Представление Счетной палаты РФ от 9 сентября 2016 г. N ПР 14-223/14-04 О нарушениях, выявленных при проведении контрольного мероприятия "Проверка в Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации законности и эффективности использования средств, направленных в 2014 - 2015 годах и за истекший период 2016 года на централизованные закупки лекарственных средств и препаратов для ветеринарного применения" в Министерстве сельского хозяйства РФ

Представление Счетной палаты РФ от 9 сентября 2016 г. N ПР 14-223/14-04

В соответствии с Планом работы Счетной палаты Российской Федерации на 2016 год проведено контрольное мероприятие "Проверка в Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации законности и эффективности использования средств, направленных в 2014 - 2015 годах и за истекший период 2016 года на централизованные закупки лекарственных средств и препаратов для ветеринарного применения" в Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, по результатам которого выявлены следующие нарушения и недостатки.

1. В проверяемом периоде закупки ветеринарных препаратов осуществлялись Минсельхозом России в порядке, определенном Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 44-ФЗ).

При этом следует отметить высокую долю несостоявшихся закупок (подана одна заявка или не подано ни одной заявки на электронный аукцион), которая с 62,7% в 2014 году увеличилась до 81,0% в 2015 году. В первом полугодии 2016 года доля данных закупок достигла 96,1%. Вследствие этого зафиксировано снижение уровня конкуренции с 1,26 до 0,80 заявок на 1 лот.

2. Основной объем средств, предусмотренных Минсельхозу России на закупку лекарственных средств и препаратов для ветеринарного применения в целях проведения противоэпизоотических мероприятий, приходится на федеральные казенные предприятия (в 2014 году - 67,29%, в 2015 году - 67,61%).

По инициативе Минсельхоза России указанные предприятия были преобразованы из федеральных государственных унитарных предприятий в казенные предприятия на основании пункта 4 статьи 8 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях".

При этом в структуре выручки указанных предприятий доля ветеринарных препаратов, производимых в целях обеспечения государственных нужд, в 2014 году составляла от 25,4% до 88,5%, а в 2015 году снизилась и составила от 9,5% до 56,6%, что свидетельствует об отсутствии у ряда предприятий преобладающей или значительной доли производимой продукции для обеспечения федеральных нужд. Вместе с тем, у казенных предприятий отмечается рост объема выручки от реализации продукции, который обеспечивается за счет увеличения спроса на продукцию и выхода на новые рынки сбыта.

3. Начиная с 2015 года Минсельхоз России в рамках проведения противоэпизоотических мероприятий помимо закупок ветеринарных препаратов заключает соглашения о предоставлении субсидий на производство и доставку лекарственных средств и препаратов в субъекты Российской Федерации с подведомственными казенными предприятиями (объем субсидий составляет около 40% общего объема средств, предусмотренных на проведение противоэпизоотических мероприятий).

Вместе с тем, предоставление субсидий федеральным казенным предприятиям не предполагает открытость информации о поставках ветеринарных препаратов в субъекты Российской Федерации, а также исключает возможность применения к указанным отношениям норм Федерального закона N 44-ФЗ в части более детальной регламентации формирования стоимости ветеринарных препаратов, установления обеспечительных мер, условий поставки, мер ответственности.

Следует также отметить, что поставка ветеринарных препаратов за счет субсидий, по сути, подменяет собой контракты с единственным поставщиком, заключение которых предусмотрено Федеральным законом N 44-ФЗ.

По информации, представленной Минсельхозом России, предоставление субсидий обусловлено необходимостью "срочных" закупок. Вместе с тем, проведенный анализ деятельности Минсельхоза России в рамках обеспечения противоэпизоотических мероприятий в 2015 году, такую необходимость не подтвердил: поставка ветеринарных препаратов в рамках заключенных соглашений осуществлялась в два этапа (до 30 сентября 2015 г., до 20 декабря 2015 г.), фактически спустя 2 и 4 месяца соответственно с момента заключения соглашений.

Вышеизложенное не позволяет подтвердить целесообразность решения Минсельхоза России о поставке ветеринарных препаратов в субъекты Российской Федерации за счет субсидий, предоставляемых своим подведомственным казенным предприятиям.

4. Правила предоставления субсидий федеральным казенным предприятиям, отнесенным к ведению Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, на финансовое обеспечение затрат, связанных с производством и доставкой в субъекты Российской Федерации лекарственных средств и препаратов для ветеринарного применения для обеспечения проведения противоэпизоотических мероприятий в субъектах Российской Федерации, утвержденные приказом Минсельхоза России от 4 июня 2015 г. N 228, предусматривали, что объем потребности средств федерального бюджета, необходимых предприятию для производства и доставки в субъекты Российской Федерации всего объема заявленной субъектами Российской Федерации потребности в лекарственных средствах и препаратах для ветеринарного применения, определяется по установленной формуле, учитывающей стоимость производства и доставки в субъекты Российской Федерации единицы лекарственного средства или препарата для ветеринарного применения.

