Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 7 февраля 2019 г. N 44-АПГ18-37 Суд оставил без изменения решение суда первой инстанции, которым удовлетворено требование о признании недействующими решений Земского Собрания Пермского муниципального района Пермского края от 28 сентября 2017 г. N 252 и от 26 декабря 2017 г. N 267

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 7 февраля 2019 г. N 44-АПГ18-37

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д., Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Волкова И.А. о признании не действующим решения Земского Собрания Пермского муниципального района Пермского края от 28 сентября 2017 г. N 252 "О внесении изменений в Генеральный план Кондратовского сельского поселения Пермского муниципального района Пермского края с генеральными планами для 3 населенных пунктов (д. Кондратово, д. Берег Камы, д. Заосиново), утвержденный решением Совета депутатов Кондратовского сельского поселения Пермского муниципального района от 28 февраля 2014 г. N 33", в части отнесения земельных участков к функциональной зоне "сельскохозяйственного использования, сельхозпроизводства, садоводства и дачных участков", о признании не действующим решения Земского Собрания Пермского муниципального района Пермского края от 26 декабря 2017 г. N 267 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Кондратовское сельское поселение" Пермского муниципального района Пермского края в новой редакции", в части отнесения земельных участков к территориальной зоне СХ-3 "Зона сельскохозяйственного производства (объекты сельхозпромышленности)" по апелляционной жалобе Земского Собрания Пермского муниципального района Пермского края на решение Пермского краевого суда от 27 сентября 2018 г., которым исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Александрова В.Н., пояснения административного истца Волкова И.А. и его представителя Зернина Н.В., представителя Земского Собрания Пермского муниципального района Пермского края Свечникова К.Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, установила:

Волков И.А. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не действующим решения Земского Собрания Пермского муниципального района Пермского края от 28 сентября 2017 г. N 252 "О внесении изменений в Генеральный план Кондратовского сельского поселения Пермского муниципального района Пермского края с генеральными планами для 3 населенных пунктов (д. Кондратово, д. Берег Камы, д. Заосиново), утвержденный решением Совета депутатов Кондратовского сельского поселения Пермского муниципального района от 28 февраля 2014 г. N 33", в части отнесения земельных участков к функциональной зоне "сельскохозяйственного использования, сельхозпроизводства, садоводства и дачных участков", о признании не действующим решения Земского Собрания Пермского муниципального района Пермского края от 26 декабря 2017 г. N 267 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Кондратовское сельское поселение" Пермского муниципального района Пермского края в новой редакции", в части отнесения земельных участков к территориальной зоне СХ-3 "Зона сельскохозяйственного производства (объекты сельхозпромышленности)".

Решением Пермского краевого суда от 27 сентября 2018 г. исковое заявление удовлетворено.

Не согласившись с решением суда, Земское Собрание Пермского муниципального района Пермского края обратилось в Судебную коллегию по административным делам Верховного суда Российской Федерации с апелляционной жалобой, в который просит указанный судебный акт отменить, как принятый с нарушением норм права, в удовлетворении искового заявления отказать.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, административным истцом и прокуратурой Пермского края представлены возражения.

В судебное заседание представители администрации Кондратовского сельского поселения, администрации Пермского муниципального района Пермского края не явились, о дате, времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, заслушав представителя административного истца и заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила следующее.

В соответствии со статьями 7 и 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генеральных планов городского округа и правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения.

В силу части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), генеральный план и правила землепользования и застройки городского округа утверждаются представительным органом местного самоуправления городского округа.

Представительным органом местного самоуправления Пермского муниципального района Пермского края является Земское Собрание Пермского муниципального района Пермского края.

Решением Земского Собрания Пермского муниципального района Пермского края от 28 сентября 2017 г. N 252 "О внесении изменений в Генеральный план Кондратовского сельского поселения Пермского муниципального района Пермского края с генеральными планами для 3 населенных пунктов (д. Кондратово, д. Берег Камы, д. Заосиново), утвержденный решением Совета депутатов Кондратовского сельского поселения Пермского муниципального района от 28 февраля 2014 г. N 33" и решением Земского Собрания Пермского муниципального района Пермского края от 26 декабря 2017 г. N 267 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Кондратовское сельское поселение" Пермского муниципального района Пермского края в новой редакции", внесены изменения в Генеральный план и Правила землепользования и застройки муниципального образования "Кондратовское сельское поселение", согласно которым, в том числе изменены зоны территории, в границы которой входят земельные участки, принадлежащие Волкову М.А. с кадастровыми номерами: ..., к функциональной зоне "сельскохозяйственного использования, сельхозпроизводства, садоводства и дачных участков" и к территориальной зоне СХ-3 "Зона сельскохозяйственного производства (объекты сельхозпромышленности)".

