Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 марта 2019 г. N 45-АПА19-1 Об отказе в признании не действующими в части Правил землепользования и застройки Березовского городского округа, утв. решением Думы Березовского городского округа от 22.12.2016 г. N 33

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 марта 2019 г. N 45-АПА19-1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Сотниковой Ирины Александровны о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки Березовского городского округа, утвержденных решением Думы Березовского городского округа от 22 декабря 2016 г. N 33, по апелляционной жалобе Думы Березовского городского округа и Администрации Березовского городского округа на решение Свердловского областного суда от 6 ноября 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Сотникова И. А. обратилась в Свердловский областной суд с уточненным в ходе рассмотрения дела административным исковым заявлением о признании не действующими Правил землепользования и застройки Березовского городского округа (далее также - Правила землепользования и застройки), утвержденных решением Думы Березовского городского округа от 22 декабря 2016 г. N 33 (далее также - Решение N 33), в части отнесения принадлежащего ей земельного участка с кадастровым номером ... к зоне общего пользования.

Решением Свердловского областного суда от 6 ноября 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено: карта градостроительного зонирования Березовского городского округа применительно к территории г. Березовского (статья 51.1) Правил землепользования и застройки в части установления двух территориальных зон в отношении земельного участка с кадастровым номером ... признана не действующей с момента вступления судебного акта в законную силу.

В апелляционной жалобе Дума Березовского городского округа и Администрация Березовского городского округа просят решение суда первой инстанции отменить, в удовлетворении требований административному истцу отказать. В обоснование указывают, что земельный участок административного истца находится на территории, расположенной в непосредственной близости к промышленным зонам, в связи с чем эта территория Генеральным планом Березовского городского округа, утвержденным решением Думы Березовского городского округа от 20 августа 2009 г. N 66, отнесена к функциональной зоне "усадебная застройка под санацию". В целях реализации Генерального плана постановлением Администрации Березовского городского округа от 17 октября 2013 г. N 597 утвержден проект планировки и межевания территории Западной и Северной промышленных зон г. Березовского (далее - Проект планировки). Накладывающаяся на земельный участок с кадастровым номером ... зона общего пользования, предусмотренная под размещение дороги, соответствует красным линиям, установленным Проектом планировки. Участок относится только к одной территориальной зоне (Ж-1), границы которой установлены по красной линии.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и представителем Сотниковой И.А. Малахеевым А.Н. представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

В силу части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальное образование Березовский городской округ, в состав территории которого входит город Березовский, наделено статусом городского округа (статья 2 Закона Свердловской области от 12 октября 2004 г. N 74-ОЗ "Об установлении границ муниципального образования город Березовский и наделении его статусом городского округа", статьи 2, 3 Устава Березовского городского округа, принятого решением Березовской городской Думы от 27 июня 2005 г. N 115).

Решением Думы Березовского городского округа от 22 декабря 2016 г. N 33 утверждены Правила землепользования и застройки Березовского городского округа, в части II которых представлены карты градостроительного зонирования, в том числе карта градостроительного зонирования Березовского городского округа применительно к территории г. Березовского. Фрагмент 1 (статья 51.1), в части III - градостроительные регламенты.

Как правильно установлено судом первой инстанции, оспариваемое Решение N 33 принято уполномоченным органом в установленной форме, официально опубликовано и по этим основаниям не оспаривается.

Из материалов дела следует, что Сотникова И.А. является собственником земельного участка с кадастровым номером ..., расположенного по адресу: ...

В соответствии с картой градостроительного зонирования Березовского городского округа применительно к территории г. Березовского указанный земельный участок находится в территориальной зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1) и в зоне общего пользования (ЗОП).

Удовлетворяя требования административного истца и признавая Правила землепользования и застройки не действующими в части, суд первой инстанции исходил из того, что в отношении земельного участка с кадастровым номером ... установлены две территориальные зоны, в связи с чем нормативный правовой акт в этой части не соответствует части 4 статьи 30 ГрК РФ и пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ).

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит, что указанные выводы сделаны с нарушением норм материального права по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ). Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

Пунктом 2 статьи 85 ЗК РФ установлено аналогичное требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

Согласно пункту 7 статьи 1 ГрК РФ территориальные зоны - это зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Под градостроительным регламентом понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 9 статьи 1 ГрК РФ).

В соответствии с частями 1, 15 статьи 35 ГрК РФ в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон, с учетом которых устанавливаются градостроительные регламенты, определяющие правовой режим земельных участков. Каждый градостроительный регламент действует в пределах границ соответствующей территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования (части 1-3 статьи 36 ГрК РФ).

Под территориями общего пользования для целей градостроительной деятельности понимаются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) (пункт 12 статьи 1 ГрК РФ). Как следует из пункта 11 статьи 1 ГрК РФ, существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов, обозначаются красными линиями.

В силу пункта 2 части 4 статьи 36 ГрК РФ действие градостроительных регламентов в границах территорий общего пользования не распространяется.

Перечень территориальных зон, выделенных на карте градостроительного зонирования территории Березовского городского округа, приведен в части 1 статьи 54 Правил землепользования и застройки.

Частью 2 указанной статьи предусмотрено, что на карте градостроительного зонирования Березовского городского округа также отражены иные зоны, в границах которых градостроительные регламенты не действуют или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются.

Статьей 64 Правил землепользования в качестве таких иных зон выделяется зона общего пользования (ЗОП), предназначенная для прокладки линейных объектов транспортной и инженерной инфраструктуры в границах населенных пунктов. При этом градостроительный регламент для зон общего пользования не подлежит установлению.

Согласно пункту 12 статьи 85 ЗК РФ земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон.

Таким образом, установленная в отношении части земельного участка административного истца зона общего пользования (ЗОП) не является территориальной зоной, в связи с чем вывод суда об отнесении участка к двум территориальным зонам является ошибочным.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом сложившейся планировки территории (пункт 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Границы территориальных зон могут устанавливаться по линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений, красным линиям, границам земельных участков (пункты 1, 2 и 3 части 2 статьи 34 ГрК РФ).

Учитывая наличие Проекта планировки, определившего красные линии, местоположение дороги и территорий общего пользования, в границах которых будет осуществлено размещение инженерных коммуникаций, в том числе по земельному участку с кадастровым номером ... Правила землепользования и застройки в части отнесения этого земельного участка к зоне общего пользования (ЗОП) не противоречат действующему градостроительному законодательству, поскольку предполагают осуществление компенсационных мероприятий в отношении правообладателей земельного участка, предусмотренных гражданским и земельным законодательством.

Отнесение части земельного участка административного истца к землям общего пользования не является произвольным, так как определение границ оспариваемой зоны производилось органом местного самоуправления с учетом сложившейся планировки территории (пункт 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ) по красным линиям (пункт 2 части 2 статьи 34 ГрК РФ) в соответствии с документацией по планировке территории.

Приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, расположенных на территории, правовой режим использования которой планируется к изменению в соответствии с документами территориального планирования.

Учитывая вышеизложенное, Судебная коллегия приходит к выводу, что в оспариваемой части Правила землепользования и застройки нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречат.

Таким образом, выводы суда первой инстанции основаны на неправильном применении норм материального права, что в силу части 3 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для отмены судебного акта и принятия нового решения об отказе в удовлетворении соответствующих требований.

Руководствуясь статьями 309,311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Свердловского областного суда от 6 ноября 2018 г. отменить.

Принять по делу новое решение, которым в удовлетворении требований Сотниковой Ирины Александровны о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки Березовского городского округа, утвержденных решением Думы Березовского городского округа от 22 декабря 2016 г. N 33, отказать.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.