Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 10 апреля 2019 г. N 44-АПА19-5 Решение краевого суда об удовлетворении иска о признании недействующим приказа Региональной службы по тарифам Пермского края от 17 августа 2017 г. N СЭД-46-09-24-4 "Об утверждении нормативов потребления коммунальной услуги по отоплению в жилых помещениях 2-этажных многоквартирных (жилых) домов на территории Пермского края" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 10 апреля 2019 г. N 44-АПА19-5

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Пермского края о признании недействующим приказа Региональной службы по тарифам Пермского края от 17 августа 2017 г. N СЭД-46-09-24-4 "Об утверждении нормативов потребления коммунальной услуги по отоплению в жилых помещениях 2-х этажных многоквартирных (жилых) домов на территории Пермского края" по апелляционной жалобе Региональной службы по тарифам Пермского края на решение Пермского краевого суда от 10 сентября 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя Министерства тарифного регулирования и энергетики Пермского края Зелененко И.Е., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

приказом Региональной службы по тарифам Пермского края (далее также - РСТ Пермского края, регулирующий орган) от 17 августа 2017 г. N СЭД-46-09-24-4 (далее также - Приказ N СЭД-46-09-24-4), опубликованным 28 августа 2017 г. в Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края, N 34, утверждены нормативы потребления коммунальной услуги по отоплению в жилых помещениях 2-х этажных многоквартирных (жилых) домов на территории Пермского края.

Заместитель прокурора Пермского края обратился в Пермский краевой суд с уточненным в ходе рассмотрения дела административным исковым заявлением о признании Приказа N СЭД-46-09-24-4 не действующим с момента его принятия, как противоречащего Правилам установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 г. N 306 (далее - Правила N 306). В обоснование требований указано на неправомерное применение расчетного метода при определении нормативов по отоплению, использование для расчетов некорректных данных, так как нормативы не разделены по группам домов в зависимости от материала стен (из кирпича, из панелей, из дерева). Кроме того, тарифный орган при определении нормативов по отоплению в нарушение пункта 32 Правил N 306 рассчитал их для каждого муниципального образования отдельно, а не по группам жилых многоквартирных домов, расположенных в аналогичных климатических зонах.

Решением Пермского краевого суда от 10 сентября 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено: Приказ N СЭД-46-09-24-4 признан не действующим со дня вступления судебного акта в законную силу.

В апелляционной жалобе Региональная служба по тарифам Пермского края просит отменить решение суда, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного иска. Не соглашается с выводом суда о неверном определении объема выборки и необоснованном отказе от метода аналогов при определении нормативов по отоплению, поскольку у тарифного органа отсутствовали достаточные данные приборного учета. В обоснование ссылается на намерение в дальнейшем совершить действия, предусмотренные разделом V Правил N 306, для определения возможности установления нормативов с применением метода аналогов. Также административный ответчик полагает, что в результате отмены нормативного правового акта не будет установлен более низкий норматив по отоплению.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Отношения по оплате гражданами жилого помещения и коммунальных услуг регулируются положениями Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ), федеральными законами и федеральными нормативными правовыми актами, изданными в соответствии с ними. С учетом положений пункта 9 статьи 13 и пункта 10 части 1 статьи 14 ЖК РФ отношения по оплате жилого помещения и коммунальных услуг могут регулироваться также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В соответствии с частью 1 статьи 157 ЖК РФ размер платы за коммунальные услуги рассчитывается исходя из объема потребляемых коммунальных услуг, определяемого по показаниям приборов учета, а при их отсутствии исходя из нормативов потребления коммунальных услуг (в том числе нормативов накопления твердых коммунальных отходов), утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Порядок установления нормативов потребления коммунальных услуг и требования к их формированию определяются Правилами N 306.

Нормативы потребления коммунальных услуг утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (пункт 3 Правил N 306).

Нормативы потребления коммунальной услуги по отоплению в жилых помещениях 2-х этажных многоквартирных (жилых) домов на территории Пермского края утверждены приказом Региональной службы по тарифам Пермского края от 17 августа 2017 г. N СЭД-46-09-24-4.

Как усматривается из материалов дела и установлено судом первой инстанции, указанные нормативы утверждены уполномоченным органом в установленной форме (пункт 2.1 постановления Правительства Пермского края от 2 августа 2012 г. N 605-п в редакции, действовавшей до внесения в него изменений постановлением Правительства Пермского края от 13 февраля 2019 г. N 82-п) и официально опубликованы.

В соответствии с пунктами 13, 19 Правил N 306 нормативы потребления коммунальных услуг определяются с применением метода аналогов либо расчетного метода.

