Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 февраля 2019 г. N 48-АПГ18-35 Решение областного суда об удовлетворении иска о признании недействующим решения Совета депутатов Еманжелинского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области от 25 октября 2013 г. N 255 "О признании утратившим силу решения Совета депутатов Еманжелинского городского поселения от 27.02.2009 г. N 504, утвердившего Положение о порядке, условиях назначения и выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии гражданам РФ, осуществляющим полномочия главы Еманжелинского городского поселения, депутата Совета депутатов поселения на постоянной основе" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 февраля 2019 г. N 48-АПГ18-35

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Калининой Л.А.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Кононова Владимира Александровича о признании недействующим решения Совета депутатов Еманжелинского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области от 25 октября 2013 года N 255 "О признании утратившим силу решения Совета депутатов Еманжелинского городского поселения от 27 февраля 2009 года N 504, утвердившего Положение о порядке, условиях назначения и выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии гражданам Российской Федерации, осуществляющим полномочия главы Еманжелинского городского поселения, депутата Совета депутатов Еманжелинского городского поселения на постоянной основе" по апелляционной жалобе Совета депутатов Еманжелинского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области на решение Челябинского областного суда от 25 сентября 2018 года, которым удовлетворены заявленные требования.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Совета депутатов Еманжелинского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области (далее - Совет депутатов Еманжелинского городского поселения, Совет депутатов) от 27 февраля 2009 года N 504 утверждено Положение о порядке, условиях назначения и выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии гражданам Российской Федерации, осуществлявшим полномочия главы Еманжелинского городского поселения, депутата Совета депутатов Еманжелинского городского поселения на постоянной основе, которым предусмотрено право на доплату к пенсии граждан Российской Федерации, осуществлявших полномочия депутата Совета депутатов на постоянной основе и главы поселения с 20 марта 2005 года и позднее.

Решением Совета депутатов Еманжелинского городского поселения от 25 октября 2013 года N 255 указанное решение Совета депутатов от 27 февраля 2009 года N 504 признано утратившим силу.

Административный истец Кононов В.А. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании решения Совета депутатов Еманжелинского городского поселения от 25 октября 2013 года N 255 недействующим. В обоснование заявленных требований указал, что в период с 1 апреля 2005 года по 24 апреля 2010 года он являлся депутатом Совета депутатов Еманжелинского городского поселения, был избран председателем названного Совета депутатов, с 25 марта 2010 года ему осуществлялись выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии, которые с 1 ноября 2013 года были прекращены распоряжением председателя Совета депутатов Еманжелинского городского поселения от 29 октября 2013 года N 9к в том числе на основании оспариваемого решения Совета депутатов Еманжелинского городского поселения от 25 октября 2013 года N 255.

В статьях 7 и 17 Закона Челябинской области от 27 марта 2008 года N 245-ЗО "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления" (далее - Закон Челябинской области от 27 марта 2008 года N 245-ЗО) в том числе было предусмотрено право на ежемесячную доплату к трудовой пенсии указанным лицам, однако Законом Челябинской области от 26 сентября 2013 года N 538-30 в Закон Челябинской области от 27 марта 2008 года N 245-ЗО внесены изменения, в соответствии с которыми из него исключены статьи 7 и 17, предусматривавшие названные выше гарантии прав депутата, члена выборного органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления.

Административный истец также ссылался на то, что согласно положениям статьи 23 Устава Еманжелинского городского поселения в редакции, действовавшей на момент истечения срока его полномочий в качестве председателя Совета депутатов, ему, как лицу, имеющему стаж работы в представительном органе на постоянной основе, было гарантировано право на назначение доплаты к трудовой пенсии. По мнению Кононова В.А., Совет депутатов, приняв оспариваемое решение, нарушил принцип недопустимости применения закона, ухудшающего положение лица, ранее наделенного правом на ежемесячную доплату к трудовой пенсии, лишив его права на получение указанной доплаты к пенсии.

