Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 января 2019 г. N 46-АПГ18-40 Решение областного суда об отказе в иске о признании не действующим в части постановления Правительства Самарской области от 25 мая 2018 г. N 287 "Об утверждении границ территории объекта культурного наследия федерального значения "Комплекс дачи Головкина, нач. XX в., арх. Головкин К.П.", границ объединенной зоны охраны объекта культурного наследия федерального значения "Комплекс дачи Головкина, нач. XX в., арх. Головкин К.П.", объектов культурного наследия регионального значения "Дача купца В.М. Сурошникова. Арх. Шехтель Ф.О."..." оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 января 2019 г. N 46-АПГ18-40

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Болдовой Юлии Кузьминичны, Тяжевой Людмилы Егоровны о признании не действующим в части постановления Правительства Самарской области от 25 мая 2018 г. N 287 "Об утверждении границ территории объекта культурного наследия федерального значения "Комплекс дачи Головкина, нач. XX в., арх. Головкин К.П.", границ объединенной зоны охраны объекта культурного наследия федерального значения "Комплекс дачи Головкина, нач. XX в., арх. Головкин К.П.", объектов культурного наследия регионального значения "Дача купца В.М. Сурошникова. Арх. Шехтель Ф.О.", "Дача купца В.Н. Башкирова (В.М. Сурошникова): дом владельца; дом арендаторов; переход-галерея", "Питейное заведение (загородный ресторан)", "Жилой дом на даче почетного гражданина города А.А. Титова", режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данной зоны и внесении изменений в постановление Правительства Самарской области от 20.12.2012 N 784 "Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия федерального значения, расположенных на территории Самарской области, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон"

по апелляционной жалобе Болдовой Юлии Кузьминичны, Тяжевой Людмилы Егоровны на решение Самарского областного суда от 10 сентября 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя Болдовой Ю.К., Тяжевой Л.Е. - Дмитриева С.Д., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Правительства Самарской области Филиппова С.С., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агафонова И.Е., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Болдова Ю.К. и присоединившаяся к ее требованиям Тяжева Л.Е. обратились в Самарский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим постановления Правительства Самарской области от 25 мая 2018 г. N 287 "Об утверждении границ территории объекта культурного наследия федерального значения "Комплекс дачи Головкина, нач. XX в., арх. Головкин К.П.", границ объединенной зоны охраны объекта культурного наследия федерального значения "Комплекс дачи Головкина, нач. XX в., арх. Головкин К.П.", объектов культурного наследия регионального значения "Дача купца В.М. Сурошникова. Арх. Шехтель Ф.О.", "Дача купца В.Н. Башкирова (В.М. Сурошникова): дом владельца; дом арендаторов; переход-галерея", "Питейное заведение (загородный ресторан)", "Жилой дом на даче почетного гражданина города А.А. Титова", режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данной зоны и внесении изменений в постановление Правительства Самарской области от 20.12.2012 N 784 "Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия федерального значения, расположенных на территории Самарской области, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон" (далее также - Постановление N 287) в части включения в единую зону охраняемого природного ландшафта ЕЗОЛ-2 объектов культурного наследия федерального и регионального значения земельных участков с кадастровыми номерами ... расположенных по адресам: ...

В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что являются владельцами указанных земельных участков, в отношении которых оспариваемым нормативным правовым актом вследствие включения в названную зону охраны объектов культурного наследия установлены ограничения в их использовании. Полагают, что Постановление N 287 не соответствует статье 34 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее также - Закон N 73-ФЗ), пунктам 3, 5 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 г. N 972 (далее также - Положение N 972).

