Представление Счетной палаты РФ от 9 ноября 2015 г. N ПР 09-234/09-03 О нарушениях и недостатках, выявленных в ходе проведения контрольного мероприятия "Аудит соответствия мероприятий государственной программы Российской Федерации "Развитие лесного хозяйства" на 2013 - 2020 годы, реализуемых субъектами Российской Федерации при исполнении ими в 2013 - 2014 годах и истекшем периоде 2015 года отдельных полномочий Российской Федерации, основам государственной политики в области развития лесного хозяйства (совместно с Контрольно-счетной палатой Сахалинской области)" в Минприроды России и Рослесхозе

Представление Счетной палаты РФ от 9 ноября 2015 г. N ПР 09-234/09-03

В соответствии с Планом работы Счетной палаты Российской Федерации на 2015 год проведено контрольное мероприятие "Аудит соответствия мероприятий государственной программы Российской Федерации "Развитие лесного хозяйства" на 2013 - 2020 годы, реализуемых субъектами Российской Федерации при исполнении ими в 2013 - 2014 годах и истекшем периоде 2015 года отдельных полномочий Российской Федерации, основам государственной политики в области развития лесного хозяйства (совместно с Контрольно-счетной палатой Сахалинской области)" в Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации и Федеральном агентстве лесного хозяйства, по результатам которого выявлены следующие нарушения и недостатки.

1. Минприроды России и Рослесхозом в проверяемый период неэффективно исполнялись полномочия ответственного исполнителя и соисполнителя государственной программы Российской Федерации "Развитие лесного хозяйства" на 2013 - 2020 годы (далее - госпрограмма "Развитие лесного хозяйства", госпрограмма), определенные Порядком разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. N 588.

1.1. Результаты реализации госпрограммы "Развитие лесного хозяйства" свидетельствуют о неэффективном планировании финансового обеспечения мероприятий. В 2013 году фактические расходы госпрограммы по всем источникам составили 50 096 545,8 тыс. рублей, или 85,0% от установленных госпрограммой, в 2014 году - 59 522 635,1 тыс. рублей, или 97,2%, за 8 месяцев 2015 года - 17 604 222,7 тыс. рублей, или 28,8%.

Расходы субъектов Российской Федерации составили в 2013 году 80,0%, в 2014 году - 160,6%, расходы арендаторов - в 2013 году 71,5%, в 2014 году - 79,9%, расходы за счет иных источников в 2013 году составили 55,4%, в 2014 году - 52,5%, что свидетельствует о существовании рисков невыполнения мероприятий госпрограммы, финансируемых за счет арендаторов и иных источников.

Неисполненные бюджетные ассигнования по госпрограмме по состоянию на 1 января 2014 года составили 577 358,8 тыс. рублей, или 1,0% бюджетных назначений, и увеличились по состоянию на 1 января 2015 года в 2,3 раза, составив 1 275 648,1 тыс. рублей, или 2,1%.

Дебиторская задолженность по госпрограмме за 2013 год составила 1,2% кассовых расходов, за 2014 год - 2,5%. За 6 месяцев 2015 года текущая дебиторская задолженность составила 3,2% кассовых расходов госпрограммы.

1.2. В 2013 году в ходе реализации основных мероприятий достигнуты значения 22 целевых показателей из 38 (по одному показателю плановые значения установлены с 2015 года). Не достигнуты значения 15 показателей, т.е. 40% показателей. В 2014 году достигнуты значения 23 целевых показателей из 37 (по одному показателю плановые значения установлены с 2015 года), не достигнуты значения 13 показателей или 35,1% показателей.

В 2013 году осуществлялось 16 основных мероприятий, предусмотренных госпрограммой "Развитие лесного хозяйства", исполнение которых оценивалось посредством 23 контрольных событий. По состоянию на 1 января 2014 года 10 контрольных событий не исполнены (43,5%). В 2014 году степень реализации 17 основных мероприятий оценивалась посредством 45 контрольных событий, из которых 10 не исполнены (22,2%).

1.3. Предусмотренные пунктом 7 статьи 4 Федерального закона от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" полномочия по обеспечению согласованности и сбалансированности документов стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации, Минприроды России должным образом не исполняются.

Цели, задачи и целевые показатели государственных программ Республики Коми, Республики Тыва не соответствуют параметрам госпрограммы "Развитие лесного хозяйства".

