Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 февраля 2019 г. N 85-АПГ18-14 Решение областного суда об удовлетворении иска о признании недействующими Правил землепользования и застройки муниципального образования городского поселения город Боровск, утв. решением городской Думы муниципального образования городского поселения город Боровск Калужской области от 4 мая 2018 г. N 22, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 февраля 2019 г. N 85-АПГ18-14

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Цветкова Анатолия Васильевича о признании недействующими Правил землепользования и застройки муниципального образования городского поселения город Боровск, утвержденных решением городской Думы муниципального образования городского поселения "Город Боровск" от 4 мая 2018 г. N 22,

по апелляционной жалобе Цветкова Анатолия Васильевича на решение Калужского областного суда от 20 августа 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Цветков А.В. обратился в Калужский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими Правил землепользования и застройки муниципального образования городского поселения город Боровск (далее также - Правила землепользования и застройки), утвержденных решением городской Думы муниципального образования городского поселения "Город Боровск" от 4 мая 2018 г. N 22 (далее также - Решение N 22), ссылаясь в обоснование на нарушение предусмотренной статьями 31-33 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) процедуры их принятия.

Требования мотивировал тем, что при проведении публичных слушаний не были учтены его предложения, в том числе о приведении карты зон охраны объектов культурного наследия г. Боровска в соответствие с Генеральным планом муниципального образования городского поселения город Боровск, утвержденным решением городской Думы муниципального образования городского поселения "Город Боровск" от 5 июня 2013 г. N 44 (далее - Генеральный план).

Решением Калужского областного суда от 20 августа 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено частично: Правила землепользования и застройки признаны не действующими со дня принятия в части включения земельного участка с кадастровым номером ... в границы групповой охранной зоны Благовещенского собора (пл. Ленина), ц. Спаса "на взгорье", торговых рядов (пл. Ленина), дома "с лавками" (д. N 2 пл. Ленина), "дома приезжих" (ул. Урицкого, д. 9) и "богадельни" (ул. Урицкого, д. 21).

В апелляционной жалобе Цветков А.В., ссылаясь на нарушение норм материального права, просит отменить судебный акт и принять новое решение об удовлетворении административного искового заявления. Не соглашается с выводами суда о соблюдении органами местного самоуправления процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта. Указывает на нерассмотрение судом заявленных им требований в части выдвинутого при проведении публичных слушаний предложения об изменении территориальной зоны в отношении принадлежащего ему участка с кадастровым номером ..., расположенного по адресу: ..., с зоны П1 (производственная) на зону 01 (делового, общественного и коммерческого назначения). Административный истец также считает необоснованным вывод суда об отнесении указанного земельного участка в соответствии с текстовым описанием в статье 72 Правил землепользования и застройки к групповой охранной зоне Благовещенского собора.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Цветкову А.В. принадлежат земельный участок с кадастровым номером ... площадью 3390 кв.м (категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для производственной деятельности) и расположенное на нем здание хлебокомбината, находящиеся по адресу: ... что подтверждено выпиской из Единого государственного реестра недвижимости от 11 мая 2018 г. Ограничения прав и обременения объектов недвижимости не зарегистрированы.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Решением городской Думы муниципального образования городского поселения "Город Боровск" от 4 мая 2018 г. N 22 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования городского поселения город Боровск в новой редакции, которые включают карту градостроительного зонирования г. Боровска, карту охранных зон объектов культурного наследия г. Боровска и карту зон с особыми условиями использования территории г. Боровска.

Согласно пункту 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения поселений, по которым представительным органом местного самоуправления поселения принимаются муниципальные правовые акты.

Как верно установлено судом, Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в установленной форме (часть 2 статьи 19, пункт 5 части 2 статьи 21, часть 5 статьи 36 Устава муниципального образования городского поселения город Боровск, принятого решением городской Думы муниципального образования городского поселения "Город Боровск" от 29 августа 2005 г. N 5), официально опубликованы для всеобщего сведения и по этим основаниям не оспариваются.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 31-33 ГрК РФ и включает в себя принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (далее - комиссия) (части 5, 6 статьи 31 ГрК РФ), официальную публикацию сообщения о принятии такого решения (часть 7 статьи 31 ГрК РФ), проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов, документам территориального планирования (часть 9 статьи 31 ГрК РФ), направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в комиссию на доработку (части 10, 11 статьи 31 ГрК РФ), проведение комиссией публичных слушаний по проекту (части 12, 13, 14 статьи 31 ГрК РФ), внесение комиссией изменений в проект с учетом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации (часть 15 статьи 31 ГрК РФ), который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (часть 16 статьи 31 ГрК РФ). Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанному проекту и заключение о результатах таких слушаний (часть 15 статьи 31, часть 1 статьи 32 ГрК РФ).

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что проект Правил землепользования и застройки был подготовлен обществом с ограниченной ответственностью "ВРП Групп" (далее также - ООО "ВРП Групп") на основании муниципального контракта от 1 декабря 2017 г. N 1/12, заключенного с администрацией муниципального образования городского поселения "Город Боровск". По проекту состоялись публичные слушания, по результатам которых составлены протоколы и заключения, отражающие поступившие вопросы, предложения и замечания.

