Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 февраля 2019 г. N 9-АПГ18-21 Решение областного суда об отказе в признании не действующим в части постановления городской Думы города Нижнего Новгорода от 17 марта 2010 г. N 22 "О Генеральном плане города Нижнего Новгорода" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 февраля 2019 г. N 9-АПГ18-21

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д., Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Алексеевой Ларисы Алексеевны, Бараненковой Валентины Виловны, Вахромовой Валентины Павловны, Ивановой Тамары Александровны, Идрисовой Ирины Алексеевны, Краснова Дмитрия Игоревича, Мещерякова Сергея Николаевича, Седовой Анастасии Валерьевны, Семенова Владислава Евгеньевича, Федотова Олега Александровича, Федорова Алексея Ивановича и Чагаевой Галины Владимировны о признании не действующим в части постановления городской Думы города Нижнего Новгорода от 17 марта 2010 г. N 22 "О Генеральном плане города Нижнего Новгорода" по апелляционной жалобе административных истцов на решение Нижегородского областного суда от 23 августа 2018 г., которым отказано в удовлетворении административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя Федотова О.А. и Федорова А.И. по доверенностям и ордерам Глушкова А.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя общества с ограниченной ответственностью "Глобал Эстейт" Фоминой О.А., представителя городской Думы города Нижнего Новгорода по доверенности Абрамовой А.К., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Алексеева Л.А., Бараненкова В.В., Вахромова В.П. и другие обратились в Нижегородский областной суд с административным исковым заявлением, уточненным в ходе рассмотрения дела, о признании не действующим с момента официального опубликования (20 апреля 2010 г.) Генерального плана города Нижнего Новгорода, утвержденного постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 17 марта 2010 г. N 22 (далее также - Генеральный план), в части схемы функционального зонирования, в которую попадают земельные участки с индивидуальными жилыми домами административных истцов.

Административные истцы полагают, что Генеральный план принят без учета существующего землепользования, что повлекло нарушение их прав, поскольку в развитие положений указанного нормативного правового акта принадлежащие им на праве собственности земельные участки отнесены к двум территориальным зонам, принято решение о развитии территории и сносе принадлежащих административным истцам жилых домов.

Также административные истцы просили признать не действующей Карту градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки в городе Нижнем Новгороде (далее также - Карта), утвержденных постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 15 ноября 2005 г. N 89 "Об утверждении Правил землепользования и застройки в городе Нижнем Новгороде" (далее также - Правила землепользования и застройки), с момента официального опубликования (20 декабря 2005 г.) в части установления территориальных зон в границах земельных участков с индивидуальными жилыми домами административных истцов.

Определением Нижегородского областного суда от 23 августа 2018 г. прекращено производство по административному делу в части требований о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки, поскольку последние фактически утратили силу в связи с принятием Правил землепользования и застройки города Нижнего Новгорода, утвержденных приказом Департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области от 30 марта 2018 г. N 07-01-06/22 (далее - Правила N 07-01-06/22).

Решением Нижегородского областного суда от 23 августа 2018 г. в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе административные истцы просят отменить судебный акт и указывают, что суд неправильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела, и не учел, что административный ответчик при установлении зон не принял во внимание существующий порядок землепользования и фактически исключил возможность использования спорных земельных участков по назначению. Также суд не дал оценку тому, что административные истцы не могут реализовать права по газификации своих жилых домов, поскольку в функциональной зоне Генерального плана, в которой находятся принадлежащие им земельные участки, не предусматривается размещение и реконструкция индивидуальных жилых домов. Кроме того, податели жалобы ссылаются на то, что в результате принятия Генерального плана принадлежащие им земельные участки располагаются в двух территориальных зонах.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокуратура Нижегородской области, городская Дума города Нижнего Новгорода, общество с ограниченной ответственностью "Глобалэстейт", являющееся заинтересованным лицом по делу, и Департамент градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области представили возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции не подлежит отмене исходя из следующего.

В соответствии с Законом Нижегородской области от 11 октября 2004 г. N 104-3 муниципальное образование "Город Нижний Новгород" наделено статусом городского округа.

Как следует из пункта 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 1 части 3 статьи 8, пункта 3 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), утверждение генеральных планов городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты. При этом муниципальные правовые акты, которые принимаются по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить ГрК РФ (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).

Как установлено судом и не оспаривается административным истцом, Генеральный план принят уполномоченным органом в установленной форме с соблюдением правил официального опубликования.

Генеральный план городского округа относится к документам территориального планирования муниципальных образований, в которых определяется назначение территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Пунктом 2 статьи 1, пунктом 12 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование осуществляется в том числе для установления функциональных зон, установление границ которых не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Согласно статье 23 ГрК РФ генеральный план, в частности, содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3).