Отсутствие единого методологического подхода по разработке госпрограмм на федеральном и региональном уровнях в сфере лесного хозяйства привело к отсутствию корреляции показателей (индикаторов) госпрограммы "Развитие лесного хозяйства" и программ субъектов Российской Федерации. Ни одна региональная программа не содержит в полном объеме показатели (индикаторы), установленные госпрограммой "Развитие лесного хозяйства" субъектам Российской Федерации.

1.4. В ходе проверки проекта госпрограммы, разработанного Минприроды России совместно с Рослесхозом и проходившего в период проведения контрольного мероприятия согласование, выявлены риски невыполнения мероприятий, финансируемых за счет средств арендаторов и иных источников. Расчеты прогнозных расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, арендаторов и иных источников в проекте госпрограммы приведены без учета фактических расходов в 2013 - 2014 годах, "иные источники" не конкретизированы. Вместе с тем проектом госпрограммы предусмотрено увеличение доли бюджетов субъектов Российской Федерации, арендаторов и иных источников на 2015 год до 56,8%, в 2016 году - до 58%. Доля финансового обеспечения, предусмотренного проектом госпрограммы, по сравнению с утвержденной госпрограммой за счет средств федерального бюджета на 2015 и 2016 годы сокращается на 8,8% и 7,9% соответственно. По сравнению с 2014 годом в 2016 году расходы федерального бюджета уменьшатся на 11,7%.

1.5. Минприроды России и Рослесхозом координация деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации при реализации госпрограммы осуществлялась неэффективно.

2. Минприроды России, осуществляющим в проверяемый период функции по нормативно-правовому регулированию в области лесных отношений, не утвержден порядок определения расходов в расчете на 1 гектар эксплуатационных и защитных лесов на территории субъектов Российской Федерации, исполняющих отдельные полномочия в области лесных отношений, предусмотренный пунктом 3 Методики распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из федерального бюджета для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2006 г. N 838.

Расчет расходов на планируемые мероприятия Рослесхозом производится исходя из затрат на 1 га эксплуатационных и защитных лесов, фактически сложившихся в субъектах Российской Федерации в предыдущий период, с необоснованным применением корректирующих понижающих коэффициентов под предельные лимиты бюджетных ассигнований, доведенные Минфином России.

В результате объемы финансирования, доводимые до субъектов Российской Федерации, не соответствуют объемам затрат на выполнение мероприятий, рассчитанным органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с объемом мероприятий, установленным лесным планом субъекта Российской Федерации и действующими нормативами затрат, утвержденными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

3. В 2013 - 2014 годах Минприроды России завершено 4 из 16 научно-исследовательских работ. При этом результаты 4 завершенных работ на сумму 39 980,0 тыс. рублей, заказчиком которых является Минприроды России, не нашли практического применения, что может свидетельствовать о ненадлежащем планировании научно-исследовательских работ и расходов на их проведение.

4. Подведомственным Минприроды России Рослесхозом недостаточно эффективно осуществлялись бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств.

4.1. В нарушение пункта 7.4 Правил расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2006 г. N 837, Рослесхоз предоставил из нераспределенного резерва субвенций Республике Тыва средства в объеме 20 000,0 тыс. рублей и Республике Коми в объеме 379,0 тыс. рублей без обосновывающих документов.

4.2. Распределение и предоставление субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на приобретение специализированной лесопожарной техники и оборудования осуществлялось с нарушением положений законодательства и условий соглашений о предоставлении субсидий, в том числе:

в нарушение подпункта "б" пункта 3 Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на приобретение специализированной лесопожарной техники и оборудования в рамках подпрограммы "Охрана и защита лесов" государственной программы Российской Федерации "Развитие лесного хозяйства" на 2013 - 2020 годы, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2011 г. N 345, (далее - Правила предоставления и распределения субсидий на приобретение специализированной лесопожарной техники) и пункта 2.1. Соглашения о предоставлении из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на приобретение специализированной лесопожарной техники и оборудования от 18 августа 2014 г. N ВЛ-21/110 Рослесхозом Республике Коми в 2014 году были предоставлены субсидии в сумме 9 020,6 тыс. рублей при отсутствии утвержденных региональных программ, предусматривающих приобретение специализированной лесопожарной техники и оборудования;

