Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 февраля 2019 г. N 46-АПГ18-47 Решение областного суда об отказе в признании недействующими распоряжения Правительства Самарской области от 22.05.2014 г. N 387-р, приказа Министерства транспорта и автомобильных дорог Самарской области от 18.06.2014 г. N 174 оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 февраля 2019 г. N 46-АПГ18-47

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Орловой Г.К. о признании не действующими распоряжения Правительства Самарской области от 22 мая 2014 г. N 387-р, приказа Министерства транспорта и автомобильных дорог Самарской области от 18 июня 2014 г. N 174 в части по апелляционной жалобе административного истца на решение Самарского областного суда от 9 октября 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Александрова В.Н.., объяснения представителя Орловой Г.К. - Брюхова Р.В., представителя Правительства Самарской области и Министерства транспорта и автомобильных дорог Самарской области Беляевой Н.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Орлова Г.К. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании не действующими распоряжения Правительства Самарской области от 22 мая 2014 г. N 387-р "Об утверждении документации по планировке территории в целях реконструкции автомобильной дороги общего пользования регионального значения в Самарской области, расположенной в границах городского округа Самара, Красноглинское шоссе (от моста через реку Сок до Волжского шоссе)", действующего в редакции распоряжения от 17 декабря 2015 г. N 1036-р, в части включения в указанную территорию земельного участка с кадастровым номером ... и приказа Министерства транспорта и автомобильных дорог Самарской области от 18 июня 2014 г. N 174 "О резервировании земель для государственных нужд Самарской области в целях реконструкции автомобильной дороги общего пользования регионального значения в Самарской области, расположенной в границах городского округа Самара, Красноглинское шоссе (от моста через реку Сок до Волжского шоссе)" в части внесения земельного участка с кадастровым номером ... в перечень резервируемых земельных участков.

В обоснование заявленных требований указала, что нарушен порядок опубликования нормативных правовых актов; оспариваемые акты противоречат подпункту 2 пункта 1 статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации, статьям 41, 42 и 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права административного истца.

Решением Самарского областного суда от 9 октября 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, административный истец обратился в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с апелляционной жалобой, в которой просит судебный акт отменить, указывая на неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела, несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела, нарушение судом норм материального и процессуального права.

Правительством Самарской области, Министерством транспорта и автомобильных дорог Самарской области, прокуратурой представлены возражения относительно поданной апелляционной жалобы.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, объяснения представителей лиц, участвующих в деле, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены или изменения решения суда первой инстанции в апелляционном порядке отсутствуют.

Из материалов административного дела следует, что распоряжением Правительства Самарской области от 22 мая 2014 г. N 387-р, действующим в редакции распоряжения от 17 декабря 2015 г., утверждена документация по планировке территории в целях реконструкции автомобильной дороги общего пользования регионального значения в Самарской области, расположенной в границах городского округа Самара, Красноглинское шоссе (от моста через реку Сок до Волжского шоссе), включающая проект планировки территории (основную часть) и проект межевания территории.

Текст распоряжения опубликован 27 мая 2014 г. в газете "Волжская коммуна", N 134.

Министерством транспорта и автомобильных дорог Самарской области издан приказ от 18 июня 2014 г. N 174 "О резервировании земель для государственных нужд Самарской области в целях реконструкции автомобильной дороги общего пользования регионального значения в Самарской области, расположенной в границах городского округа Самара, Красноглинское шоссе (от моста через реку Сок до Волжского шоссе)", который опубликован 26 июня 2014 г. в газете "Волжская коммуна", N 163.

В приложении 2 к приказу в Перечень земельных участков, которые полностью или частично расположены в границах резервируемых земель в целях реконструкции автомобильной дороги общего пользования регионального значения в Самарской области, расположенной в границах городского округа Самара, Красноглинское шоссе (от моста через реку Сок до Волжского шоссе), включен земельный участок с кадастровым номером 6 ...

В соответствии с пунктом 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя соблюдение порядка опубликования нормативного правового акта, необходимо учитывать, что в соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В случае если законодательством Российской Федерации предусмотрено обязательное опубликование нормативного правового акта и в средстве массовой информации (в нескольких средствах массовой информации), и на "Официальном интернет-портале правовой информации", официальным опубликованием акта следует признавать его первое размещение в одном из предусмотренных мест опубликования.

Судом первой инстанции установлено, что оспариваемые нормативные правовые акты опубликованы в газете "Волжская коммуна", приложения опубликованы на официальном сайте Министерства транспорта и автомобильных дорог Самарской области, что соответствует статье 4 Закона Самарской области от 10 мая 1995 г. N 3-ГД "О порядке опубликования и вступления в законную силу законов и иных нормативных правовых актов Самарской области" и целям официального опубликования нормативного правового акта.

