Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 марта 2019 г. N 67-АПА19-1 Решение о признании не действующими в части Правил распространения наружной рекламы и информации в городе Новосибирске, утв. решением Новосибирского городского Совета депутатов от 25 октября 2006 г. N 372, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 марта 2019 г. N 67-АПА19-1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Новосибирской области к Совету депутатов города Новосибирска, мэру города Новосибирска о признании недействующими отдельных положений Правил распространения наружной рекламы и информации в городе Новосибирске, принятых решением городского Совета Новосибирска от 25 октября 2006 года N 372, по апелляционным жалобам мэра города Новосибирска, Совета депутатов города Новосибирска на решение Новосибирского областного суда от 7 ноября 2018 года, которым заявленные требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агафонова И.Е., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

в связи с вступлением в силу Федерального закона от 13 марта 2006 года N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе) в целях формирования единого архитектурно-художественного облика города решением городского Совета Новосибирска от 25 октября 2006 года N 372 приняты Правила распространения наружной рекламы и информации в городе Новосибирске (далее - Правила), согласно которым установка и эксплуатация рекламной конструкции допускается при наличии разрешения на её установку и эксплуатацию (далее - разрешение), выдаваемого в порядке, установленном разделом 5 Правил.

Первоначальный текст документа опубликован 9 ноября 2006 года в издании "Бюллетень органов городского самоуправления Новосибирска", N 10.

В абзаце десятом пункта 5.2 Правил (в редакции, действующей на момент рассмотрения дела) предусмотрено, что с заявлением о выдаче разрешения представляется, в том числе, заключение специализированной организации о соответствии проекта рекламной конструкции и её территориального размещения строительным нормам и правилам, ГОСТам, ПУЭ, техническим регламентам и иным нормативным правовым актам, содержащим требования для конструкций соответствующего типа.

Правила имеют приложение 2 - Положение о порядке организации и проведения конкурса на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции с использованием имущества, находящегося в муниципальной собственности города Новосибирска (далее - Положение о конкурсе).

Подпункт "з" раздела 5 Положения о конкурсе (в редакции, действующей на момент рассмотрения дела) устанавливает в качестве одного из условий участия в конкурсе юридического или физического лица представление организатору конкурса названное выше заключение специализированной организации.

В соответствии с пунктом 8.1 Положения о конкурсе (в редакции, действующей на момент рассмотрения дела) определение победителя конкурса осуществляется на основании в том числе таких критериев как архитектурно-художественное оформление места размещения рекламной конструкции и благоустройство территории в соответствии с проектом рекламной конструкции (значимость критерия - 20%) (подпункт "б"); праздничное оформление (значимость критерия - 20%) (подпункт "в").

Первый заместитель прокурора Новосибирской области обратился в суд с административным исковым заявлением о признании со дня вступления в силу судебного решения недействующими приведённых выше норм муниципального правового акта ввиду их несоответствия предписаниям Федерального закона от 13 марта 2006 года N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе), Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон N 210), Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96.

По мнению административного истца, оспариваемые нормы возлагают на лиц, претендующих на участие в конкурсе на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, не предусмотренные законом дополнительные требования, позволяют осуществить субъективную оценку предложений претендентов на участие в конкурсе, что может привести к нарушению порядка выбора победителя конкурса.

Решением Новосибирского областного суда от 7 ноября 2018 года административные исковые требования удовлетворены.

В апелляционных жалобах мэра города Новосибирска и Совета депутатов города Новосибирска ставится вопрос об отмене судебного акта ввиду неправильного применения норм материального права и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов апелляционных жалоб прокурором представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Изучив материалы дела, проверив доводы апелляционных жалоб, возражений на них, Судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции пришёл к верному выводу, что оспариваемый муниципальный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах предоставленной компетенции, с соблюдением требований законодательства к его форме, порядку принятия и введения его в действие.

Проверяя соответствие оспариваемых норм Правил и Положения о конкурсе нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции правильно применил нормы материального права и пришёл к обоснованному выводу о признании их недействующими.

По вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (части 3 и 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ).

В соответствии с пунктом 26.1 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относятся утверждение схемы размещения рекламных конструкций, выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории городского округа, осуществляемые в соответствии с Законом о рекламе, регулирующим отношения в сфере рекламы независимо от места её производства, если распространение рекламы осуществляется на территории Российской Федерации.

Вопросы наружной рекламы и установки рекламных конструкций, урегулированы статьёй 19 Закона о рекламе, которая также содержит нормы, определяющие полномочия органов местного самоуправления в этой сфере общественных отношений, в том числе выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламной конструкции (часть 9), определение типов и видов рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке, в том числе требования к таким конструкциям, с учётом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки (пункт 4 части 15).

