Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 февраля 2019 г. N 8-АПГ18-32 Суд оставил без изменения решение суда первой инстанции, которым удовлетворено требование о признании частично не действующими Правил землепользования и застройки Пригородного сельского поселения Переславского муниципального района Ярославкой области, утв. решением Собрания представителей Переславского муниципального района Ярославкой области от 17 декабря 2009 г. N 226

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 февраля 2019 г. N 8-АПГ18-32

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д., Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Архипова Е.В., Емелина А.Е., Емелиной М.Н., Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации о признании частично недействующими Правил землепользования и застройки Пригородного сельского поселения Переславского муниципального района Ярославкой области, утвержденных решением Собрания представителей Переславского муниципального района Ярославкой области от 17 декабря 2009 г. N 226 (в редакции решений от 17 декабря 2010 г. N 327, от 16 августа 2012 г. N 461, от 25 декабря 2012 г. N 499, от 21 декабря 2017 г. N 372, от 14 июня 2018 г. N 408) по апелляционной жалобе администрации городского округа города Переславля-Залесского Ярославской области на решение Ярославского областного суда от 04 октября 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Александрова В.Н., объяснения Архипова Е.В., Емелина А.Е. Попова Р.Б., представителя Емелиной А.Е. - Емелина А.Е., представителей Одинцова И.С.- Дворникова К.А., Тремзина С.С., представителя Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации Подвигиной А.Ю., представителей администрации городского округа города Переславля-Залесского Ярославской области Вавиловой А.К., Станшевой А.В., представителя общества с ограниченной ответственностью "Переславский Посад" Харитоновой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Архипов Е.В., Емелин А.Е., Емелина М.Н., Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее - Минприроды России) обратились в Ярославский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими Правил землепользования и застройки Пригородного сельского поселения Переславского муниципального района Ярославкой области, утвержденных решением Собрания представителей Переславского муниципального района Ярославкой области от 17 декабря 2009 г. N 226 (в редакции решений от 17 декабря 2010 г. N 327, от 16 августа 2012 г. N 461, от 25 декабря 2012 г. N 499, от 21 декабря 2017 г. N 372, от 14 июня 2018 г. N 408) в части установления градостроительных регламентов для следующих земельных участков, указанных на карте градостроительного зонирования села Троицкая слобода, села Никитская слобода, поселка Приозерный, поселка Борисоглебская слобода: земельные участки с кадастровыми номерами ... (зона Ж6); земельный участок с кадастровым номером ... (зона Ж5). земельные участки с кадастровыми номерами ... (зона Ж3); земельные участки с кадастровыми номерами ... (зона СХ-2); земельные участки с кадастровыми номерами ... (зона СХ-2).

Решением Ярославского областного суда от 04 октября 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, администрация городского округа города Переславля-Залесского Ярославской области обратилась в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить, ссылаясь на неправильное применение норм материального права и неполное выяснение судом первой инстанции всех обстоятельств дела.

Относительно апелляционной жалобы Емелин А.Е., Минприроды России и прокуратура Ярославской области представили отзывы и возражения.

В судебное заседание представители Собрания представителей Переславского муниципального района Ярославской области, администрации Переславского муниципального района Ярославской области, Городской Думы города Переславль-Залесский, Департамента охраны объектов культурного наследия Ярославской области, ФГБУ Национальный парк "Плещеево озеро", прокуратуры Ярославкой области, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, не явились.

Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе, в отзывах и возражениях на нее, заслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия установила следующее.

В соответствии с частями 1, 3 и 4 статьи 14 Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение правил землепользования и застройки на территориях сельских поселений относится к полномочиям органов местного самоуправления соответствующих муниципальных районов.

Решением Собрания представителей Переславского муниципального района Ярославской области о 17 декабря 2009 г. N 226 утверждены Правила землепользования и застройки Пригородного сельского поселения Переславского муниципального района Ярославской области (далее - ПЗЗ Пригородного сельского поселения, Правила).

Решениями от 17 декабря 2010 г. N 327, от 16 августа 2012 г. N 461, от 25 декабря 2012 г. N 499, от 21 декабря 2047 г. N 372, от 14 июня 2018 г. N 408 в указанный нормативный правовой акт вносились изменения, в том числе в части изменения территориальной зоны земельных участков с кадастровыми номерами ... с зоны Ж-4 на зоны СХ-2.

Административные истцы, оспаривая ПЗЗ Пригородного сельского поселения в части установления градостроительных регламентов в отношении отдельных земельных участков, указали, что согласно карте градостроительного зонирования села Троицкая слобода, Никитская слобода, поселки Приозерный, Борисоглебская слобода, входят в состав Пригородного сельского поселения, в границах данной территории расположен выявленный объект культурного наследия (достопримечательное место) "Никитский источник".