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя: сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (часть 4 статьи 23 ГрК РФ).

На карте планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа и карте функциональных зон поселения или городского округа соответственно отображаются планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям: автомобильные дороги местного значения; иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.

Объектами местного значения Градостроительный кодекс Российской Федерации называет объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и в пределах переданных государственных полномочий в соответствии с федеральными законами, законом субъекта Российской Федерации, уставами муниципальных образований и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие муниципальных районов, поселений, городских округов. Виды объектов местного значения муниципального района, поселения, городского округа в указанных в пункте 1 части 3 статьи 19 и пункте 1 части 5 статьи 23 Кодекса областях, подлежащих отображению на схеме территориального планирования муниципального района, генеральном плане поселения, генеральном плане городского округа, определяются законом субъекта Российской Федерации (пункт 20 статьи 1 ГрК РФ).

Пунктами 6 и 11 части 3 статьи 9.1 Закона Нижегородской области от 8 апреля 2008 г. N 37-3 "Об основах регулирования градостроительной деятельности на территории Нижегородской области" к объектам местного значения городского округа, городского и сельского поселения, подлежащим отображению на генеральном плане городского округа, генеральном плане поселения, отнесены: автомобильные дороги местного значения, мосты и иные транспортные инженерные сооружения, расположенные в границах городского округа, поселения; иные объекты местного значения, необходимые для осуществления органами местного самоуправления городского округа, поселения полномочий по вопросам местного значения.

Согласно пункту 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится среди прочего дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Объект капитального строительства, согласно пункту 10 статьи 1 ГрК РФ, - это здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (далее - объекты незавершенного строительства), за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и другие).

Как указано в "ОК 013-2014 (СНС 2008). Общероссийский классификатор основных фондов", принятом и введенным в действие приказом Росстандарта от 12 декабря 2014 г. N 2018-ст, к группировке "сооружения" относятся инженерно-строительные объекты, возведенные с помощью строительно-монтажных работ. Сооружение - результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов.

Автомагистрали, автомобильные дороги, в том числе улично-дорожная сеть, прочие автомобильные, велосипедные или пешеходные дороги включены в раздел основных фондов 220.00.00.00.00 "сооружения".

Понятие улично-дорожной сети дано в пункте 3.37 СП 42.13330.2016 "Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*", утвержденных приказом Минстроя России от 30 декабря 2016 г. N 1034/пр, как системы объектов капитального строительства, включающей улицы и дороги различных категорий и входящих в их состав объекты дорожно-мостового строительства (путепроводы, мосты, туннели, эстакады и другие подобные сооружения), предназначенные для движения транспортных средств и пешеходов, проектируемых с учетом перспективного роста интенсивности движения и обеспечения возможности прокладки инженерных коммуникаций. Границы улично-дорожной сети закрепляются красными линиями. Территория, занимаемая улично-дорожной сетью, относится к землям общего пользования транспортного назначения.

Анализ приведенных положений позволяет сделать вывод об отнесении улично-дорожной сети городского округа к объектам местного значения.

Таким образом, установление в генеральном плане функциональной зоны для объектов местного значения "территория улиц и дорог", отображение ее границ и описание на картах генерального плана соответствует положениям пункта 1 части 4 и пункта 3 части 5 статьи 23 ГрК РФ.

Указанное территориальное планирование, вопреки доводам апелляционной жалобы, не противоречит положениям части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункту 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ в части соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану, а также требованиям части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ) и части 4 статьи 30 ГрК РФ о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, исходя из следующего.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений (статья 85 ЗК РФ).

При этом согласно пункту 2 части 4 статьи 36 ГрК РФ действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования, а в соответствии с пунктом 12 статьи 85 ЗК РФ земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Как указывалось ранее, территория, занимаемая улично-дорожной сетью, относится к землям общего пользования транспортного назначения, границы которой закрепляются красными линиями (пункт 3.37 СП 42.13330.2016 "Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*")

Приказом Госстандарта от 31 октября 2017 г. N 52-пнст, утвержден "ПНСТ 247-2017. Предварительный национальный стандарт Российской Федерации. Экспериментальные технические средства организации дорожного движения. Типоразмеры дорожных знаков. Виды и правила применения дополнительных дорожных знаков. Общие положения (ПНСТ 247-2017)", который применяется наравне с действующими стандартами в области организации дорожного движения и может быть основой при проектировании объектов улично-дорожной сети и организации удобного и безопасного дорожного движения (пункт 1.1).

В пункте 3.1 указанного Предварительного национального стандарта Российской Федерации определено, что улично-дорожная сеть - это предназначенная для движения пешеходов и транспортных средств совокупность улиц, дорог общего пользования, внутриквартальных и других проездов, тротуаров, пешеходных и велосипедных дорожек, а также мосты, эстакады, подземные переходы, набережные, площади, разворотные площадки городских маршрутных транспортных средств, уличные автомобильные стоянки с инженерными и вспомогательными сооружениями, а также иные объекты, оборудованные техническими средствами организации дорожного движения в пределах красных линий градостроительного регулирования.