Действующими с июня 2016 года Правилами предоставления субсидий федеральным казенным предприятиям, отнесенным к ведению Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, на финансовое обеспечение затрат, связанных с производством и доставкой в субъекты Российской Федерации лекарственных средств и препаратов для ветеринарного применения для обеспечения проведения противоэпизоотических мероприятий в субъектах Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 2 июня 2016 г. N 490, установлена формула определения размера субсидии, также предусматривающая, что расчет размера субсидии осуществляется на основании стоимости производства и доставки в субъекты Российской Федерации единицы лекарственного средства и препарата для ветеринарного применения.

При этом, указанными нормативными правовыми актами не установлен порядок определения стоимости производства и доставки в субъекты Российской Федерации единицы лекарственного средства и препарата для ветеринарного применения, а также не делегированы Минсельхозу России полномочия по определению указанной стоимости.

Минсельхоз России распоряжением от 6 июня 2013 г. N 43-р (с изменениями) такой порядок определил, предусмотрев, что стоимость производства и доставки в субъекты Российской Федерации лекарственных средств и препаратов для ветеринарного применения определяется на основании информации о рыночных ценах путем поиска соответствующей информации в реестре контрактов, заключенных заказчиками в течение последних трех лет и размещенных на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг www.zakupki.gov.ru.

При этом, указанный порядок определения стоимости Минсельхозом России представляется необоснованным с учетом того, что стоимость производства лекарственных средств и препаратов для ветеринарного применения определяется самим производителем, в том числе в целях бухгалтерского и налогового учета.

Таким образом, применение при расчете субсидии в качестве стоимости производства и доставки в субъекты Российской Федерации ветеринарных препаратов рыночной стоимости, а не затрат предприятий, как это предусмотрено статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации и постановлением Правительства Российской Федерации от 2 июня 2016 г. N 490, не позволяет подтвердить корректность расчета размера субсидии, предоставляемой федеральным казенным предприятиям.

5. Проверкой установлено, что из 30 работников контрактной службы Минсельхоза России, состав которой утвержден приказом Минсельхоза России от 14 апреля 2016 г. N 142, только 18 сотрудников (60% численного состава контрактной службы) имеют профессиональное образование или дополнительное профессиональное образование в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Данные факты не соответствуют требованиям части 23 статьи 112 Федерального закона N 44-ФЗ, не в полной мере соотносятся с принципом профессионализма заказчика, установленным статьей 9 Федерального закона N 44-ФЗ, а также с одним из основных принципов создания и функционирования контрактной службы - привлечение квалифицированных специалистов, обладающих теоретическими и практическими знаниями и навыками в сфере закупок (подпункт 1 пункта 5 Типового положения (регламента) о контрактной службе, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 29 октября 2013 г. N 631).

6. В ходе проверки выявлены нарушения в деятельности Минсельхоза России по планированию закупок в рамках Федерального закона N 44-ФЗ.

Так, в нарушение пункта 2 Особенностей размещения на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг планов-графиков размещения заказов на 2014 и 2015 годы, утвержденных совместным приказом Минэкономразвития России и Федерального казначейства от 20 сентября 2013 г. N 544/18н (далее - Особенности размещения планов-графиков), Минсельхозом России планы-графики размещения заказов на 2014 и 2015 годы размещены на официальном сайте www.zakupki.gov.ru 27 февраля 2014 года и 2 февраля 2015 года соответственно, то есть позднее одного календарного месяца после принятия закона (решения) о бюджете.

Планы-графики размещения заказов на 2014 и 2015 годы не полностью соответствовали требованиям пункта 5 Особенностей размещения планов-графиков, в частности;

в плане-графике на 2014 год не указывалась итоговая информация о годовых объемах закупок, в графе начальная (максимальная) цена контракта по некоторым позициям сумма указывалась в рублях (вместо тыс. рублей) или не указывалась единица измерения;

в плане-графике на 2015 год не указана итоговая информация о годовых объемах закупок товаров, работ, услуг на сумму, не превышающую 100,0 тыс. рублей, осуществляемых в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 93 Федерального закона N 44-ФЗ.

7. По результатам проверки выявлены недостатки в закупочной деятельности Минсельхоза России при обосновании начальных (максимальных) цен контрактов по закупкам лекарственных средств и препаратов для ветеринарного применения. Так, Минсельхозом России при обосновании начальной (максимальной) цены контрактов при наличии достаточной ценовой информации по контрактам, исполненным до момента ее формирования в текущем и предыдущем годах (2015 и 2014 годах соответственно), использовалась ценовая информация по всем контрактам за последние три года, в том числе исполненным в 2012 - 2013 годах, в которых цена за единицу лекарственного средства или препарата в несколько раз (от 3 до 5 раз) превышала стоимость единицы средств или препаратов, сложившейся по исполненным контрактам за 2014, 2015 годы. При этом при применении ценовой информации по контрактам, исполненным в текущем или предыдущем годах, возможная экономия средств составила 10 892,8 тыс. рублей (расчетно).

Также при обосновании начальной (максимальной) цены контракта на основе ценовой информации из реестра контрактов использовались сведения по контрактам, условия выполнения которых не в полной мере сопоставимы с условиями планируемой закупки (в части объемов, сроков осуществления поставок, наличия/отсутствия авансовых платежей, размера обеспечения исполнения контракта). Указанные факты выявлены в отношении 4 закупок с суммарной начальной (максимальной) ценой контрактов 37 769,2 тыс. рублей.