Решением Самарского областного суда от 10 сентября 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Болдова Ю.К. и Тяжева Л.Е., ссылаясь на несоответствие выводов суда нормам материального права и обстоятельствам дела, просят отменить решение суда и принять новый судебный акт об удовлетворении административного искового заявления. В обоснование указывают, что постановлением Правительства Самарской области от 20 декабря 2012 г. N 784 "Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия федерального значения, расположенных на территории Самарской области, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон" (далее также - Постановление N 784), отмененным оспариваемым нормативным правовым актом, режимы использования для зоны охраны, накладывавшейся на находящиеся в пользовании административных истцов земельные участки, допускали возведение зданий, строений и сооружений высотой не более 12 м. Полагают, что при разработке проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, утвержденного Постановлением N 287, историко-культурные исследования не проводились, не учтены ранее подготовленные проекты, привязка к местности. Болдова Ю.К. и Тяжева Л.Е. не соглашаются с выводом суда о том, что Постановлением N 287. их права не нарушаются, считают неподтвержденным соблюдение процедуры общественного обсуждения.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и Правительством Самарской области представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Регулирование вопросов охраны памятников истории и культуры отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Согласно подпункту 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, а также вопросы государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального и местного значения.

Специальным законом, регулирующим вопросы охраны памятников истории и культуры, является Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Согласно преамбуле этого закона государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Пунктом 1 статьи 34 Закона N 73-ФЗ предусматривается, что в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. В целях одновременного обеспечения сохранности нескольких объектов культурного наследия в их исторической среде допускается установление для данных объектов культурного наследия единой охранной зоны объектов культурного наследия, единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности и единой зоны охраняемого природного ландшафта (объединенной зоны охраны объектов культурного наследия). Состав объединенной зоны охраны объектов культурного наследия определяется проектом объединенной зоны охраны объектов культурного наследия.

Зоной охраняемого природного ландшафта является территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель и земельных участков, запрещающий или ограничивающий хозяйственную деятельность, строительство и реконструкцию существующих зданий и сооружений в целях сохранения (регенерации) природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства, связанные композиционно с объектами культурного наследия (пункт 2 статьи 34 Закона N 73-ФЗ).

Границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации (пункт 3 статьи 34 Закона N 73-ФЗ).

Отношения в области охраны памятников истории и культуры в Самарской области регламентированы Законом Самарской области от 8 декабря 2008 г. N 142-ГД "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Самарской области", согласно статье 4 которого утверждение границ зон охраны объектов культурного наследия, в том числе границ объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, отнесено к полномочиям Правительства Самарской области.

В соответствии с пунктом 1 и подпунктами 6, 10 пункта 2 статьи 33 Закона N 73-ФЗ объекты культурного наследия подлежат государственной охране, которая включает в том числе разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия.

Порядок разработки, согласования и утверждения проекта зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, требования к режимам использования земель и общие принципы установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий указанных зон установлены Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 г. N 972.

Согласно пункту 2 Положения N 972 на территории, сопряженной с объектом культурного наследия, включенным в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, в его исторической среде может быть установлена одна или несколько зон охраны: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Суд первой инстанции, проанализировав приведенное федеральное и региональное законодательство, представленные в материалы дела доказательства, включая проект объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, расположенных в г. Самаре, федерального значения "Комплекс дачи Головкина, нач. XX в., арх. Головкин К.П." (ул. Советской Армии, 296); объектов культурного наследия регионального значения: "Дача купца В.М. Сурошникова. Арх. Шехтель Ф.О. Около 1917 г." (7-я дачная просека территория санатория ПриВО "Волга", корпус N 3), "Дача купца В.Н. Башкирова (В.М. Сурошникова): дом владельца; дом арендаторов; переход-галерея. 1906 г. около 1914 г." (7-я дачная просека территория санатория ПриВО "Волга", корпус N 5), "Питейное заведение (загородный ресторан). Около 1908 г." (7-я дачная просека территория санатория ПриВО "Волга", корпус N 6), "Жилой дом на даче почетного гражданина города А.А. Титова. 1900-1917 гг." (7-я дачная просека территория санатория ПриВО "Волга", здание управления санаторием) и акт государственной историко-культурной экспертизы проекта объединенной зоны охраны этих объектов, пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый в части региональный нормативный правовой акт издан уполномоченным органом в рамках осуществления полномочий, с соблюдением установленного законом порядка, включая получение согласования проекта федеральным органом охраны объектов культурного наследия.

Правомерно суд первой инстанции не усмотрел несоответствия Постановления N 287 Закону N 73-ФЗ и Положению N 972.