Решением Челябинского областного суда от 25 сентября 2018 года заявленные Кононовым В.А. требования удовлетворены.

Судом признано противоречащим федеральному законодательству и не действующим со дня вступления решения суда в законную силу решение Совета депутатов Еманжелинского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области от 25 октября 2013 года N 255 "О признании утратившим силу решения Совета депутатов Еманжелинского городского поселения от 27 февраля 2009 года N 504, утвердившего Положение о порядке, условиях назначения и выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии гражданам Российской Федерации, осуществляющим полномочия главы Еманжелинского городского поселения, депутата Совета депутатов Еманжелинского городского поселения на постоянной основе" в той мере, в которой оспариваемое решение Совета депутатов Еманжелинского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области от 25 октября 2013 года N 255 лишает права на получение ежемесячной доплаты к трудовой пенсии лиц, которым данная выплата была назначена в соответствии с Положением о порядке, условиях назначения и выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии гражданам Российской Федерации, осуществлявшим полномочия главы Еманжелинского городского поселения, депутата Совета депутатов Еманжелинского городского поселения на постоянной основе, утвержденным решением Совета депутатов Еманжелинского городского поселения от 27 февраля 2009 года N 504.

В апелляционной жалобе административный ответчик просит указанное решение суда отменить, как принятое с нарушением норм материального права, и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных административным истцом требований. По мнению административного ответчика, признание оспариваемого решения Совета депутатов противоречащим федеральному законодательству и не действующим в той мере, в которой оспариваемое решение Совета депутатов Еманжелинского городского поселения от 25 октября 2013 года N 255 лишает права на получение ежемесячной доплаты к трудовой пенсии граждан Российской Федерации, осуществлявших полномочия главы Еманжелинского городского поселения, депутата Совета депутатов Еманжелинского городского поселения на постоянной основе, утвержденного решением Совета депутатов Еманжелинского городского поселения от 27 февраля 2009 года N 504, приведет к применению на территории Еманжелинского городского поселения нормативного правового акта, не соответствующего положениям Устава Еманжелинского городского поселения.

Кононов В.А. и прокурор, участвующий в деле, подали возражения относительно апелляционной жалобы, в которых просят решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились. На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений относительно апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда не подлежащим отмене.

Положениями частей 1, 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) предусмотрено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

На основании частей 1, 2 статьи 53 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ (в редакции, действовавшей на 12 декабря 2013 года) расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.

В силу абзаца четвертого пункта 1 статьи 9, пунктов 1 и 2 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации установление и исполнение расходных обязательств муниципальных образований относятся к бюджетным полномочиям муниципального образования. Расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления. Данные расходные обязательства устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

Согласно части 5 статьи 1 Федерального закона от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан за счет средств местных бюджетов, регулируются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Аналогичная норма предусмотрена частью 6 статьи 2 Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях".

Абзацем первым части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ предусмотрено, что гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Положениями частей 2, 4 статьи 17 Закона Челябинской области от 27 марта 2008 года N 245-ЗО было установлено, что гражданин Российской Федерации, осуществлявший полномочия выборного должностного лица местного самоуправления, в соответствии с уставом муниципального образования имеет право на выплачиваемую за счет средств местного бюджета ежемесячную доплату к трудовой пенсии, назначенной в соответствии с Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" либо досрочно оформленной в соответствии с Законом Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации". Условия, порядок назначения и выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии устанавливаются уставами муниципальных образований или иными муниципальными правовыми актами.

Законом Челябинской области от 26 сентября 2013 года N 538-30 "О внесении изменений в Закон Челябинской области "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления" статья 17 указанного закона исключена.

В соответствии со статьей 21 Устава Еманжелинского городского поселения, принятого решением Совета депутатов Еманжелинского городского поселения от 29 июня 2005 года N 9, председатель Совета депутатов избирается из числа депутатов Совета депутатов сроком на 5 лет. Решение об избрании председателя Совета депутатов принимается большинством голосов от установленной численности Совета депутатов при тайном или открытом голосовании. Председатель Совета депутатов осуществляет свои полномочия на постоянной основе.