Согласно Проекту охранных территорий памятников истории и культуры города Переславля-Залесского, утвержденному решением Яроблисполкома от 17 февраля 1978 г. N 116 территория вокруг "Никитского источника" отнесена к зоне с особыми условиями использования - зона регулирования застройки "Г. Зона лугопарков", режим использования которой предполагает сохранение композиционной связи исторически сложившейся панорамы (образа) древнерусского города Переславля-Залесского при формировании новой застройки города.

Правилами землепользования и застройки Пригородного сельского поселения в оспариваемой части установлены территориальные зоны (Ж6, Ж5, ЖЗ, СХ-2), предусматривающие индивидуальное жилищное строительство и дачное строительство.

По мнению административных истцов, при утверждении градостроительных регламентов для данной территории, в границах которой расположено достопримечательное место "Никитский источник", не учтены установленные нормативными актами ограничения использования ее в хозяйственной деятельности.

Кроме того, административные истцы указывали на то, что в нарушение требований статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) в отношении зоны Ж6 на карте градостроительного зонирования сел Троицкая слобода, Никитская слобода, поселка Приозерный, поселка Борисоглебская слобода не предусмотрены расчетные показатели данных территорий объектами социальной, транспортной, коммунальной инфраструктуры.

В нарушение требований действующего законодательства оспариваемым нормативным актом установлены градостроительные регламенты в отношении особо охраняемой природной территории - национальный парк "Плещеево озеро", в границы которого входят все поименованные выше земельные участки.

В соответствии с пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территории, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Градостроительное зонирование согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) определено как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны.

В соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 36 ГрК РФ градостроительные регламенты устанавливаются с учетом требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

Согласно статье 34 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон об объектах культурного наследия) в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Охранная зона объекта культурного наследия - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель и земельных участков, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель и земельных участков, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.

Зона охраняемого природного ландшафта - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель и земельных участков, запрещающий или ограничивающий хозяйственную деятельность, строительство и реконструкцию существующих зданий и сооружений в целях сохранения (регенерации) природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства, связанные композиционно с объектами культурного наследия.

В соответствии с пунктами 10 и 22 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положении нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 г. 972, режим использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности, в том числе единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности, устанавливаются с учетом следующих требовании: а) ограничение строительства, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде, в том числе касающиеся размеров, пропорций и параметров объектов капитального строительства и их частей, использования отдельных строительных материалов, применения цветовых решении; б) ограничение капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства и их частей, в том числе касающееся их размеров, пропорции и параметров, использования отдельных строительных материалов, применения цветовых решении; в) обеспечение визуального восприятия объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде; г) ограничение хозяйственной деятельности, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия и его историко-градостроительной и природной среде; д) сохранение качества окружающей среды, необходимого для обеспечения сохранности культурного наследия в его историко-градостроительной и природном среде; е) соблюдение требований в области охраны окружающей среды, необходимых для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом и ландшафтном окружении, а также охраняемого природного ландшафта; ж) иные требования, необходимые для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде.

Соблюдение режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах зон охраны объектов культурного наследия является обязательным при осуществлении градостроительной, хозяйственной и иной деятельности. Отклонение от установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия режимов использования земель и градостроительных регламентов не допускается.

Приказом Департамента охраны объектов культурного наследия Ярославкой области от 07 сентября 2015 г. N 004-В15 в перечень выявленных объектов культурного наследия в качестве достопримечательного места включен объект "Никитский источник", расположенный по адресу: Ярославская область, Переславский район, вблизи Никитского монастыря.

В соответствии с пунктом 5 статьи 63 Закона об объектах культурного наследия зоны охраны памятников истории и культуры, установленные в соответствии с законодательством РСФСР и законодательством Российской Федерации вокруг памятников истории и культуры республиканского и местного значения, следует отнести соответственно к зонам охраны объектов культурного наследия федерального и регионального значения.

Согласно Проекту охранных территорий памятников истории и культуры города Переславля-Залесского, утвержденного решением Яроблисполкома от 17 февраля 1978 г. N 116 на территории к югу от реки Трубеж в районе Рыбной слободы до Подгорной слободы и на северной окраине города у Никитского монастыря до села Городища и Троицкой слободки до Борисоглебской нагорной слободы установлена зона с особыми условиями использования - зона регулирования застройки "Г. Зона лугопарков" в целях сохранения характерных особенностей ландшафта Переславля-Залесского и характера озеленения береговой полосы озера Плещеева.

Режим зоны предусматривает создание лугопарков, в отдельных местах которого допускается сооружение спортивных площадок и небольших парковых строений.

В данной зоне выделяются отдельные сектора сохранения и частичного восстановления природного ландшафта с реконструкцией отдельных исторических комплексов и строительством новой масштабной застройки, с учетом того, что этажность застройки не будет оказывать влияние на восприятие исторически сложившегося ландшафта.

Согласно, представленному в материалы дела заключению специалиста Андреевой А.Ю., граница зоны лугопарков на местности, охватывает территорию всех земельных участков, поименованных административными истцам. Границы данной зоны значительно шире, чем это отражено на карте зон с особыми условиями использования территории в составе оспариваемых Правил.