Согласно карте градостроительного зонирования Правил землепользовании и застройки, действовавших до принятия решения Земского Собрания от 26 декабря 2017 г. N 267 земельные участки истца находились в территориальных зонах Ж-1 "Зона застройки многоэтажными жилыми домами" и ОЖ - "Общественного жилого назначения". Указанные территориальные зоны выделены для размещения жилых домов и формирования многофункциональной жилой и общественной застройки.

В соответствии с картой функциональных зон поселения, до сентября 2017 г. земельные участки административного истца входили в состав функциональных зон: жилая - "Многоквартирные жилые дома", общественная - "Общественная застройка".

Таким образом, до принятия оспариваемых нормативных правовых актов земельные участки входили в границы территорий функциональных и территориальных зон: жилой и общественной застройки многоквартирными домами.

Решения Земского Собрания N 252 и N 267 опубликованы в Бюллетене муниципального образования "Пермский муниципальный район" от 29 сентября 2017 г. N 30 и от 27 октября 2017 г. N 34.

Административный истец, являясь собственником указанных земельных участков, полагает, что оспариваемые акты изменили правовой режим земель, чем нарушили его право на использование земель для жилой застройки, а также ссылался на нарушение порядка принятия оспариваемых актов.

Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда, исходя из следующего.

В соответствии со статьей 24 Градостроительного кодекса генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования.

Согласно частям 3 и 4 статьи 23 Градостроительного кодекса генеральный план содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

Согласно статье 77 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

В соответствии со статьей 83 Земельного кодекса землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов.

В силу статьи 85 Земельного кодекса в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами, в том числе к территориальной зоне сельскохозяйственного использования.

Законом Пермской области от 05 апреля 2005 г. N 2142-271 "Об установлении административно-территориальных границ некоторых населенных пунктов Пермского муниципального района Пермского края" установлены административно-территориальные границы населенных пунктов Пермского муниципального района Пермского края, в том числе, деревни Кондратово Кондратовского сельсовета (в редакции Закона Пермского края от 08 октября 2008 г. N 317-ПК Кондратовского сельского поселения) площадью 1143,11 га согласно акту описания и картографическому материалу.

В связи с установлением границ населенных пунктов, земли населенных пунктов, указанные в статьях 2-154 данного Закона переведены из категории "земли сельскохозяйственного назначения" в категорию "земли поселений" (статья 155 Закона Пермской области от 05 апреля 2005 г. N 2142-271).

Правовой режим земельных участков изменен в связи с переводом земельных участков из категории земли сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов поселения. В результате, земельные участки принадлежащие истцу включены в черту населенного пункта.

Согласно материалам дела земельные участки до 22 августа 2017 г. в Едином государственном реестре недвижимости относились к категории земель сельскохозяйственного назначения с разрешенным использованием - для сельскохозяйственного производства, в последствии на основании заявления Волкова И.А. внесены изменения в ЕГРН, касающиеся изменения категории земель на "земли населенных пунктов" с видом разрешенного использования "многоэтажная жилая застройка "высотная застройка".

Подготовка проектов внесения изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки осуществляется в соответствии со статьями 24, 31, 32 и 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс).

Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения установлен статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), согласно которой подготовка генерального плана предусматривает: принятие решения главой местной администрации о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений; согласование проекта в соответствии с требованиями статьи 25 указанного кодекса; рассмотрение проекта на публичных слушаниях; принятие решения представительным органом с учетом протокола публичных слушаний об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения на доработку в соответствии с указанными протоколом и заключением.

Порядок подготовки и утверждения проекта правил землепользования и застройки регламентирован статьей 31 Градостроительного кодекса.

Подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

Как следует из материалов дела постановлением главы Пермского муниципального района Пермского края от 29 марта 2017 г. N 45 назначены на 16 мая 2017 г. публичные слушания по проекту внесения изменений в Генеральный план Кондратовского сельского поселения Пермского муниципального района, которые проведены в указанный срок и комиссией по землепользованию и застройке при администрации Пермского муниципального района подготовлено заключение.