Федеральный законодатель, указывая в части 11 названной статьи перечень документов, представляемых заинтересованным лицом при подаче в орган местного самоуправления заявления о выдаче разрешения, среди которых заключение специализированной организации о соответствии проекта рекламной конструкции и её территориального размещения нормативным правовым актам, содержащим такие требования, не поименовано, одновременно в части 12 установил запрет органу местного самоуправления истребовать от заявителя представления документов и сведений, не относящихся к территориальному размещению, внешнему виду и техническим параметрам рекламной конструкции.

Проанализировав приведённые законоположения, а также пункт 1 части 1 статьи 7 Федерального закона N 210, согласно которому органы, предоставляющие муниципальные услуги (таковой является выдача разрешений на установку рекламных конструкции) не вправе требовать от заявителя представление документов и информации или осуществления действий, которые не предусмотрены нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением муниципальных услуг, суд первой инстанции обоснованно признал недействующими абзац десятый пункта 5.2 Правил, подпункт "з" раздела 5 Положения о конкурсе, правильно констатировав, что указанное в них заключение, как обязательный документ при обращении с заявлением о выдаче разрешения на установку рекламной конструкции, не предусмотрен Законом о рекламе.

Кроме того, исходя из содержания части 15 статьи 19 Закона о рекламе, устанавливающей в качестве оснований для принятия решения об отказе в выдаче разрешения наряду с другими обстоятельствами несоответствие проекта рекламной конструкции и её территориального размещения требованиям технического регламента (пункт 1), нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа (пункт 4), именно на уполномоченном органе местного самоуправления лежит обязанность проверить проект рекламных конструкций на соответствие техническим нормам и правилам.

Как следует из содержания пунктов 3.1.6 и 4.1 Положения о комиссии по наружной рекламе города Новосибирска, являющегося Приложением 3 к Правилам (в редакции, действующей на момент вынесения судебного решения), названный постоянно действующий коллегиальный орган при мэрии города Новосибирска привлекает для проведения экспертиз, конкурсов и иных работ специалистов, экспертные коллективы, формируется на представительской основе, в том числе в его состав входит представитель департамента строительства и архитектуры мэрии города Новосибирска, представитель Управления ГИБДД ГУ МВД России по Новосибирской области (по согласованию), директор муниципального казённого учреждения города Новосибирска "Городской центр наружной рекламы", представитель департамента земельных и имущественных отношений мэрии города Новосибирска.

В связи с изложенным доводы апелляционных жалоб о праве органа местного самоуправления требовать от заявителя заключение специализированной организации как документ, относящийся к территориальному размещению, внешнему виду и техническим параметрам рекламной конструкции, Судебная коллегия считает несостоятельными, как не основанные на нормах материального права.

Является правильной позиция суда первой инстанции об обоснованности требований о признании недействующим пункта 8.1 Положения о конкурсе в части установления критериев для определения победителя конкурса, поскольку содержание оспариваемых норм нельзя признать ясным и недвусмысленным ввиду отсутствия указания на конкретные критерии архитектурно-художественного оформления места размещения рекламной конструкции и праздничного оформления, что вызывает неоднозначное толкование, допускает необоснованно широкие пределы усмотрения конкурсной комиссией при принятии решения по результатам конкурса.

Вывод суда первой инстанции согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 27 мая 2003 года N 19-П, согласно которой в силу конституционного принципа равенства всех перед законом и судом запреты и иные установления, закрепляемые в законе, должны быть определёнными, ясными, недвусмысленными. Неопределённость содержания правовой нормы допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и тем самым - нарушения принципа равенства, а также принципа верховенства закона.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер названного постановления следует читать как "N 9-П"

Согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащимися в пункте 35 постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, он признаётся не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Утверждение в апелляционных жалобах об отсылочном характере пункта 8.1 Положения о конкурсе ввиду указания в абзаце первом на оценку и сопоставление конкурсных предложений в соответствии с критериями, установленными конкурсной документацией, несостоятельно, поскольку названная документация разрабатывается и утверждается для каждого конкурса отдельно, не является нормативным правовым актом, и, как следует из содержания документа, представленного в материалы дела административным ответчиком, также не раскрывает понятия, используемые в подпунктах "б" и "в" названного выше пункта.

Иные доводы апелляционных жалоб выводы суда первой инстанции не опровергают, основаны на неверном толковании норм материального права, аналогичны позиции административных ответчиков в суде первой инстанции, которой в обжалуемом решении дана надлежащая правовая оценка.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловным основанием для отмены решения, судом первой инстанции не допущено.

На основании изложенного, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Новосибирского областного суда от 7 ноября 2018 года оставить без изменения, апелляционные жалобы мэра города Новосибирска, Совета депутатов города Новосибирска - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.