Гарантии для председателя Совета депутатов по состоянию на 27 февраля 2009 года были установлены статьей 23 Устава Еманжелинского городского поселения, согласно пункту 3 которой гражданину Российской Федерации, осуществляющему полномочия депутата на постоянной основе, за счет средств бюджета Еманжелинского поселения выплачивается ежемесячная доплата к трудовой пенсии в соответствии с законодательством Челябинской области. Условия и порядок назначения и выплаты доплаты к трудовой пенсии устанавливаются Советом депутатов.

Решением Совета депутатов Еманжелинского городского поселения от 27 февраля 2009 года N 504 было утверждено Положение о порядке, условиях назначения и выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии гражданам Российской Федерации, осуществлявшим полномочия главы Еманжелинского городского поселения, депутата Совета депутатов Еманжелинского городского поселения на постоянной основе, пунктом 3 которого предусмотрено право на доплату к пенсии граждан Российской Федерации, осуществлявших полномочия депутата Совета депутатов на постоянной основе и главы поселения с 20 марта 2005 года и позднее.

Решением Совета депутатов Еманжелинского городского поселения от 25 октября 2013 года N 255 решение Совета депутатов Еманжелинского городского поселения от 27 февраля 2009 года N 504 "Об утверждении Положения о порядке, условиях назначения и выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии гражданам Российской Федерации, осуществлявшим полномочия главы Еманжелинского городского поселения, депутата Совета депутатов Еманжелинского городского поселения на постоянной основе" признано утратившим силу, оспариваемое решение Совета депутатов вступило в силу со дня его опубликования в газете "Новая жизнь" 1 ноября 2013 года, N 108.

Решением Совета депутатов Еманжелинского городского поселения от 11 мая 2018 года N 177 "О внесении изменений и дополнений в Устав Еманжелинского городского поселения" статья 23 Устава Еманжелинского городского поселения изложена в новой редакции. Согласно пункту 4 названной статьи депутату устанавливается ежемесячная доплата к страховой пенсии по старости (инвалидности) в связи с прекращением его полномочий (в том числе досрочно). Такая доплата устанавливается только в отношении лиц, осуществлявших полномочия депутата на постоянной основе и в этот период достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность, и не осуществляется в случае прекращения полномочий указанных лиц по основаниям, предусмотренным абзацем седьмым части 16 статьи 35, частью 7.1, пунктами 5-8 части 10, частью 10.1 статьи 40, частями 1 и 2 статьи 73 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Условия, порядок назначения и выплаты, а также размер ежемесячной доплаты к страховой пенсии устанавливаются решением Совета депутатов Еманжелинского городского поселения.

Судом установлено, что административный истец Кононов В.А. в 2005-2010 годах являлся депутатом Совета депутатов Еманжелинского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области, был избран председателем указанного Совета депутатов.

На основании постановления главы Еманжелинского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области от 30 марта 2010 года N 46/1 административному истцу была назначена ежемесячная доплата к трудовой пенсии по истечении срока его полномочий, а распоряжением председателя Совета депутатов Еманжелинского городского поселения от 30 марта 2010 года N 2к предписано производить выплату административному истцу ежемесячной доплаты к трудовой пенсии с 25 марта 2010 года.

Однако затем, распоряжением председателя Совета депутатов Еманжелинского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области от 29 октября 2013 года N 9к на основании оспариваемого решения Совета депутатов Еманжелинского городского поселения от 25 октября 2013 года N 255 "О признании утратившим силу решения Совета депутатов Еманжелинского городского поселения от 27 февраля 2009 года N 504" административному истцу с 1 ноября 2013 года прекращена выплата ежемесячной доплаты к трудовой пенсии.