В частности, постановлением главы администрации муниципального образования городского поселения "Город Боровск" (далее - глава администрации) от 25 июля 2017 г. N 271 комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки поручено обеспечить подготовку проекта, проведение процедуры рассмотрения предложений физических и юридических лиц по проекту, а постановлением от 12 января 2018 г. - организовать экспозицию демонстрационных материалов и обеспечить проведение публичных слушаний.

Постановлением главы администрации от 25 июля 2017 г. N 271 утверждены состав названной комиссии и положение о порядке ее деятельности; постановлениями главы администрации от 29 декабря 2017 г. N 472 и от 26 апреля 2018 г. N 146 в состав комиссии внесены изменения.

Публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки назначены постановлением главы администрации от 11 января 2018 г. N 1.

Указанные постановления в установленном порядке опубликованы в официальном периодическом печатном издании городского поселения - газете "Боровские известия" и размещены на официальном сайте муниципального образования в сети "Интернет" (www.borovsk.org).

Информационное сообщение о проведении публичных слушаний вместе с проектом правил землепользования и застройки опубликованы в газете "Боровские известия" N 3-4 17 января 2018 г.

Открытые обсуждения в рамках публичных слушаний по проекту были проведены в г. Боровске 20 марта 2018 г., о чем представлен протокол.

Заключение по результатам публичных слушаний от 27 апреля 2018 г. принято комиссией в составе, утвержденном постановлением главы администрации от 26 апреля 2018 г. N 146 "О внесении изменений в постановление администрации муниципального образования городское поселение город Боровск от 25 июля 2017 г. N 272", и доведено до всеобщего сведения путем размещения 28 апреля 2018 г. на официальном сайте муниципального образования в сети "Интернет" и опубликования в газете "Боровские известия" N 61-62 4 мая 2018 г.

Принятая по итогам публичных слушаний резолюция о доработке ООО "ВРП Групп" проекта правил землепользования и застройки исполнена.

28 апреля 2018 г. ООО "ВРП Групп" в комиссию представлен проект правил землепользования и застройки с внесенными изменениями. В тот же день комиссией подготовлено заключение по результатам рассмотрения указанного проекта.

Постановлением главы администрации от 28 апреля 2018 г. N 152 проект правил землепользования и застройки направлен в городскую Думу муниципального образования городского поселения "Город Боровск", которая своим решением от 4 мая 2018 г. утвердила Правила землепользования и застройки.

Как следует из материалов дела, проект правил землепользования и застройки, включая картографический материал, являлся предметом экспозиции; Цветковым А.В. в целях доработки проекта в комиссию были направлены предложения и замечания, связанные с определением правового режима принадлежащего ему земельного участка; в ходе публичных слушаний административный истец высказал свои предложения непосредственно, реализовав, таким образом, право на участие в публичных слушаниях. В своем заключении от 27 апреля 2018 г. комиссия приняла решение направить предложения Цветкова А.В. на рассмотрение городской Думы муниципального образования городского поселения "Город Боровск".

Доводы административного истца о том, что принятое комиссией первоначально 23 марта 2018 г. заключение по результатам публичных слушаний, проведенных 20 марта 2018 г., распоряжением главы администрации от 23 апреля 2018 г. N 103 было признано недействующим, не свидетельствуют о нарушении процедуры проведения публичных слушаний.

Публичные слушания являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный характер. Конституционный Суд Российской Федерации подчеркивает, что публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

Заключение о результатах публичных слушаний по своей правовой природе не может носить ни рекомендательного, ни императивного характера, а является основанием для подготовки рекомендаций и им предшествует.

В силу изложенного вывод суда первой инстанции о соблюдении уполномоченным органом местного самоуправления порядка организации и проведения публичных слушаний является правомерным.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются, в частности, территориальные зоны, градостроительные регламенты (пункт 8 статьи 1, часть 2 статьи 30 ГрК РФ).

Зонирование территории, являясь частью процесса по развитию территории (в том числе городов и иных поселений), одновременно выступает одним из направлений градостроительной деятельности органов власти. Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условия для устойчивого развития территорий населенных пунктов, вместе с тем призваны обеспечивать права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки (пункт 1 части 1 статьи 30 ГрК РФ). Задача органов муниципальных образований при разработке правил землепользования и застройки обеспечить справедливый баланс между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований.

Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 ГрК РФ, об обязательности документов территориального планирования, к которым в соответствии с пунктом 2 частью 1 статьи 18 ГрК РФ среди прочего относятся генеральные планы поселений, для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 15 статьи 35 ГрК РФ).

Как установлено судом первой инстанции, Исполнительный комитет Калужского областного Совета народных депутатов 14 ноября 1983 г. принял решение N 766, которым утвердил проект охранных зон для памятников истории и культуры г. Боровска и ансамбля бывшего Пафнутьев-Боровского монастыря, согласованный с Управлением по охране памятников истории и культуры РСФСР и Центральным Советом ВООПИК (пункт 1).