Судом установлено, что для зоны Ж4 по оспариваемым Правилам (в редакции решения от 21 декабря 2017 г. N 372) установлен следующий градостроительный регламент в части видов разрешенного использования земельных участков, в том числе: для размещения малоэтажного многоквартирного жилого дома (дом пригодный для постоянного проживания, высотой до 4 этажей, включая мансардный), для ведения личного подсобного хозяйства, для индивидуального жилищного строительства, а также вспомогательные виды разрешенного использования - для индивидуального гаражного строительства, для размещения гаражей для легкового автотранспорта.

Вместе с тем, определяя возможность размещения указанных объектов, оспариваемые Правила не учитывают, что при строительстве должны быть сохранены основные видовые взаимосвязи основных архитектурных ансамблей, согласно Проекту охранных территорий, что нарушает права административных истцов на благоприятную среду обитания и на доступ к объектам культурного наследия в том виде, в каком они существует в настоящее время.

Изменения, внесенные в ПЗЗ Пригородного сельского поселения решением Собрания представителей Переславского муниципального района от 14 июня 2018 г. N 408 в части схем зонирования, не соответствуют части 6.1 статьи 30 ГрК РФ, согласно которой обязательным приложением к правилам землепользования и застройки являются сведения о границах территориальных зон, которые должны содержать графическое описание местоположения границ территориальных зон, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости.

При сопоставлении карты функциональных зон в составе Генерального плана Пригородного сельского поселения Переславского муниципального района, утвержденного решением Собрания представителей Переславского муниципального района Ярославской области от 2 марта 2016 г. N 222, и карты территориальных зон в составе оспариваемых Правил, следует, что земельные участки с кадастровыми номерами ... находятся за пределами границ населенного пункта и относятся к землям сельскохозяйственного назначения, в то время как на карте территориальных зон они отнесены к зонам Ж5 и ЖЗ.

На представленных в материалы дела сведениях из публичной кадастровой карты также указано, что данные участки относятся к категории земель населенных пунктов.

Согласно части 5, пункту 4 части 6 статьи 30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке устанавливаются территории, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, в случае планирования осуществления такой деятельности. Границы таких территории устанавливаются по границам одной или нескольких территориальных зон и могут отображаться на отдельной карте.

В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения в случае, если в границах территориальной зоны, применительно к которой устанавливается градостроительный регламент, предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории.

Оспариваемыми Правилами в пределах земельных участков с кадастровыми номерами ... установлена территориальная тона Ж6 - зона комплексного развития территории достопримечательного места.

Вместе с тем, в нарушение частей 5 и 6 статьи 30 ГрК РФ расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения для данной зоны не установлены.

Довод административного ответчика о том, что в пределах муниципального образования приняты и действуют Местные нормативы градостроительного проектирования, утвержденные решением Собрания представителей муниципального района от 15 декабря 2016 г. N 293, правомерно признаны судом первой инстанции необоснованными, поскольку указанные нормативы не конкретизируют минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения в отношении территориальной зоны Ж6.

Как следует из постановления Губернатора Ярославской области от 14 августа 2002 г. N 551 Пригородное сельское поселение Ярославской области расположено в пределах охранной зоны национального парка "Плещеево озеро", границы которого определены Положением о национальном парке "Плещеево озеро", утвержденным приказом Минприроды России от 15 марта 2012 г. N 60.

Согласно подпункту 5 пункта 2 статьи 36 ГрК РФ градостроительные регламенты устанавливаются, в том числе с учетом требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

Пунктом 10 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Закон об особо охраняемых природных территориях) предусмотрено, что охранные зоны государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков и памятников природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах устанавливаются для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на такие объекты.

Как установлено судом первой инстанции, территориальные зоны и градостроительные регламенты в пределах охранной зоны национального парка оспариваемыми Правилами установлены без учета требований природоохранного законодательства.

Кроме того, в нарушение пункта 4 статьи 15 Закон об особо охраняемых природных территориях проект оспариваемых Правил землепользования и застройки по вопросам социально-экономической деятельности хозяйствующих субъектов, а также развития населенных пунктов, находящихся на территориях соответствующих национальных парков и их охранных зон не согласован с федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся национальные парки.

Учитывая изложенное, оспариваемые Правила землепользования и застройки Пригородного сельского поселения в части установления территориальных зон на карте градостроительного зонирования в отношении территории национального парка, а также установлении градостроительных регламентов для земельных участков указанных административными истцами, обоснованно признаны судом первой инстанции противоречащими нормам законодательства о градостроительной деятельности, природоохранного законодательств, а также законодательства об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации.

С учетом изложенного и руководствуясь статьями 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, определила:

решение Ярославского областного суда от 04 октября 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации городского округа города Переславля-Залесского Ярославской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.