Удовлетворяя заявленные требования, суд исходил из того, что признание утратившим силу решения Совета депутатов Еманжелинского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области от 27 февраля 2009 года N 504 "Об утверждении Положения о порядке, условиях назначения и выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии гражданам Российской Федерации, осуществлявшим полномочия главы Еманжелинского городского поселения, депутата Совета депутатов Еманжелинского городского поселения на постоянной основе" при отсутствии иной регламентации порядка осуществления доплаты к пенсии приводит к произвольному отказу от установления механизма реализации гарантированного законодательством права на доплату к пенсии, что противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При этом также следует учесть, что на федеральном уровне вопрос предоставления социальных гарантий лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы, урегулирован Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 года N 854 "О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы" (далее - Указ Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 года N 854), а также Федеральным законом от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", которыми предусмотрено право лиц, замещавших государственные должности Российской Федерации на постоянной основе и получавших денежное вознаграждение за счет ассигнований федерального бюджета и освобожденных от указанных должностей в связи с прекращением полномочий, на ежемесячную доплату к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях", либо к пенсии, досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации".

Согласно пункту 10 названного выше Указа Президента Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано установить соответствующие социальные гарантии с учетом положений настоящего Указа за счет собственных средств.

В Федеральном законе от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ) указано, что условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления. При этом государственные гражданские служащие субъектов Российской Федерации, муниципальные служащие имеют право на пенсию за выслугу лет, устанавливаемую к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях" либо досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", при наличии стажа государственной гражданской службы, стажа муниципальной службы, минимальная продолжительность которых для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению 2 к данному Федеральному закону.

Кроме того, в соответствии с пунктом 2 статьи 21 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ среднемесячный заработок при расчете пенсии за выслугу лет учитывается с рядом ограничений, в частности он не может превышать 2,8 должностного оклада (0,8 денежного вознаграждения) служащего.

Поскольку взаимосвязь гражданской и муниципальной службы Российской Федерации обеспечивается на основе единства принципов ее построения и функционирования, а также посредством соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий, то реализация гарантий пенсионного обеспечения как муниципальных служащих, так и лиц, замещавших муниципальные должности впредь до принятия федерального закона, устанавливающего общий для всех граждан Российской Федерации, проходящих вышеуказанную службу, порядок пенсионного обеспечения осуществляется органами местного самоуправления за счет собственных бюджетных средств, но с учетом общих требований, установленных на федеральном уровне.

При этом в соответствии с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 8 декабря 2015 года N 32-П "По делу о проверке конституционности положения пункта 5 части 1 статьи 23 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" в связи с жалобой гражданки С.И. Федоровой", предоставление органам местного самоуправления достаточно широкой свободы усмотрения при принятии муниципальных правовых актов по вопросам дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих не означает, что они могут действовать произвольно. В силу статьи 15 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы, в том числе при осуществлении правового регулирования по вопросам, решение которых отнесено к их ведению. Следовательно, органы местного самоуправления, осуществляя правовое регулирование отношений в сфере дополнительного пенсионного обеспечения лиц, замещавших должности муниципальной службы, должны соблюдать вытекающую из конституционных принципов справедливости и равенства разумную соразмерность используемых средств и преследуемой цели. Это означает, что устанавливаемый ими правовой механизм реализации права указанных лиц на пенсионное обеспечение за выслугу лет, включая порядок выплаты назначенных им пенсий, не должен допускать чрезмерного ограничения прав и свобод граждан.

При таких обстоятельствах вывод суда о несоблюдении административным ответчиком указанных принципов является правильным.

Апелляционная жалоба не содержат доводов, свидетельствующих о нарушении судом норм материального права, влекущих отмену судебного решения.

Таким образом, при рассмотрении данного дела судом первой инстанции правильно определены юридически значимые обстоятельства, каких-либо нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, не установлено, в связи с чем принятое по делу судебное решение следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам апелляционной жалобы не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 177, 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Челябинского областного суда от 25 сентября 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Совета депутатов Еманжелинского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Калинина Л.А.