмотрено, что "Решения Совета депутатов по вопросам организации деятельности Совета депутатов и иным вопросам, отнесённым к его компетенции федеральными законами, законами города Москвы, Уставом муниципального округа Мещанский, принимаются большинством голосов от числа депутатов, присутствующих на заседании Совета депутатов, если иное не установлено федеральными законами, законами города Москвы, Уставом муниципального округа Мещанский".

Рейнхиммель Юрий Александрович, Аксенова Ольга Александровна, Долинский Максим Семенович и Ковалевский Денис Григорьевич обратились в суд с административным исковым заявлением о признании не действующими части 2 статьи 36 Устава в части слов "Иные решения Совета депутатов принимаются в порядке, установленном Регламентом Совета депутатов", а также пункта 5 статьи 30 Регламента. В обоснование своих требований административные истцы указали, что оспариваемые положения Устава и Регламента не соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Так, в силу положений Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) и Закона города Москвы от 6 ноября 2002 года N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" (далее - Закон города Москвы от 6 ноября 2002 года N 56) порядок принятия муниципальных правовых актов должен устанавливаться только Уставом, а не Регламентом. В свою очередь, Регламентом определён отличающийся от требований Закона города Москвы от 6 ноября 2002 года N 56 и Устава порядок принятия решений по большинству вопросов местного значения, а именно, большинством голосов от числа депутатов, присутствующих на заседании Совета депутатов.

Решением Московского городского суда от 18 сентября 2018 года административное исковое заявление удовлетворено.

В поданной апелляционной жалобе Совет депутатов муниципального округа Мещанский, ссылаясь на допущенные судом первой инстанции нарушения норм материального и процессуального права, ставит вопрос об отмене судебного решения и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, административными истцами и участвовавшим в деле прокурором представлены возражения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты; муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования (часть 3 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

В силу пункта 6 части 1 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ уставом муниципального образования должны определяться, в том числе виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов.

Согласно частям 11 и 13 статьи 12 Закона города Москвы от 6 ноября 2002 года N 56 решение представительного органа считается принятым, если за него проголосовало большинство от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено настоящим Законом и уставом муниципального образования. Порядок проведения заседаний, правила и процедуры работы представительного органа устанавливаются уставом муниципального образования или регламентом представительного органа.

Проанализировав вышеизложенные положения, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что порядок принятия муниципальных правовых актов должен определяться исключительно уставом муниципального образования, тогда как оспариваемая часть 2 статьи 36 Устава в нарушение данного требования содержит норму, предусматривающую, что "иные решения Совета депутатов принимаются в порядке, установленном Регламентом Совета депутатов".

Такое указание в Уставе на иной муниципальный акт, которым может определяться порядок принятия решений Совета депутатов, создает правовую неопределенность и противоречит нормам, обладающим высшей юридической силой.

Вместе с тем, пункт 5 статьи 30 Регламента, содержанием которого определяется порядок принятия решений представительным органом местного самоуправления, также входит в прямое противоречие с содержанием пункта 6 части 1 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ и частей 11 и 13 статьи 12 Закона города Москвы от 6 ноября 2002 года N 56, поскольку названный порядок принятия решений Советом депутатов, как указывалось выше, не может определяться Регламентом.

Поскольку правоотношения по порядку принятия решений представительным органом не подлежат урегулированию в ином муниципальном правовом акте, кроме как в уставе соответствующего муниципального образования, установление такого регулирования в Регламенте не соответствует требованиям приведенного законодательства.

В связи с изложенным, являются верными выводы суда первой инстанции о признании не действующими части 2 статьи 36 Устава в части слов "Иные решения Совета депутатов принимаются в порядке, установленном Регламентом Совета депутатов" и пункта 5 статьи 30 Регламента.

Доводы апелляционной жалобы о соответствии оспариваемых положений нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, основаны на неверном толковании положений действующего законодательства, в связи с чем они не принимаются судом апелляционной инстанции.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что содержанием оспариваемых положений не нарушаются права, свободы и законные интересы административных истцов, является неверной, поскольку Рейнхиммель Юрий Александрович, Аксенова Ольга Александровна, Долинский Максим Семенович и Ковалевский Денис Григорьевич, являющиеся депутатами Совета депутатов муниципального округа Мещанский, относятся к субъектам отношений, которые регулируются оспариваемыми нормативными правовыми актами, в связи с чем они обосновано полагали, что применение оспариваемых норм нарушает их права и законные интересы.

То обстоятельство, что Устав в действующей редакции был зарегистрирован главным управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Москве, не свидетельствует о соответствии законодательству его положений, оспариваемых в судебном порядке в рамках производства по настоящему административному делу.

Указание в апелляционной жалобе на непривлечение к участию в деле в качестве заинтересованных лиц всех депутатов Совета депутатов муниципального округа Мещанский, как на безусловное основание к отмене решения суда, является необоснованным, поскольку принятый в порядке абстрактного нормоконтроля судебный акт направлен на устранения недостатков правового регулирования и не может рассматриваться как решение о правах и обязанностях данных депутатов (пункт 4 части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таким образом, при рассмотрении дела судом первой инстанции правильно определены юридически значимые обстоятельства, выводы суда подтверждены материалами дела, каких-либо нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, не допущено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Московского городского суда от 18 сентября 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Совета депутатов муниципального округа Мещанский - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Зинченко И.Н.