Памятники - это отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями (в том числе памятники религиозного назначения, относящиеся в соответствии с Федеральным законом от 30 ноября 2010 г. N 327-ФЗ "О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности" к имуществу религиозного назначения); мемориальные квартиры; мавзолеи, отдельные захоронения; произведения монументального искусства; объекты науки и техники, включая военные; объекты археологического наследия (статья 3 Закона N 73-ФЗ).

Федеральный законодатель, исходя из особенностей названного вида объектов культурного наследия, указал, что одной из целей проведения государственной историко-культурной экспертизы является установление требований к градостроительным регламентам в границах территорий зон охраны объекта культурного наследия (абзац восьмой статьи 28 Закона N 73-ФЗ).

Согласно пункту 4 Положения N 972 состав зон охраны объектов культурного наследия определяется проектом зон охраны объектов культурного наследия, разрабатываемым исходя из материалов историко-культурных исследований, в которых обосновывается необходимость разработки проекта зон охраны в отношении одного объекта культурного наследия либо проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия.

Материалы историко-культурных исследований формируются на основании следующих данных:

историко-культурный опорный план населенного пункта, на территории которого находится объект культурного наследия либо группа объектов культурного наследия, или фрагмент указанного плана;

сведения об объектах культурного наследия, выявленных объектах культурного наследия, установленных территориях и зонах охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории предполагаемого проектирования зон охраны, в отношении которой проведены историко-культурные исследования;

материалы ранее разработанных проектов зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории населенного пункта, в отношении которого проведены историко-культурные исследования, либо на межселенных территориях в случае, если историко-культурные исследования проведены в отношении отдельно расположенного объекта культурного наследия;

материалы ландшафтно-визуального анализа композиционных связей объекта (объектов) культурного наследия, окружающей застройки и ландшафтного окружения;

иные материалы, необходимые для обоснования и разработки проекта зон охраны объектов культурного наследия.

Проект зон охраны объекта культурного наследия и проект объединенной зоны охраны объектов культурного наследия представляют собой документацию в текстовой форме и в виде карт (схем) границ, содержащую описание границ проектируемых зон и границ территорий объектов культурного наследия, расположенных в указанных зонах, проекты режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон. Границами зон охраны объекта культурного наследия являются линии, обозначающие территорию, за пределами которой осуществление градостроительной, хозяйственной и иной деятельности не оказывает прямое или косвенное негативное воздействие на сохранность данного объекта культурного наследия в его исторической среде. Обозначение указанных линий, а также координат характерных точек границ зон охраны объекта культурного наследия на картах (схемах) должно позволять однозначно определить границы зон охраны объекта культурного наследия с нормативным значением точности, предусмотренным для ведения государственного кадастра недвижимости (пункт 6 Положения N 972).

На основании проекта зон охраны объекта культурного наследия регионального или местного (муниципального) значения с учетом наличия положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы границы зон охраны соответствующего объекта культурного наследия, режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах данных зон утверждаются правовым актом органа государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, на территории которого расположен данный объект культурного наследия (пункт 15 Положения N 972).

Пунктом 11 Положения N 972 предусматривается, что режим использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах зоны охраняемого природного ландшафта устанавливается с учетом в том числе следующих требований: сохранение сложившегося в охраняемом природном ландшафте соотношения открытых и закрытых пространств в целях обеспечения визуального восприятия объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде (подпункт "в"); соблюдение требований в области охраны окружающей среды, необходимых для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом и ландшафтном окружении, а также охраняемого природного ландшафта (подпункт "г"); иные требования, необходимые для сохранения и восстановления (регенерации) охраняемого природного ландшафта (подпункт "д").

Представленный в материалы дела проект объединенной зоны охраны объектов культурного наследия подготовлен в соответствии с Положением N 972, а предлагаемые им границы единой зоны охраняемого природного ландшафта ЕЗОЛ-2 согласуются с установленными пунктом 11 названного положения требованиями.

Установление оспариваемых границ единой зоны охраняемого природного ландшафта ЕЗОЛ-2 объектов культурного наследия федерального и регионального значения основывается на комплексе исследований, включающих оценку регулирующего воздействия на объекты культурного наследия, особенности их расположения.