С учетом изложенного у населения области имелась возможность ознакомиться с содержанием нормативных правовых актов в полном объеме, все тексты опубликованы в средствах массовой информации, предназначенных для публикации нормативных правовых актов. Этим доводам дана правильная оценка в решении суда первой инстанции.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что они приняты уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в пределах компетенции, предоставленной действующим законодательством и не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Данный вывод суда основан на анализе действующего законодательства, соответствует материалам дела, и оснований для признания его неправильным не имеется.

К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно, в силу подпункта 42 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" относится утверждение схем территориального планирования субъекта Российской Федерации, документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, региональных нормативов градостроительного проектирования.

Согласно статье 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов (часть 1). Подготовка документации по планировке территории, предусмотренной Кодексом, осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий (часть 2). При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков (часть 5 статьи 41 Градостроительного кодекса).

Исходя из статьи 42 Градостроительного кодекса проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию. Основная часть проекта планировки территории включает чертеж или чертежи планировки территории; положение о характеристиках планируемого развития территории; положение об очередности планируемого развития территории, содержащее этапы проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения. Материалы по обоснованию проекта планировки территории содержат схему, отображающую местоположение существующих объектов капитального строительства, в том числе линейных объектов, объектов, подлежащих сносу, объектов незавершенного строительства, а также проходы к водным объектам общего пользования и их береговым полосам.

В силу частей 2, 3, 5 статьи 43 Градостроительного кодекса проект межевания территории разрабатывается в целях определения местоположения границ образуемых и изменяемых участков. Подготовка проектов межевания территорий осуществляется в составе проектов планировки территорий или в виде отдельного документа.

Решения о подготовке документации по планировке территории принимаются, в том числе органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, подготовка документации осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и иных документов, перечисленных в части 10 статьи 45 Градостроительного кодекса.

Органом, уполномоченным на принятие решений о подготовке документации по планировке территории в целях размещения автодорог и на обеспечение подготовки указанной документации, является Министерство транспорта и автомобильных дорог Самарской области в соответствии с подпунктами 18, 19 пункта 2.2 Положения о Министерстве транспорта и автомобильных дорог, утвержденного постановлением Правительства Самарской области от 20 июня 2007 г. N 89.

Из материалов дела следует, что Орловой Г.К. на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером N ... площадью 565 кв.м.

Указанный земельный участок располагается в зоне планируемого размещения автодороги и входит в Перечень земельных участков, расположенных в границах резервируемых земель в целях реконструкции автомобильной дороги общего пользования регионального значения в Самарской области, расположенной в границах городского округа Самара, Красноглинское шоссе (от моста через реку Сок до Волжского шоссе).

Документация по планировке указанной территории подготовлена на основании приказа Министерства транспорта и автомобильных дорог Самарской области от 12 февраля 2013 г. N 26 "О подготовке документации по планировке территории в целях реконструкции автомобильной дороги общего пользования регионального значения в Самарской области, расположенной в границах городского округа Самара, Красноглинское шоссе (от моста через реку Сок до Волжского шоссе)". Разработку проекта планировки территории осуществляло в 2013 году общество с ограниченной ответственностью "Русич".

Подготовке документации по планировке территории предшествовало включение реконструкции указанной дороги в Перечень объектов строительства и реконструкции автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения в Самарской области в рамках мероприятия Подпрограммы "Модернизация и развитие автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения в Самарской области" Государственной программы Самарской области "Развитие транспортной системы Самарской области (2014-2025 годы)", утвержденной постановлением Правительства Самарской области от 27 ноября 2013 г. N 677.

Реконструкция автомобильной дороги регионального значения предусмотрена схемой территориального планирования Самарской области, утвержденной постановлением Правительства Самарской области от 13 декабря 2007 г. N 261.

Приказом Министерства транспорта и автомобильных дорог Самарской области от 10 октября 2011 г. N 102 утвержден акт о выборе земельного участка площадью 763675 кв.м для реконструкции автомобильной дороги, который предусматривает лишь один вариант размещения объекта.

Положительным заключением государственной экспертизы от 30 ноября 2011 г. N 63-1-5-0595-11, выполненным государственным автономным учреждением Самарской области "Государственная экспертиза проектов в строительстве", подтверждено соответствие проектной документации нормативным требованиям.

Сравнительный анализ содержания оспариваемого распоряжения Правительства Самарской области с федеральными и региональными нормативными правовыми актами в сфере градостроительной деятельности подтверждает вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемые нормативные правовые акты не противоречат действующему законодательству в сфере градостроительной деятельности.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 70.1, пунктом 2 статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации реконструкция автомобильных дорог регионального значения является одним из оснований для резервирования земель для государственных или муниципальных нужд.