К элементам улично-дорожной сети согласно пункту 2 Правил присвоения, изменения и аннулирования адресов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2014 г. N 1221 относятся улица, проспект, переулок, проезд, набережная, площадь, бульвар, тупик, съезд, шоссе, аллея и иное.

Приказом Минфина России от 5 ноября 2015 г. N 171н утвержден Перечень элементов улично-дорожной сети, куда вошли: аллея, бульвар, магистраль, переулок, площадь, проезд, проспект, проулок, разъезд, спуск, тракт, тупик, улица, шоссе.

Изложенное соответствует понятию территории общего пользования, приведенному в пункте 12 статьи 1 ГрК РФ, где указано, что территориями общего пользования являются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

Следовательно, определение территории общего пользования в документах градостроительного зонирования не предполагает установление в отношении такой территории самостоятельной территориальной зоны и градостроительного регламента, и не влечет изменения назначение территории, отнесенной к функциональной зоне "территория улиц и дорог".

Таким образом, нахождение земельного участка согласно генеральному плану муниципального образования одновременно в двух функциональных зонах, если одна из данных зон фактически определяет границы территории общего пользования, не влечет возникновения неопределенности правового режима земельного участка, поскольку позволяет установить в отношении земельного участка одну территориальную зону и отобразить в ней территорию общего пользования, на которую действие градостроительного регламента установленной территориальной зоны распространяться не будет.

Административным истцам на праве собственности принадлежат земельные участки с кадастровыми номерами ..., а также земельные участки с кадастровыми номерами ..., которые расположены в ... На указанных земельных участках находятся принадлежащие административным истцам жилые дома, а также нежилые строения.

Большинство из указанных земельных участков согласно Генеральному плану располагаются в функциональной зоне О-2 (зона многофункциональной общественной застройки городских районов и планировочных частей), однако часть земельных участков находится как в указанной зоне О-2, так и функциональной зоне Т-3 (территория улиц и дорог).

С учетом изложенного нахождение части земельных участков, принадлежащих истцам, одновременно в функциональных зонах О-2 и Т-3, последняя из которых фактически определяет границы территории общего пользования, само по себе не нарушает прав административных истцов.

Довод апелляционной жалобы о том, что земельные участки административных истцов располагаются в двух территориальных зонах, не может быть предметом проверки суда в рамках рассмотрения дела по оспариванию Генерального плана, поскольку границы территориальных зон устанавливаются правилами землепользования и застройки муниципальных образований (часть 4 статьи 30, статья 34 ГрК РФ).

Также подлежит отклонению довод апелляционной жалобы о том, что оспариваемый нормативный правовой акт не учитывает сложившееся землепользование. Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд обоснованно исходил из приоритета публичной цели устойчивого развития территории, согласно которому Генеральный план как документ долгосрочного планирования (часть 11 статьи 9 ГрК РФ), определяя назначение территорий исходя из планов развития городского округа в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию и допускать ее потенциальное изменение.

Европейский Суд по правам человека неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере, как градостроительство, власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов.

Конституционный Суд Российской Федерации также указывает, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (определения от 6 ноября 2003 г. N 387-О, от 15 июля 2010 г. N 931-О-О и от 25 февраля 2016 г. N 242-О).

Согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются в том числе путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 ГрК РФ, статья 49, глава VII.1 ЗК РФ, статья 279 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также обеспечивается возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 Градостроительного кодекса).

Суд первой инстанции, проанализировав в системном единстве положения приведенного федерального законодательства, с учетом установленных обстоятельств вынес законное и обоснованное решение.

Утверждение административных истцов о том, что судом не дана оценка невозможности реализовать право на подведение газа к принадлежащим им жилым домам, опровергается материалами дела и содержанием решения суда.

Судебная коллегия полагает, что доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда первой инстанции и не свидетельствуют о нарушениях норм материального и процессуального права, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в качестве основания для отмены судебного акта в апелляционном порядке, они являлись предметом проверки и оценки судом первой инстанции, должным образом мотивированы в решении суда.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Нижегородского областного суда от 23 августа 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Алексеевой Ларисы Алексеевны, Бараненковой Валентины Виловны, Вахромовой Валентины Павловны, Ивановой Тамары Александровны, Идрисовой Ирины Алексеевны, Краснова Дмитрия Игоревича, Мещерякова Сергея Николаевича, Седовой Анастасии Валерьевны, Семенова Владислава Евгеньевича, Федотова Олега Александровича, Федорова Алексея Ивановича и Чагаевой Галины Владимировны без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.