в нарушение пункта 2.3 Соглашения о предоставлении из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на приобретение специализированной лесопожарной техники и оборудования от 18 августа 2014 г. N ВЛ-21/110 Рослесхоз довел 2 706,2 тыс. рублей (30%) субсидии из федерального бюджета до представления Республикой Коми копий договоров, заключенных с поставщиками оборудования;

распределение субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на приобретение специализированной лесопожарной техники и оборудования осуществлялось без учета соблюдения нормы пункта 7 Правил предоставления и распределения субсидий на приобретение специализированной лесопожарной техники о снижении размера субсидии на следующий год (не более чем на 10%) при недостижении субъектами Российской Федерации показателя результативности в отчетном году. Так, в нарушение пункта 3.2.4. Соглашения от 24 сентября 2014 г. N ВЛ-21/142согл Республикой Тыва не обеспечено достижение значений показателей результативности использования субсидий, определенных Правилами предоставления и распределения субсидий на приобретение специализированной лесопожарной техники. Площадь земель лесного фонда, пройденная пожарами в следующем за отчетным годом на территории Республики Тыва, по сравнению с 2009 годом увеличилась в 7,1 раза и составила по состоянию на 1 января 2015 года 104,2 тыс. га. Вместе с тем при наличии отрицательной динамики по площади лесного фонда, покрытой лесной растительностью, погибшей от пожаров на территории Республики Тыва, на 2016 год предусмотрено увеличение размера субсидии по сравнению с 2014 годом (в 2015 году субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на лесопожарную технику и оборудование не выделялись). В 2014 году Республике Тыва было предоставлено из федерального бюджета на приобретение специализированной лесопожарной техники и оборудования 6 174,0 тыс. рублей, на 2016 год предусмотрено 7 675,0 тыс. рублей, или 124,3% к уровню 2014 года.

4.3. В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2013 г. N 724-р подписано Соглашение между Российской Федерацией и Международным банком реконструкции и развития о займе для финансирования проекта "Реформирование лесоуправления и меры по борьбе с лесными пожарами в России" от 8 июля 2013 г. N 8197-RU (далее - Соглашение от 8 июля 2013 г. N 8197-RU), которым определены основные исполнители и участники указанного проекта, одним из которых является Рослесхоз.

Реализация Соглашения от 8 июля 2013 г. N 8197-RU осуществлялась на территории 5 пилотных регионов, в число которых вошла Республика Коми.

Оборудование на сумму 13 443,4 тыс. рублей предоставлено Республике Коми без учета заявленной потребности. Из 191 единиц поставленного оборудования заявлено было только 34 единицы. Так, при 15 заявленных единицах авиационных портативных радиостанций IC-A14 поставлено 168 единиц, при 2 заявленных единицах авиационных портативных радиостанций IC-A110 предоставлено 15. При этом радиосвязь "Тритон" стоимостью 6,4 млн. рублей на территории Республики Коми практически не применима и не может повлиять на эффективность тушения пожаров.

Установлено также несоответствие номенклатуры поставленного оборудования перечню оборудования, указанному в заявке субъекта Российской Федерации, направленной в Рослесхоз. Предоставление 136 единиц авиационных УВК портативных радиостанций IC-A14 стоимостью 2 883,2 тыс. рублей (без учета НДС) и 13 единиц авиационной УВК стационарной радиостанции IC-A110 стоимостью 885,3 тыс. рублей (без НДС) является необоснованным в связи с отсутствием данного количества средств связи в заявке Республики Коми.

В результате оборудование, полученное Комитетом лесов Республики Коми в рамках Соглашения от 8 июля 2013 г. N 8197-RU, не используется и находится на складах субъекта Российской Федерации.

4.4. В ходе проверки реализации госпрограммы "Развитие лесного хозяйства" установлены недостатки при формировании объемов государственных услуг (работ) и финансового обеспечения государственных заданий, выполняемых подведомственными учреждениями Рослесхоза, в том числе необоснованность объемов финансового обеспечения ряда государственных услуг (работ). Так, по государственной услуге "подготовка, переподготовка кадров, повышение квалификации преподавательского состава и специалистов по мониторингу и тушению лесных пожаров" ФБУ "Авиалесоохрана" объем услуги в 2013 - 2014 годах составляет 270 человек, при этом расходы на ее оказание на 2013 год составили 15 047,0 тыс. рублей, на 2014 год - 28 745,5 тыс. рублей, или в 1,9 раза больше.

