Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 февраля 2019 г. N 41-АПГ18-26 Суд оставил без изменения решение суда первой инстанции, которым отказано в удовлетворении требования о признании недействующими Правил землепользования и застройки Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области, утв. решениями Собрания депутатов Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области от 25 декабря 2012 г. N 19, от 25 января 2013 г. N 5

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 февраля 2019 г. N 41-АПГ18-26

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Поливановой Галины Павловны о признании недействующими Правил землепользования и застройки Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области, утвержденных решениями Собрания депутатов Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области от 25 декабря 2012 г. N 19, от 25 января 2013 г. N 5, по апелляционной жалобе Поливановой Галины Павловны на решение Ростовского областного суда от 17 сентября 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителей Поливановой Г.П. по доверенности Козловой Е.В. и Пиппа Ю.А., поддержавших доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решениями Собрания депутатов Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области от 25 декабря 2012 г. N 19 и от 25 января 2013 г. N 5 утверждены Правила землепользования и застройки Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области (далее также - Правила землепользования и застройки).

Поливанова Г.П., являющаяся собственником земельного участка с кадастровым номером ..., расположенного по адресу: ..., обратилась в Ростовский областной суд с административным исковым заявлением о признании Правил землепользования и застройки не действующими, в том числе в части установления границ второго пояса зоны санитарной охраны водозабора.

Требования мотивировала тем, что утвержденный решением Собрания депутатов Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области от 21 декабря 2012 г. N 16 Генеральный план муниципального образования "Елизаветинское сельское поселение Азовского района Ростовской области" (далее также - Генеральный план), на основании которого были приняты Правила землепользования и застройки, признан недействующим решением Ростовского областного суда от 29 марта 2017 г.

В связи с тем, что согласно Правилам землепользования и застройки земельный участок с кадастровым номером ... располагается в границах второго пояса зоны санитарной охраны источника питьевого водоснабжения, Ростовский межрайонный природоохранный прокурор в судебном порядке оспорил решение органа местного самоуправления о предоставлении этого земельного участка в собственность и заключенный в отношении него договор купли-продажи. При этом параметры второго пояса зоны санитарной охраны водозабора в графической части Правил землепользования и застройки не соответствуют описанию границ этой зоны, утвержденному решением Исполнительного комитета Ростовского областного Совета депутатов трудящихся от 29 июля 1966 г. N 692 (далее также - Решение N 692).

Решением Ростовского областного суда от 17 сентября 2018 г. отказано в удовлетворении административного искового заявления о признании не действующими Правил землепользования и застройки в той мере, в которой при отображении в их графической части второго пояса зоны санитарной охраны водозабора "Дугино" земельный участок с кадастровым номером ..., расположенный по адресу: ..., находится в пределах указанного пояса зоны санитарной охраны источника водоснабжения; в остальной части требований производство по делу прекращено.

В апелляционной жалобе Поливанова Г.П. просит отменить решение суда и принять новый судебный акт об удовлетворении ее требований. В обоснование приводит доводы, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении относительно того, что Правила землепользования и застройки принимались на основании Генерального плана. Обращает внимание на признание административным ответчиком предъявленных требований. Не соглашается с выводом суда о том, что оспариваемым нормативным правовым актом ее права не нарушаются.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1, часть 2 статьи 30 ГрК РФ).

Елизаветинское сельское поселение Азовского района Ростовской области является муниципальным образованием со статусом сельского поселения с административным центром - х. Обуховка (статья 3 Устава муниципального образования "Елизаветинское сельское поселение").

Как следует из положений пункта 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции, действовавшей до 27 мая 2014 г., утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки сельского поселения являлось вопросом местного значения поселения.

Решением Собрания депутатов Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области от 21 декабря 2012 г. N 16 утвержден Генеральный план муниципального образования "Елизаветинское сельское поселение Азовского района Ростовской области".

Правила землепользования и застройки Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области утверждены решениями Собрания депутатов Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области от 25 декабря 2012 г. N 19 (часть 1 "Общие Правила землепользования и застройки Елизаветинского сельского поселения") и от 25 января 2013 г. N 5 (часть 2 "Градостроительные регламенты", включающая в себя главу 3 (приложение 1 (статьи 31-39) карты градостроительного зонирования и зон с особыми условиями использования территории).

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, оспариваемые Правила землепользования и застройки, приняты уполномоченным на дату их принятия органом с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 24-25, 31-32 ГрК РФ, в установленной форме и официально опубликованы.

На картах "Правила землепользования и застройки х. Обуховка, х. Дугино, х. Курган, х. Городище, х. Казачий Ерик Азовского района Ростовской области. Карта градостроительного зонирования и зон с особыми условиями использования территории, М 1:10 000" и "Карта градостроительного зонирования и зон с особыми условиями использования территории Елизаветинского сельского поселения, М 1:25 000" отображены границы второго пояса зоны санитарной охраны водозабора "Дугино".