Расчетный метод применяется в случае невозможности применения метода аналогов по причине отсутствия или недостаточности данных приборного учета потребления коммунальных услуг в многоквартирных домах или жилых домах, отвечающих условиям представительности выборки для проведения необходимых измерений (пункт 22 Правил N 306).

В силу подпункта "д" пункта 4 Правил N 306 при определении нормативов потребления коммунальных услуг в отношении отопления учитываются следующие конструктивные и технические параметры многоквартирного дома или жилого дома - материал стен, крыши, объем жилых помещений, площадь ограждающих конструкций и окон, износ внутридомовых инженерных систем.

В соответствии с пунктами 10, 11 Правил N 306 нормативы потребления устанавливаются в отношении коммунальных услуг, предоставляемых в жилых помещениях, по каждому виду предоставляемых коммунальных услуг, которые определяются степенью благоустройства многоквартирного дома или жилого дома. Нормативы потребления коммунальных услуг в жилых помещениях и нормативы потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме устанавливаются едиными для многоквартирных домов и жилых домов, имеющих аналогичные конструктивные и технические параметры, степень благоустройства, а также расположенных в аналогичных климатических условиях. При различиях в конструктивных и технических параметрах, степени благоустройства, а также климатических условиях, в которых расположены многоквартирные дома или жилые дома, указанные нормативы потребления коммунальных услуг дифференцируются в соответствии с категориями многоквартирных домов и жилых домов, предусмотренными приложением N 2 к данным правилам.

Согласно таблице N 6 "Форма для установления нормативов потребления коммунальной услуги по отоплению" (приложение N 2 к Правилам N 306) норматив потребления коммунальной услуги по отоплению определяется с учетом этажности многоквартирного жилого дома, года постройки (до 1999 г. и после 1999 г.), материала стен (камень, кирпич, панели, блоки, дерево, смешанные и другие материалы).

Метод аналогов применяется при наличии сведений, полученных в результате измерений объема (количества) потребления коммунальных услуг приборами учета, установленными в многоквартирных домах или жилых домах с аналогичными конструктивными и техническими параметрами, степенью благоустройства многоквартирного дома или жилого дома и климатическими условиями (пункт 21 Правил N 306). Измерения проводятся при сформированном объеме представительной выборки по каждой из групп многоквартирных домов и жилых домов (пункты 33 и 36 Правил N 306). Объем выборки рассчитывается по формулам, приведенным в пунктах 1 и 2 приложения N 1 к названным правилам (пункт 34 Правил N 306), представительность выборки определяется количеством домов, имеющих аналогичные конструктивные и технические параметры, степень благоустройства многоквартирного дома или жилого дома, расположенных в аналогичных климатических условиях (пункт 33 Правил N 306).

Установление нормативов предусматривает соблюдение последовательности названных процедур.

Признавая недействующими оспариваемые нормативы потребления коммунальных услуг, установленные расчетным методом, суд обоснованно исходил из того, что регулирующим органом не представлено доказательств невозможности использования метода аналогов, являющегося приоритетным, и применение расчетного метода отсутствием условий представительности выборки для проведения необходимых измерений не подтверждено.

Довод апелляционной жалобы об отсутствии обязанности сбора необходимой для использования метода аналогов информации подлежит отклонению, как основанный на ошибочном толковании закона, и опровергается действиями административного ответчика.

Из положений пункта 9 Правил N 306 следует, что установление нормативов потребления коммунальных услуг производится по инициативе уполномоченных органов или ресурсоснабжающих организаций. Уполномоченный орган проводит анализ представленных документов и при необходимости запрашивает дополнительные сведения с обоснованием запроса.

Ресурсоснабжающая организация, управляющая организация обязаны предоставлять по запросу уполномоченного органа сведения, необходимые для установления нормативов потребления коммунальных услуг, предусмотренные пунктом 38, с учетом сроков, предусмотренных пунктом 37, в соответствии с осуществляемыми этими организациями видами деятельности (пункт 9.1 Правил N 306).

Письмом от 7 июля 2017 г. N СЭД-46-01-22-202 РСТ Пермского края предложила главам городских округов и муниципальных районов Пермского края представить данные о площадях по группам многоквартирных и жилых домов, необорудованных приборами учета, а также о суммарном за отопительный период расходе тепловой энергии на отопление, количестве приборов учета, установленных в группах многоквартирных и жилых домов, об измерении объема (количества) потребленной тепловой энергии по названным группам домов за отопительный период 2016-2017 гг. в виде прилагаемых таблиц.

Письмом от 7 июля 2017 г. N СЭД-46-01-18-648 запрошена информация у Пермского ЦГМС - филиала ФГБУ "Уральское УГСМ".