Кроме того, Минсельхозом России при применении метода сопоставимых рыночных цен использовались коммерческие предложения поставщиков, имеющие значительный разброс в ценовых показателях, при этом в целях определения однородности совокупности значений выявленных цен Минсельхозом России не определялся коэффициент вариации, рекомендованный пунктами 3.20, 3.20.2 Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), утвержденных приказом Минэкономразвития России от 2 октября 2013 г. N 567, а также не проводились дополнительные исследования. Указанные факты выявлены в отношении двух закупок с суммарной начальной (максимальной) ценой контрактов 38 710,0 тыс. рублей.

8. Выявлены случаи размещения Минсельхозом России на официальном сайте www.zakupki.gov.ru и в единой информационной системе в сфере закупок протоколов рассмотрения заявок на участие в открытом аукционе в электронной форме, в которых отсутствовала информация о принятом решении каждого члена аукционной комиссии в отношении каждого участника такого аукциона, что является нарушением пункта 3 части 6 статьи 67 и части 8 статьи 69 Федерального закона N 44-ФЗ. Указанные факты выявлены в отношении 5 закупок с суммарной начальной (максимальной) ценой контрактов 27 924,7 тыс. рублей (реестровые номера закупок 0173100006415000466, 0173100006415000706, 0173100006416000026, 0173100006416000087, 0173100006416000091).

9. По результатам выборочной проверки исполнения государственных контрактов, заключенных Минсельхозом России в проверяемом периоде на поставку лекарственных средств и препаратов для ветеринарного применения установлено, что в нарушение части 1 статьи 95 Федерального закона N 44-ФЗ Минсельхозом России внесены изменения в существенные условия контракта при его исполнении (увеличены сроки поставки товара). Указанный факт установлен по государственному контракту от 8 сентября 2014 г, N 1375/25, заключенному с ФКП "Щелковский биокомбинат".

10. В ходе проверки выявлены недостатки в организации системы контроля за реализацией противоэпизоотических мероприятий.

Так, Минсельхозом России контроль за деятельностью ФГБУ "Центр ветеринарии" и федеральными казенными предприятиями осуществляется только на основе письменных отчетов, предоставляемых указанными организациями.

Проведение проверок качества лекарственных средств и препаратов, поставляемых в рамках исполнения государственных контрактов в 2015 году не проводилось, в 2014 году проведено 10 проверок, первом полугодии 2016 года - 1 проверка. В рамках соглашений о предоставлении субсидий на финансовое обеспечение затрат, связанных с производством и доставкой в субъекты Российской Федерации средств и препаратов для ветеринарного применения для обеспечения проведения противоэпизоотических мероприятий выборочные проверки качества продукции Минсельхозом России не проводились (пункт 3.5.2 указанных соглашений).

ФГБУ "Центр ветеринарии" выборочные проверки условий хранения и эффективности расходования лекарственных средств и препаратов для ветеринарного применения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными в сфере ветеринарии, предусмотренные пунктом 2.5 Порядка организации проведения противоэпизоотических мероприятий, утвержденного распоряжением Минсельхоза России от 6 июня 2013 г. N 43-р, в проверяемом периоде не проводились.

Указанные факты свидетельствуют об отсутствии должного контроля со стороны Минсельхоза России за реализацией проведения противоэпизоотических мероприятий.

С учетом изложенного и на основании статьи 26 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" Министерству сельского хозяйства Российской Федерации необходимо принять меры по устранению выявленных нарушений и недостатков, а также по предупреждению их в дальнейшем, в том числе:

1. Обеспечить в отношении работников контрактной службы Минсельхоза России соблюдение требований Федерального закона N 44-ФЗ о наличии у работников контрактной службы соответствующего вида образования.

2. Подготовить и направить в установленном порядке в Правительство Российской Федерации предложения о нормативном урегулировании определения стоимости производства и доставки в субъекты Российской Федерации лекарственных средств и препаратов для ветеринарного применения при определении размера субсидии федеральным казенным предприятиям, а также принять меры по внесению соответствующих изменений во внутренние документы Минсельхоза России, регламентирующие порядок проведения противоэпизоотических мероприятий.

3. Разработать план мероприятий по проведению проверок качества лекарственных средств и препаратов для ветеринарного применения, поставляемых во втором полугодии 2016 года для обеспечения проведения противоэпизоотических мероприятий, а также условий хранения и эффективности расходования лекарственных средств и препаратов для ветеринарного применения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

4. Рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, допустивших нарушения, выявленные в ходе контрольного мероприятия.

Представление направляется в соответствии с решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 24 августа 2016 г, N 42К (1117).

В соответствии с частью 5 статьи 26 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" Министру сельского хозяйства Российской Федерации или лицу, исполняющему его обязанности, необходимо уведомить Счетную палату Российской Федерации о принятых мерах по результатам выполнения настоящего представления в письменной форме с приложением копий подтверждающих документов до 1 декабря 2016 года.

Аудитор

М.С. Рохмистров