Изучив и оценив представленные в материалы дела доказательства в соответствии с требованиями статьи 84 КАС РФ, суд первой инстанции сделал вывод об отсутствии правовых оснований для удовлетворения поданного Поливановой Г.П. административного искового заявления, указав что Правила землепользования и застройки соответствуют градостроительному законодательству и приняты с соблюдением установленной им процедуры, в связи с чем не подлежат признанию недействующими.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации соглашается с выводами суда первой инстанции, поскольку они основаны на правильном применении норм закона и соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ).

Границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах (часть 5 статьи 30 ГрК РФ).

Границы и режим зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (пункт 5 статьи 18 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения").

В целях охраны источников водоснабжения водопроводных сооружений и предупреждения загрязнения вод Таганрогского городского донского и грунтового водопровода решением Исполнительного комитета Ростовского областного Совета депутатов трудящихся от 29 июля 1966 г. N 692 утверждены границы зон санитарной охраны Таганрогского городского донского и грунтового водопровода, состоящие из трех поясов Донского водопровода (первого, второго и третьего), с описанием границ и указанием населенных пунктов (приложение N 1); утвержден перечень санитарно-технических мероприятий в зонах санитарной охраны водоисточников и водопроводных сооружений, введены различные ограничения относительно использования вошедших в зону территорий (приложение N 2); на Мясниковский, Неклиновский, Азовский райисполкомы и Таганрогское производственное управление водоканализационного хозяйства возложена обязанность по оповещению населения о границах зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводных сооружений, а также о режиме, действующем в пределах границ утвержденных зон. Согласно приложению N 1 к Решению N 692, х. Обуховка находится в границах второго пояса зоны санитарной охраны водопровода.

Исследованными в ходе рассмотрения дела доказательствами, которым суд дал надлежащую оценку, подтверждается факт нахождения земельного участка с кадастровым номером ... во втором поясе зоны санитарной охраны водозаборов для населения г. Таганрога (Таганрогского городского донского водопровода) и г. Ростова-на-Дону (водозаборные сооружения в районе х. Дугино).

Судебная коллегия, с учетом приведенных выше норм, соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что отображение в картографическом материале Правил землепользования и застройки границ второго пояса зоны санитарной охраны водозабора, определенных уполномоченным органом с соблюдением требований законодательства, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований, к которым относятся, в частности, генеральные планы поселений (пункт 2 часть 1 статьи 18, пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ). Данные нормы корреспондируют общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 ГрК РФ, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствии с указанным документом территориального планирования (часть 15 статьи 35 ГрК РФ).

Вместе с тем Судебная коллегия соглашается с выводом суда об отсутствии противоречия Правил землепользования и застройки приведенным выше нормам при отсутствии генерального плана, поскольку нормы ГрК РФ не содержат императивного требования о безусловной отмене решения представительного органа местного самоуправления об утверждении правил землепользования и застройки при признании недействующим решения об утверждении генерального плана.

Кроме того, последствия признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части предусмотрены пунктом 2 статьи 216 КАС РФ. Так, в случае признания судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части не могут применяться также нормативные правовые акты, которые имеют меньшую юридическую силу и воспроизводят содержание нормативного правового акта, признанного не действующим полностью или в части, либо на нем основаны и из него вытекают.

В данном случае и Генеральный план, и Правила землепользования и застройки утверждены нормативными правовыми актами равного уровня (решениями Собрания депутатов Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области) и не тождественны по содержанию.

При этом, как правильно указал суд первой инстанции, отнесение территории, на которой находится земельный участок с кадастровым номером ..., ко второму поясу зоны санитарной охраны водозабора не зависит от признания Генерального плана недействующим.

Прекращение судом производства по делу в части оспаривания положений Правил землепользования и застройки, не относящихся к установлению особых условий использования территории, на которой расположен упомянутый выше земельный участок, осуществлено судом в соответствии с положениями пункта 3 части 1 статьи 128, части 3 статьи 194 и части 1 статьи 214 КАС РФ.

Доводы апелляционной жалобы об обратном основаны на ошибочном толковании указанных процессуальных норм.

С учетом установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства, Судебная коллегия приходит к выводу, что суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал представленные документы и, оценив собранные доказательства в их совокупности, правомерно отказал в признании оспариваемого нормативного правового акта недействующим.

Согласно части 10 статьи 213 КАС РФ признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления, уполномоченной организацией или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, не влечет за собой обязанность суда прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта.

Апелляционная коллегия полагает, что отсутствуют основания для принятия признания административным ответчиком требований, поскольку настоящее административное дело о проверке законности оспариваемых Правил землепользования и застройки затрагивает публичные интересы, права и охраняемые законом интересы неопределенного круга лиц, что препятствует принятию судом признания административного иска. Соответствующее заявление, поступившее от председателя Собрания депутатов Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области, обусловлено признанием в судебном порядке Генерального плана недействующим, что, как указывалось выше, не является основанием для утраты юридической силы Правилами землепользования и застройки.

Доводы апелляционной жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы соответствующую оценку в решении. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

отказать в принятии признания Собранием депутатов Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области административного иска.

Решение Ростовского областного суда от 17 сентября 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Поливановой Галины Павловны - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.