Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 февраля 2019 г. N 59-АПГ18-17 Решение областного суда об удовлетворении иска о признании не действующим в части Порядка определения размера арендной платы, порядка, условий и срока внесения арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в муниципальной собственности Молчановского сельсовета, утв. решением Молчановского сельского Совета народных депутатов от 29 декабря 2014 г. N 99, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 февраля 2019 г. N 59-АПГ18-17

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Вялкина Николая Алексеевича о признании не действующим в части Порядка определения размера арендной платы, порядка, условий и срока внесения арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в муниципальной собственности Молчановского сельсовета, утвержденного решением Молчановского сельского Совета народных депутатов от 29 декабря 2014 г. N 99,

по апелляционной жалобе Молчановского сельского Совета народных депутатов на решение Амурского областного суда от 29 октября 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Молчановского сельского Совета народных депутатов от 29 декабря 2014 г. N 99 (далее также - Решение N 99) утвержден Порядок определения размера арендной платы, порядка, условий и срока внесения арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в муниципальной собственности Молчановского сельсовета (далее также - Порядок).

Решением Молчановского сельского Совета народных депутатов от 1 июня 2018 г. N 75/1 "О внесении изменений в решение Молчановского сельского Совета народных депутатов от 29.12.2014 N 99" (далее - Решение N 75/1) пункт 2.2 Порядка изложен в новой редакции: "2.2 Арендная плата определяется и рассчитывается одним из следующих способов: а) на основании рыночной стоимости земельных участков, проведенной не более чем за 6 месяцев до заключения договора аренды земельного участка в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 29 июля 2017 г. N 274-ФЗ, за земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, используемый для сельскохозяйственного производства; б) 0,6% от кадастровой стоимости земельного участка - арендная плата в год за земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, используемый для сельскохозяйственного производства; в) 2% от кадастровой стоимости земельного участка - в случае если земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения не используется по целевому назначению, начиная с года, следующего после года установления факта.".

Вялкин Н.А., являющийся арендатором расположенного на территории указанного сельсовета земельного участка, обратился в суд с административным исковым заявлением о признании подпункта "а" пункта 2.2 Порядка недействующим, указывая на его несоответствие основным принципам определения арендной платы, закрепленным в постановлении Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" (далее также - Постановление N 582).

Решением Амурского областного суда от 29 октября 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено: подпункт "а" пункта 2.2 Порядка признан не действующим со дня вступления в законную силу судебного акта.

В апелляционной жалобе Молчановский сельский Совет народных депутатов просит решение суда первой инстанции отменить, как незаконное и необоснованное, и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Не соглашается с выводами суда о том, что оспариваемые положения Порядка являются по своему содержанию неопределенными и не предусматривают конкретного порядка осуществления расчета арендной платы. Обращает внимание, что проект Решения N 75/1, вносящего изменения в Порядок, прошел проверку в органах прокуратуры.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Согласно пункту 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ) земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из данного кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

На основании и во исполнение Земельного кодекса Российской Федерации, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права (пункт 4 статьи 2 ЗК РФ).

Пунктом 3 части 1, частью 3 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения сельского поселения отнесено владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности сельского поселения.

Согласно части 1 статьи 51 названного закона органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Земельный кодекс Российской Федерации закрепил право органов местного самоуправления осуществлять управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности (пункт 1 статьи 5, пункт 2 статьи 11 ЗК РФ).

Согласно статье 65 ЗК РФ использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата.

Как следует из подпункта 3 пункта 3 статьи 39.7 ЗК РФ, порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, устанавливается органом местного самоуправления в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности.

По вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (части 1 и 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ).

Порядок определения размера арендной платы, порядка, условий и срока внесения арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в муниципальной собственности Молчановского сельсовета, утвержден решением Молчановского сельского Совета народных депутатов от 29 декабря 2014 г. N 99.

С учетом приведенных норм федерального законодательства суд первой инстанции правомерно признал, что оспариваемый в части акт принят уполномоченным органом в пределах предоставленной компетенции, что не оспаривается в рамках настоящего дела, как и соблюдение порядка его опубликования.

Пунктом 2.2 Порядка в редакции Решения N 75/1 установлено, что арендная плата определяется и рассчитывается одним из следующих способов: а) на основании рыночной стоимости земельных участков, проведенной не более чем за 6 месяцев до заключения договора аренды земельного участка в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 29 июля 2017 г. N 274-ФЗ, за земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, используемый для сельскохозяйственного производства; б) 0,6% от кадастровой стоимости земельного участка - арендная плата в год за земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, используемый для сельскохозяйственного производства; в) 2% от кадастровой стоимости земельного участка - в случае если земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения не используется по целевому назначению, начиная с года, следующего после года установления факта.

Удовлетворяя требования административного истца о признании недействующим подпункта "а" пункта 2.2 Порядка, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что он по своему содержанию является неопределенным.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции, признает его законным и обоснованным, поскольку оспариваемая норма не может расцениваться как соответствующая федеральному законодательству и допускает неоднозначное толкование ее содержания.

Согласно разъяснению Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащемуся в пункте 35 постановления от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 11 ноября 2003 г. N 16-П и от 21 января 2010 г. N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и к злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (подпункты "а", "ж" пункта 3), утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, прямо относят к коррупциогенным факторам нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований для принятия решения, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), отсутствие или неполноту административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка, а также юридико-лингвистическую неопределенность.

Механизм действия закона должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений прежде всего из содержания конкретного нормативного положения.

Приведенное в оспариваемой норме указание на возможность определения арендной платы на основании рыночной стоимости земельного участка в отсутствие описания конкретного порядка и требований к расчету вызывает множественность толкования и носит неопределенный характер.

Доводы апелляционной жалобы повторяют возражения административного ответчика при рассмотрении дела в суде первой инстанции, которым в решении дана надлежащая правовая оценка.

Пунктом 1 статьи 39.7 ЗК РФ предусмотрено, что размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.

Указанные принципы названы в постановлении Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации".

В соответствии с пунктом 4 Постановления N 582 приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 29 декабря 2017 г. N 710 утверждены Методические рекомендации по применению основных принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582 (далее - Методические рекомендации).

Согласно пункту 16 Методических рекомендаций применение принципа предельно допустимой простоты расчета арендной платы предусматривает установление случаев расчета арендной платы на основе кадастровой стоимости земельных участков, на основе рыночной стоимости земельных участков или рыночной стоимости права аренды земельных участков, определяемой в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности.

При этом порядок определения размера арендной платы может основываться на ставках арендной платы, а также повышающих или понижающих коэффициентах, применяемых в случаях, предусмотренных порядком определения размера арендной платы.

Как указывалось выше, положений, определяющих механизм расчета арендной платы в виде методики или формулы применительно к подпункту "а" пункта 2.2, Порядок не содержит.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, Правила определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, утвержденные Постановлением N 582, не подлежат применению в рассматриваемом деле, поскольку содержащиеся в них предписания распространяются исключительно на земельные участки, находящиеся в собственности Российской Федерации и расположенные на территории Российской Федерации.

Судебная коллегия полагает, что обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Основания для отмены решения суда в апелляционном порядке, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отсутствуют.

С учетом изложенного Судебная коллегия, исследовав представленные материалы административного дела, проверив и оценив собранные доказательства в их совокупности, основываясь на правовом анализе приведенного федерального законодательства, не находит оснований для отмены решения суда.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Амурского областного суда от 29 октября 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Молчановского сельского Совета народных депутатов - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.