Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 марта 2019 г. N 4-АПА19-3 Об отказе в признании не действующим в части решения Совета депутатов Коломенского городского округа от 19.01.2018 г. N 183 "Об утверждении Правил землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Коломенский Московской области"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 марта 2019 г. N 4-АПА19-3

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению садоводческого некоммерческого товарищества "N 1 Коломзавода" о признании не действующим в части решения Совета депутатов Коломенского городского округа от 19 января 2018 г. N 183 "Об утверждении Правил землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Коломенский Московской области" по апелляционным жалобам Главного управления архитектуры и градостроительства Московской области, Дудника В.В., общества с ограниченной ответственностью "Строй-Инициатива", администрации Коломенского городского округа Московской области на решение Московского областного суда от 30 октября 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя Дудника В.В. по доверенности и ордеру Обухова А.Ю., представителя садоводческого некоммерческого товарищества "N 1 Коломзавода" по доверенности и ордеру Солововой Л.Н., представителя Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области по доверенности Черновой М.Н., представителя администрации Коломенского городского округа Московской области и Совета депутатов Коломенского городского округа Московской области по доверенностям Сурковой С.В., представителя общества с ограниченной ответственностью "Строй-Инициатива" по доверенности и ордеру Волкова А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

садоводческое некоммерческое товарищество "N 1 Коломзавода" (далее - СНТ "N 1 Коломзавода", садоводческое товарищество) обратилось в Московский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим со дня принятия решения Совета депутатов Коломенского городского округа от 19 января 2018 г. N 183 "Об утверждении Правил землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Коломенский Московской области" (далее также - Решение N 183, Правила землепользования и застройки) в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами ... и ..., принадлежащих на праве собственности Дуднику В.В., к территориальной зоне О-1 "многофункциональная общественно-деловая застройка".

В обоснование требования административный истец указал, что на дату принятия Правил землепользования и застройки земельные участки Дудника В.В. имели вид разрешенного использования "для садоводства" и входили в территориальную зону Ж-8 "для садоводства и дачного хозяйства". Отнесение указанных земельных участков к зоне О-1 произведено в нарушение положений пункта 4 части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) и фактически вывело земельные участки Дудника В.В. из границ территории СНТ "N 1 Коломзавода", тем самым нарушены права садоводческого товарищества по взысканию с собственника платежей за пользование имуществом общего пользования и право на согласование членами садоводческого товарищества вопросов строительства и эксплуатации объектов торговли.

Решением Московского областного суда от 30 октября 2018 г. административное исковое заявление "СНТ N 1 Коломзавода" удовлетворено.

В апелляционных жалобах Главное управление архитектуры и градостроительства Московской области (после замены правопреемником в порядке статьи 44 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Комитет по архитектуре и градостроительству Московской области (далее также - Комитет), администрация Коломенского городского округа Московской области (далее также - Администрация) и Дудник В.В. просят отменить решение суда в связи с неправильным применением норм материального права и вынести новое решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

С апелляционной жалобой также обратилось общество с ограниченной ответственностью "Строй-Инициатива" (далее также - Общество), которое ссылается на нарушение судом норм процессуального права, поскольку Общество является собственником земельных участков с кадастровыми номерами ... на основании договора купли-продажи от 13 апреля 2018 г., однако не привлечено к участию в деле.

Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов прокуратура Московской области представила возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Судебная коллегия, изучив доводы апелляционной жалобы Общества, считает, что имеются основания для оставления апелляционной жалобы Общества без рассмотрения в соответствии со статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Согласно части 2 статьи 295 КАС РФ право апелляционного обжалования решения суда принадлежит лицам, участвующим в деле, а также лицам, которые не были привлечены к участию в административном деле и вопрос о правах и об обязанностях которых был разрешен судом.

Разрешение судом вопроса о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле, подразумевает, что в решении суда сделан вывод о том, что такие лица лишаются прав, ограничиваются в правах, наделяются правами и (или) на них возлагаются обязанности.

В данном случае из обжалуемого решения суда не следует, что в отношении Общества разрешены вопросы об их правах и обязанностях.

Таким образом, апелляционная жалоба общества с ограниченной ответственностью "Строй-Инициатива" по смыслу пункта 1 части 1 статьи 301 КАС РФ подана лицом, не имеющим права на обращение в суд апелляционной инстанции, что в силу пункта 5 статьи 309 Кодекса является основанием для оставления апелляционной жалобы без рассмотрения по существу.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Согласно пункту 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 32 ГрК РФ, части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакциях, действовавших на дату принятия Решения N 183, утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные нормативные правовые акты.