5. В ходе проверки установлено несоответствие данных по показателям (индикаторам) эффективности реализации госпрограммы (представляемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации по форме 1-ГП (мониторинг), введенной письмом Рослесхоза от 10 июня 2014 г. N АБ-04-54/6782), данных отчета об осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений (представляемых по формам, утвержденным приказом Рослесхоза от 27 июня 2011 г. N 245), данных государственного лесного реестра (представляемых по формам, утвержденным приказом Рослесхоза от 15 февраля 2012 г. N 54), данных отчетов о расходах бюджета субъекта Российской Федерации, источником финансового обеспечения которого является субвенция (представляемых по формам 1-субвенции, утвержденным приказом Рослесхоза от 16 апреля 2012 г. N 141), за 2014 год и за I квартал 2015 года.

Вместе с тем отсутствие сопоставимости показателей реализации госпрограммы, отраженных в государственных информационных системах, свидетельствует о существовании рисков искажения информации Минприроды России и Рослесхозом о фактических результатах реализации госпрограммы.

Так, данные мониторинга реализации госпрограммы за I полугодие 2015 года, формируемые Федеральным казначейством и Минприроды России, свидетельствуют о несоответствии сведений о кассовом исполнении госпрограммы. На портале государственных программ в сети "Интернет" (www.programs.gov.ru) кассовое исполнение госпрограммы "Развитие лесного хозяйства" по состоянию на 1 июля 2015 года составило 21 824,5 млн. рублей, или 72,3% суммы, предусмотренной паспортом госпрограммы (форма заполняется Минприроды России). При этом кассовое исполнение госпрограммы по состоянию на 1 июля 2015 года по данным аналитической системы ключевых показателей эффективности исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации Федерального казначейства составило 11 206,1 млн. рублей, или 36,6% суммы, предусмотренной паспортом госпрограммы (данные системы формируются Федеральным казначейством на основании платежных поручений, или по фактическим расходам).

6. Рослесхозом, как главным администратором доходов федерального бюджета, и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, являющимися администраторами доходов федерального бюджета, не обеспечено сокращение задолженности по плате за использование лесов, предусмотренное постановлениями Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2012 г. N 1272 "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов", от 23 декабря 2013 г. N 1213 "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов", от 27 декабря 2014 г. N 1563 "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов".

В проверенных в ходе контрольного мероприятия субъектах Российской Федерации увеличение недоимки по доходам за использование лесов на начало 2015 года выявлено только в Республике Коми (на 42 949,9 тыс. рублей в 2014 году по сравнению с 2013 годом).

По состоянию на 1 июля 2015 года в проверенных субъектах Российской Федерации рост недоимки по плате за использование лесов наблюдается в Республике Коми (на 25 662,0 тыс. рублей по сравнению с 1 января 2015 года), а также Сахалинской области (на 1 938,5 тыс. рублей по сравнению с 1 января 2015 года).

С учетом изложенного и на основании статьи 26 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации необходимо принять меры по устранению вышеуказанных нарушений и недостатков, а также по предупреждению их в дальнейшем, в том числе предлагается:

1. Принять меры по корректировке объемов финансового обеспечения проекта госпрограммы "Развитие лесного хозяйства" за счет бюджетов субъектов Российской Федерации, арендаторов и иных источников с учетом оценки обоснованности запланированных объемов.

2. Разработать комплекс мер, обеспечивающих согласованность параметров государственных программ, реализуемых субъектами Российской Федерации в области лесных отношений, и государственной программы Российской Федерации "Развитие лесного хозяйства" на период 2013 - 2020 годов, в том числе в части целей и целевых показателей (индикаторов).

3. Осуществлять распределение и предоставление в 2016 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на приобретение специализированной лесопожарной техники и оборудования с учетом положений законодательства и условий соглашений о предоставлении субсидий.

4. Поручить Федеральному агентству лесного хозяйства разработать комплекс мер, обеспечивающих эффективную реализацию Соглашения о займе от 8 июля 2013 г. N 8197-RU.

Представление направляется в соответствии с решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 22 октября 2015 г. N 46К (1057).

В соответствии с частью 5 статьи 26 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" Министру природных ресурсов и экологии Российской Федерации или лицу, исполняющему его обязанности, уведомить Счетную палату Российской Федерации о принятых мерах по результатам выполнения настоящего представления в письменной форме до 1 апреля 2016 года.

Аудитор

Б.-Ж.Жамбалнимбуев