Основные требования к определению границ, режима содержания и использования зон охраны недвижимых памятников истории и культуры: охранных зон, зон регулирования застройки, зон охраняемого ландшафта; составу проектов зон охраны, порядку их разработки, рассмотрения и утверждения установлены Инструкцией по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР, утвержденной приказом Министерством культуры СССР от 24 января 1986 г. N 33 (далее - Инструкция), и применяемой в части, не противоречащей Закону N 73-ФЗ.

Согласно пункту 2.5 Инструкции зона охраняемого ландшафта устанавливается на территории, не вошедшей в состав охранных зон и зон регулирования застройки, для сохранения ценного ландшафта - водоемов, рельефа, определивших местоположение господствующих в композиции зданий и сооружений, влияющих на целостность исторического облика населенного пункта или памятника, расположенного в населенном пункте или вне его, в природном окружении.

Границы зон охраны ландшафта устанавливаются в зависимости от топографических условий, природных рубежей, характера композиционной взаимосвязи охраняемых памятников с природными особенностями местоположения, а также от степени урбанизации территории, окружающей охраняемые объекты. Зоны охраны ландшафта включают территории, в пределах которых должна быть сохранена или воссоздана характерная природная среда (рельеф, водные системы, леса, поля, луга и т.д.), связанная с исторической архитектурно-планировочной композицией. При установлении границ территории зоны охраняемого ландшафта учитываются проекты и схемы районной планировки (пункты 4.3.1-4.3.3 Инструкции).

Приведенное в проекте объединенной зоны охраны объектов культурного наследия обоснование границ зон охраны и устанавливаемых для них режимов соотносится с предписаниями Инструкции.

Заключение государственной историко-культурной экспертизы в отношении объединенной зоны охраны объектов культурного наследия содержит все необходимые сведения, предусмотренные пунктом 19 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 г. N 569, а также однозначный вывод о соответствии проекта требованиям государственной охраны объекта культурного наследия. Заключение оформлено в виде акта, подписано экспертами, утверждено руководителем экспертной организации, заверено печатью, как это предусмотрено действующим законодательством.

Нарушений порядка проведения государственной историко-культурной экспертизы, требований, предъявляемых к привлекаемым в качестве экспертов лицам, их аттестации, а также других положений, предусмотренных постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 г. N 569, не установлено.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда о том, что границы единой зоны охраняемого природного ландшафта ЕЗОЛ-2 объектов культурного наследия федерального и регионального значения были установлены не произвольным образом, а на основе исследованных исторических данных.

Доводы апелляционной жалобы административных истцов повторяют их позицию в суде первой инстанции, сводятся к переоценке выводов суда, проверялись им и получили правильную оценку в решении.

Тот факт, что признанными Постановлением N 287 утратившими силу абзацем четвертым пункта 1 и приложением 3 Постановления N 784 ранее были установлены иные границы зон охраны объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) федерального значения "Комплекс дачи Головкина, начало XX в., арх. Головкин К.П." (г. Самара, ул. Советской Армии, д. 296), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон, на правильность выводов суда первой инстанции не влияет. Оспариваемым нормативным правовым актом установлены границы единой зоны охраняемого природного ландшафта, зависящей от композиционной взаимосвязи охраняемых объектов, и, следовательно, отличающейся по этой причине от соответствующей зоны охраны для одного объекта.

Положения статьи 34 Закона N 73-ФЗ имеют целью создавать условия, необходимые для сохранения объектов исторического и культурного наследия и достижения баланса частных и публичных интересов.

Установленные оспариваемым актом ограничения, имеющие целью сохранение объектов культурного наследия, их целостности и обеспечения благоустройства, приспособления и улучшения использования, баланс государственного (общественного) и частного (индивидуального) интереса не нарушают.

Как правильно указано в решении, в соответствии с абзацем 3 пункта 6 Положения N 972 границы зон охраны объекта культурного наследия могут не совпадать с границами территориальных зон и границами земельных участков.

С выводами суда относительно соблюдения предусмотренной пунктом 4 статьи 32 Закона N 73-ФЗ процедуры общественного обсуждения судебная коллегия не находит оснований не согласиться.

Судебная коллегия полагает, что решение суда вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Самарского областного суда от 10 сентября 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Болдовой Юлии Кузьминичны, Тяжевой Людмилы Егоровны - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.