Компетенция органа местного самоуправления, соблюдение порядка и процедуры принятия Правил землепользования и застройки и доведения их до всеобщего сведения в рамках настоящего дела не оспаривается.

Согласно карте градостроительного зонирования территории городского округа Коломна Правил землепользования и застройки принадлежащие Дуднику В.В. земельные участки с кадастровыми номерами ... относятся к территориальной зоне О-1 "многофункциональная общественно-деловая застройка".

Разрешая административный спор, суд первой инстанции исходил из того, что указанные земельные участки правопредшественникам Дудника В.В. предоставлялись как членам СНТ "N 1 Коломзавода", данные участки учтены в плане разбивки территории СНТ "N 1 Коломзавода" и, соответственно, входят в территорию садоводческого товарищества. Правилами землепользования и застройки городского округа Коломна от 27 декабря 2012 г. участки Дудника В.В. были отнесены к территориальной зоне Ж-8 "для садоводства и дачного хозяйства".

С учетом отсутствия генерального плана муниципального образования суд пришел к выводу, что принятие Правил землепользования и застройки имело место без учета принятых ранее судебных постановлений о виде разрешенного использования земельных участков и возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков. При включении земельных участков в зону О-1 не был учтен баланс общественных и частных интересов в целях обеспечения комфортных и благоприятных условий проживания и комплексного учета потребностей, в том числе и членов СНТ, что фактически привело к вкраплению в зону СХ-1 зоны О-1 и позволяет собственнику земельных участков осуществлять коммерческую деятельность без выявления мнения населения.

Судебная коллегия полагает указанные выводы ошибочными по следующим основаниям.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно пункту 1 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться применительно ко всем территориям поселений, городских округов, а также к частям территорий поселений, городских округов с последующим внесением в правила землепользования и застройки изменений, относящихся к другим частям территорий поселений, городских округов.

Пункт 4 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации допускает осуществление применительно к части территории поселения или городского округа подготовки проекта правил землепользования и застройки при отсутствии генерального плана поселения или генерального плана городского округа.

Вопреки выводам суда, поскольку Правила землепользования и застройки приняты в отношении части территории городского округа Коломенский Московской области, отсутствие утвержденного генерального плана муниципального образования не могло являться препятствием к принятию Правил землепользования и застройки. Действительно, при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом, в частности, сложившейся планировки территории и существующего землепользования (пункт 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ). Вместе с тем названные нормы необходимо применять в совокупности и системном единстве с иными положениями градостроительного законодательства.

Как указано в части 1 статьи 34 ГрК РФ, правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Исходя из названных целей градостроительное зонирование городского округа может не соответствовать фактическому использованию объектов недвижимости и допускать изменение назначения территории. Таким образом, то обстоятельство, что в отношении земельных участков, расположенных на территории садоводческого товарищества, установлена территориальная зона "многофункциональная общественно-деловая застройка", а не зона, предназначенная для ведения садоводства и дачного хозяйства, само по себе не может свидетельствовать о нарушении градостроительного законодательства.

Судебная коллегия полагает соблюденными положения подпункта 3 части 2 статьи 34 ГрК РФ, согласно которым границы территориальных зон могут устанавливаться по границам земельных участков.

Кроме того, часть 3 статьи 31 ГрК РФ предусматривает, что подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом предложений заинтересованных лиц. В свою очередь, нормы статей 31-33 ГрК РФ устанавливают необходимость соблюдения ряда последовательных процедур, в том числе обязательное проведение общественных обсуждений или публичных слушаний.

В данном случае, как указывалось ранее, судом не установлено нарушений процедуры подготовки, принятия и обнародования Правил землепользования и застройки, предложения и замечания членов садоводческого товарищества к проекту были предметом обсуждения на публичных слушаниях.

С учетом изложенного обжалуемое решение суда не может быть признано законным, в связи с чем данное решение подлежит отмене с принятием по административному делу нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Строй-Инициатива" оставить без рассмотрения по существу.

Решение Московского областного суда от 30 октября 2018 г. отменить. В удовлетворении административного искового заявления садоводческого некоммерческого товарищества "N 1 Коломзавода" - отказать.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судья

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.