Предусмотренное пунктом 31 Правил N 306 выборочное наблюдение связано с представительностью выборки и позволяет распространить результаты расчетов по выборке на всю совокупность домов в группе.

Регулирующий орган не использовал предоставленные ему пунктом 9.1 Правил N 306 полномочия и не предпринял мер по истребованию от управляющих компаний, ресурсоснабжающих организаций недостающих сведений в целях установления нормативов потребления коммунальных услуг в соответствии с дифференциацией, предусмотренной таблицей N 6 "Форма для установления нормативов потребления коммунальной услуги по отоплению".

Как правильно указано судом первой инстанции, в нарушение вышеприведенных норм выборка многоквартирных и жилых домов осуществлена без учета климатических зон и до получения полной и необходимой информации, без запроса сведений о наличии (отсутствии) приборов учета потребления коммунальных услуг в многоквартирных домах.

При таких обстоятельствах, суд обоснованно пришел к выводу о том, что регулирующий орган в нарушение пунктов 9, 9.1, 31, 32, 32.2, 33 Правил N 306 не принял все необходимые меры для формирования необходимого объема выборки многоквартирных домов и жилых домов с аналогичными конструктивными и техническими параметрами, степенью благоустройства многоквартирного дома и жилого дома по каждой группе домов, без отнесения к климатическим зонам. В результате данные действия административного ответчика привели к неправильному определению объема выборки и неправомерному отказу от применения метода аналогов.

Заключение специалиста, представленное административным ответчиком при рассмотрении дела в суде первой инстанции и на которое он ссылается в апелляционной жалобе, правильность обжалуемого судебного акта не исключает, поскольку касается возможности использования в работе тех данных, которые имелись в фактическом распоряжении регулирующего органа, и не касается оценки возможности расчета нормативов методом аналогов при поступлении всех необходимых сведений.

Судебная коллегия также соглашается с выводом суда первой инстанции о наличии нарушений при применении административным ответчиком расчетного метода, поскольку оспариваемые нормативы подлежали определению с учетом дифференциации согласно таблице N 6 "Форма для установления нормативов потребления коммунальной услуги по отоплению", а установление единого норматива потребления коммунальной услуги по отоплению для многоквартирных домов без учета конструктивных и технических параметров (в данном случае - материала стен) противоречит пунктам 4, 10, 11 Правил N 306.

Суд первой инстанции также установил, что определение оспариваемых нормативов расчетным методом произведено с нарушением требований пункта 43 Правил N 306, согласно которому нормативы потребления коммунальных услуг в жилых помещениях с применением расчетного метода определяются по формулам, предусмотренным разделом II приложения N 1 к названным правилам. Одним из переменных значений в данных формулах, в частности, является среднесуточная температура наружного воздуха в отопительный период, которая определяется на основании сведений, представляемых органами гидрометеорологической службы за предыдущие 5 отопительных периодов подряд как среднеарифметическое средних суточных температур наружного воздуха за отопительный период. При отсутствии такой информации средняя температура наружного воздуха в отопительный период определяется исходя из климатических параметров, применяемых при проектировании зданий и сооружений, систем отопления. При отсутствии таких данных климатические параметры принимаются равными параметрам ближайшего населенного пункта, в отношении которого такие параметры имеются (пункт 44 Правил N 306).

Вместе с тем РСТ Пермского края при определении оспариваемых нормативов руководствовалась данными гидрометеорологической службы Пермского края о климатических параметрах (о средней температуре воздуха в отопительный период и его продолжительности) за последние 5 лет по 4 населенным пунктам края, а в отношении других населенных пунктов климатические параметры приняла равными параметрам ближайшего населенного пункта, сгруппировав их по 4 зонам. При этом значение оспариваемого норматива на отопление при равных условиях в многоквартирных жилых домах, расположенных в соседних населенных пунктах с похожими климатическими параметрами, оказались различны. Анализ данных, произведенный судом первой инстанции, показывает, что нормативы для населенных пунктов, расположенных в климатических зонах с более благоприятными климатическими условиями, в некоторых случаях значительно превышают нормативы, установленные для более холодных климатических зон.

Доводы апелляционной жалобы основаны на ошибочном толковании норм действующего законодательства, не опровергают выводы суда первой инстанции и не содержат оснований для отмены судебного постановления, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

С учетом изложенного суд первой инстанции, установив, что оспариваемые положения нормативного правового акта применялись гражданами и организациями жилищно-коммунального хозяйства при расчетах за оплату коммунальных услуг, признал оспариваемый нормативный правовой акт не действующим со дня вступления в законную силу решения суда, что соответствует требованиям пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснениям, содержащимся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Пермского краевого суда от 10 сентября 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Региональной службы по тарифам Пермского края - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.