Статья 72 раздела 13 "Охранные зоны объектов культурного наследия г. Боровска" части III "Карта градостроительного зонирования, карта охранных зон объектов культурного наследия и карта охранных зон с особыми условиями использования территории" Правил землепользования и застройки содержит текстовое описание границ охранных зон объектов культурного наследия г. Боровска.

Пунктом 4 статьи 1 ГрК РФ определено, что зонами с особыми условиями использования территорий являются, среди прочего, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Частью 5 статьи 30 ГрК РФ предусмотрено, что на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия. Границы указанных зон и территорий могут отображаться на отдельных картах.

Из материалов дела следует, что карта зон охраны объектов культурного наследия г. Боровска, являющаяся приложением к Правилам землепользования и застройки, не совпадает с картой зон с особыми условиями использования и картой территорий объектов культурного наследия, являющимися приложениями к Генеральному плану.

Определением Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 28 марта 2018 г. было отменено решение Калужского областного суда от 21 ноября 2017 г., ранее действовавший документ градостроительного зонирования - Правила землепользования и застройки муниципального образования городского поселения город Боровск в существующих границах города Боровска в новой редакции, утвержденные решением городской Думы муниципального образования городского поселения "Город Боровск" от 20 января 2017 г. N 3, и являющаяся приложением к ним карта зон охраны объектов культурного наследия г. Боровска признаны не действующими в части включения земельного участка с кадастровым номером ... в границы групповой охранной зоны Благовещенского собора (пл. Ленина), ц. Спаса "на взгорье", торговых рядов (пл. Ленина), "дома приезжих" (ул. Урицкого, д. 9) и "богадельни" (ул. Урицкого, д. 21).

В частности, судом апелляционной инстанции было установлено, что согласно копии сводной схемы режимных зон к Проекту охранных зон и зон регулирования застройки г. Боровска, утвержденному решением Исполнительного комитета Калужского областного Совета народных депутатов 14 ноября 1983 г. N 766 "Об утверждении проектов охранных зон для памятников истории и культуры города Боровска и ансамбля бывшего Пафнутьев-Боровского монастыря", невозможно определить четкие границы охранных зон; указанная выше карта зон охраны объектов культурного наследия не соответствует карте зон с особыми условиями использования и карте территорий объектов культурного наследия, являющимся приложениями к Генеральному плану, в связи с чем оспариваемые нормы не отвечают принципу определенности.

Оспариваемым в настоящем деле Решением N 22 указанная неопределенность не устранена.

Карта охранных зон объектов культурного наследия г. Боровска в составе Правил землепользования и застройки дублирует аналогичную карту прежнего документа градостроительного зонирования и также не позволяет определить точное расположение принадлежащего административному истцу участка относительно охранной зоны памятников и объектов культурного наследия.

Между тем, закрепленный в статье 19 Конституции Российской Федерации принцип равенства всех перед законом и судом, может быть обеспечен лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и к злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению названного принципа.

Учитывая данные обстоятельства, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Правила землепользования и застройки в указанной выше части не отвечают принципу определенности правовой нормы, поскольку допускают неоднозначное толкование, создающее неопределенность правового регулирования, и руководствуясь частью 3 статьи 216 КАС РФ, согласно которой решение суда о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части не может быть преодолено повторным принятием такого же акта, обоснованно признал Решение N 22 не действующим в части.

Принимая во внимание неподтвержденность в ходе рассмотрения дела доводов о нарушении процедуры принятия нормативного правового акта и учитывая, что требований о проверке законности положений Правил землепользования и застройки в части, не связанной с установлением границ охранной зоны объектов культурного наследия г. Боровска, Цветковым А.В. в установленном порядке не заявлялось, и на нарушение своих прав иными положениями названных правил он не ссылался, оснований для признания указанного документа градостроительного зонирования недействующим в полном объеме у суда не имелось.

Приведенные Цветковым А.В. в апелляционной жалобе доводы об ошибочности вывода суда об отнесении упоминавшегося выше земельного участка в соответствии с текстовым описанием в статье 72 Правил землепользования и застройки к групповой охранной зоне Благовещенского собора на правильность судебного акта не влияют.

Текстовое описание и отображение на соответствующей карте границ групповой охранной зоны являются взаимосвязанными, в связи с чем не могут рассматриваться в отрыве друг от друга. Как указывалось выше, графическое отображение границ сохраняет ранее установленную в судебном порядке неопределенность, в связи с чем следствием признания не действующей в части Карты охранных зон объектов культурного наследия г. Боровска в составе Правил землепользования и застройки должно являться признание недействующим и текстового описания, определенность которого в отсутствие отображения на карте исключается.

Подлежат отклонению доводы апелляционной жалобы Цветкова А.В. о нерассмотрении судом заявленных им требований о признании не действующими Правил землепользования и застройки в части отнесения земельного участка с кадастровым номером ... к территориальной зоне П1. Принятое судом первой инстанции 22 октября 2018 г. определение об отказе в вынесении дополнительного решения по указанным требованиям оставлено без изменения определением судебной коллегии по административным делам Калужского областного суда от 12 декабря 2018 г.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Калужского областного суда от 20 августа 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Цветкова Анатолия Васильевича - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.