Порядок резервирования земель для государственных или муниципальных нужд определяется Правительством Российской Федерации.

Из документации по планировке территории следует, что в существующих условиях автомобильная дорога исчерпала свою пропускную способность, не справляется с транспортными потоками и требуется увеличение числа полос движения. Земельный участок, выбранный для реконструкции Красноглинского шоссе, расположен на землях городского округа Самары. В непосредственной близости от территории автодороги расположена жилая застройка, объекты промышленно-коммунального назначения, рекреационные и другие территории, входящие в состав городского округа Самары, участок имеет изогнутую форму по горизонтали и по вертикали благодаря перепадам рельефа, общая протяженность реконструируемого участка составляет 10,895 км, площадь участка 715917 кв.м или 71,6 га. Проект реконструкции дороги выполнен с учетом природных условий, рельефа местности, инженерно-геологических и других изысканий строения территории.

В соответствии с пунктами 2 и 3 Положения о резервировании земель для государственных или муниципальных нужд, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июля 2008 г. N 561, решение о резервировании земель для государственных нужд субъекта Российской Федерации или муниципальных нужд принимается соответственно уполномоченным исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления.

Решение о резервировании земель принимается на основании документации по планировке территории.

Приказ от 18 июня 2014 г. N 174 о резервировании земель издан Министерством транспорта и автомобильных дорог Самарской области в пределах его компетенции, определенной подпунктом 53 пункта 2.1 Положения о Министерстве транспорта и автомобильных дорог Самарской области.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "подпунктом 53 пункта 2.1 Положения о Министерстве транспорта и автомобильных дорог Самарской области" имеется в виду "подпунктом 53 пункта 2.2 Положения о Министерстве транспорта и автомобильных дорог Самарской области"

Рассматривая доводы административного истца о том, что при утверждении документации по планировке территории не учтено существующее землепользование и не рассмотрены иные варианты реконструкции автодороги, суд первой инстанции исходил из того, что пункт 2 статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривает возможность изъятия земельных участков для строительства дороги.

При разработке оспариваемого проекта планировки территории выбор земельного участка для реконструкции автодороги признан наиболее оптимальным в связи с наличием условий местности и основных технических и транспортно-эксплуатационных параметров Красноглинского шоссе, с учетом углов поворота и радиусов кривых в плане. Такой выбор не противоречит требованиям законодательства.

Рассмотрение предложенного административным истцом альтернативного варианта реконструкции дороги путем образования изгиба дорожного полотна в обход земельного участка, принадлежащего Орловой Г.К., в противоположную сторону улицы, не является предметом настоящего спора, поскольку по правилам административного судопроизводства суд в рамках нормоконтроля проверяет соответствие содержания оспариваемых нормативных правовых актов или их частей нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Доводы апелляционной жалобы о нарушении оспариваемыми актами права собственности обоснованно признаны судом несостоятельными.

В соответствии с пунктом 1 статьи 235 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс) право собственности прекращается при отчуждении собственником своего имущества другим лицам, отказе собственника от права собственности, гибели или уничтожении имущества и при утрате права собственности на имущество в иных случаях, предусмотренных законом. Пунктом 2 указанной статьи предусмотрены случаи принудительного изъятия у собственника имущества.

В силу части 3 статьи 279 Гражданского кодекса решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд принимается федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, определяемыми в соответствии с земельным законодательством.

Статья 49 Земельного кодекса устанавливает случаи изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, в том числе для размещения автомобильных дорог местного значения.

Согласно пункту 1 статьи 56.3 Земельного кодекса допускается изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в целях строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения, если указанные объекты предусмотрены утвержденными документами территориального планирования и утвержденными проектами планировки территории.

Решение об изъятии земельного участка принимается уполномоченным органом государственной власти или органом местного самоуправления в виде отдельного нормативного акта в соответствии с требованиями земельного законодательства.

Постановление Правительства Самарской области N 387-р и приказ Министерства транспорта и автомобильных дорог Самарской области N 174 не регулирует вопросы изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд, прекращения права собственности на объекты гражданских прав, осуществления денежной компенсации.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "Постановление Правительства Самарской области N 387-р" имеется в виду "Распоряжение Правительства Самарской области N 387-р"

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Поскольку судом первой инстанции правильно определены обстоятельства, имеющие значение для административного дела, и применен закон, подлежащий применению к спорному правоотношению, обжалуемый судебный акт является законным и обоснованным.

При рассмотрении дела судом первой инстанции не допущено нарушений, предусмотренных законом в качестве оснований для отмены или изменения судебного акта в апелляционном порядке, в том числе и тех, ссылки на которые имеются в апелляционной жалобе.

С учетом изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 309, статьей 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Самарского областного суда от 9 октября 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Орловой Г.К. - без удовлетворения.

Председательствующий судья

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.