В результате 28 сентября 2017 г. Земское Собрания Пермского муниципального района Пермского края решением N 252 утверждены изменения в Генеральный план Кондратовского сельского поселения.

Постановлением главы Пермского муниципального района Пермского края от 30 июня 2017 г. N 100 назначены на 05 сентября 2017 г. публичные слушания по проекту Правил землепользования и застройки Кондратовского сельского поселения, которые проведены и 29 сентября 2017 г. по их итогам комиссией по землепользованию и застройке при администрации Пермского муниципального района (далее - Комиссия) подготовлено заключение.

В результате Земским Собранием Пермского муниципального района Пермского края принято решение от 26 декабря 2017 г. N 267, которым утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования Кондратовского сельского поселения.

Статьей 5.1 Градостроительного кодекса регламентирована процедура проведения публичных слушаний по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, которая, в том числе состоит из: оповещения о начале публичных слушаний; размещения проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях, и информационных материалов к нему на официальном сайте и открытия экспозиции или экспозиций такого проекта; проведения экспозиции или экспозиций проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях (часть 5 указанной статьи).

В силу части 6 указанной статьи оповещение о начале общественных обсуждений или публичных слушаний должно содержать, так же информацию о проекте, подлежащем рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, и перечень информационных материалов к такому проекту.

Согласно материалам, предлагаемым к обсуждению изменений Генерального плана сельского поселения данный документ не содержал сведений об исключении земельных участков истца из жилой и общественной застройки функциональных зон.

Предложений об исключении спорных земельных участков из указанных функциональных зон на публичных слушаниях не поступало. Волков И.А. в рамках публичных слушаний возражал против указанных изменений внесенных в Генеральный план. Возражения истца отклонены Комиссией, в связи с необходимостью исправления в Генеральном плане технических ошибок, допущенных при проектировании жилой и общественной зоны, предусматривающей жилую многоэтажную застройку, где не учтены требования Свода правил "СП 42.13330.2011. Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89** (утвержденная приказом Минрегиона Российской Федерации от 28 декабря 2010 N 820), касающихся размещения объектов обслуживания (школы, детские сады), приближая их к местам проживания граждан.

Таким образом, вопрос об изменении функциональных зон в отношении земельных участков истца возник в ходе проведения обсуждений на публичных слушаниях.

Комиссия пришла к выводу, что в отношении земельных участков истца следует установить функциональные зоны в соответствии с видами разрешенного использования отображенными в ЕГРН, о чем указано в заключении от 22 июня 2017 г. Протокол публичных слушаний от 16 мая 2017 г. и заключение Комиссии от 22 июня 2017 г. опубликованы в муниципальной газете "Нива" и размещены на муниципальном сайте.

В результате в Генеральный план сельского поселения внесены изменения, которыми изменены функциональные зоны земельных участков на зону "сельскохозяйственного использования, сельхозпроизводства, садоводства и дачных участков", что в последствии повлекло изменения в Правилах землепользования и застройки территориальных зон на зону СХ-3 "Зона сельскохозяйственного производства (объекты сельхозпромышленности)".

Вопрос об изменении функциональных зон в отношении земельных участков до проведения публичных слушаний до сведений граждан, не доводился, проект таких изменений не публиковался. Граждане, а также организации и органы местного самоуправления в Комиссию не обращались об изменении функциональных зон земельных участков. В заключении о результатах публичных слушаний этот вопрос также не отражен. Изменения функциональных зон осуществлены после опубликования картографического материала и на карте функционального зонирования изменение функциональных зон не отражено для всеобщего сведения.

В результате указанных действий уполномоченных органов изменение функциональных зон и в последствии территориальных зон проведено с нарушением порядка проведения публичных слушаний и соответственно с нарушением порядка принятия нормативного акта.

В силу пункта 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса основаниями для рассмотрения вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки являются несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения.

В месте с тем, установление соответствующих территориальных зон в Правилах землепользования и застройки сельского поселения, дублирующих принятые с нарушением норм градостроительного законодательства изменения в Генеральный план не могут быть признаны правомерными в порядке статьи 33 Градостроительного кодекса.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Пермского краевого суда от 27 сентября 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Земского Собрания Пермского муниципального района Пермского Края - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.