Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 3 апреля 2019 г. N 127-АПА19-4 Решение Верховного Суда Республики Крым об отказе в признании недействующим решения Феодосийского городского совета Республики Крым от 30 сентября 2016 г. N 651 "О рассмотрении протеста прокурора города Феодосии на п. 2 решения 58 сессии 6 созыва Береговского сельского совета Автономной Республики Крым от 28.11.2013 N 805 "Об утверждении детальных планов" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 3 апреля 2019 г. N 127-АПА19-4

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Гроховской В.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административным исковым заявлениям Идрисовой Разие Рустемовны, Олексюка Григория Ивановича о признании недействующим решения Феодосийского городского совета Республики Крым от 30 сентября 2016 г. N 651 "О рассмотрении протеста прокурора города Феодосии на п. 2 решения 58 сессии 6 созыва Береговского сельского совета Автономной Республики Крым от 28.11.2013 N 805 "Об утверждении детальных планов" по апелляционным жалобам Идрисовой Разие Рустемовны, Олексюка Григория Ивановича на решение Верховного Суда Республики Крым от 21 декабря 2018 г., которым в удовлетворении административных исковых заявлений отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя Идрисовой Р.Р. по доверенности Подгорного А.П., поддержавшего доводы апелляционных жалоб, возражения представителя Феодосийского городского совета Республики Крым и Администрации города Феодосии Республики Крым Снегирева А.М., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

пунктом 2 решения 58 сессии 6 созыва Береговского сельского совета Автономной Республики Крым от 28 ноября 2013 г. N 805 "Об утверждении детальных планов" (далее также - Решение N 805) утвержден детальный план территории селитебно-рекреационного образования "Береговое" в с. Береговое г. Феодосия.

Решением Феодосийского городского совета Республики Крым от 30 сентября 2016 г. N 651 "О рассмотрении протеста прокурора города Феодосии на п. 2 решения 58 сессии 6 созыва Береговского сельского совета Автономной Республики Крым от 28.11.2013 N 805 "Об утверждении детальных планов" (далее также - Решение N 651) удовлетворен протест прокурора города Феодосии, пункт 2 Решения N 805 отменен.

Идрисова Р.Р. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании Решения N 651 недействующим, ссылаясь на то, что на основании Решения N 805 Береговским сельским советом 28 февраля 2014 г. было принято решение N 882, пунктом 19 которого утвержден разработанный ею проект землеустройства по отводу земельного участка, расположенного по адресу: г. ... В связи с отменой Решения N 805 прокурором города Феодосии к ней предъявлено исковое заявление о признании отсутствующим права собственности на указанный земельный участок, понуждении привести в первоначальное состояние этот земельный участок и возвратить его Администрации города Феодосии.

Олексюк Г.И. обратился в суд с аналогичными требованиями об оспаривании Решения N 651, ссылаясь на предъявление к нему иска об истребовании принадлежащего ему земельного участка по адресу: г. ..., проект землеустройства по отводу которого также был разработан на основании детального плана территории селитебно-рекреационного образования "Береговое" в с. Береговое г. Феодосия.

Определением от 12 декабря 2018 г. дела по указанным административным исковым заявлениям объединены в одно производство для совместного рассмотрения.

Решением Верховного Суда Республики Крым от 21 декабря 2018 г. в удовлетворении административных исковых заявлений отказано.

В апелляционной жалобе Идрисова Р.Р. просит отменить решение суда, как незаконное и необоснованное, и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование указывает на нарушение ее прав как собственника земельного участка оспариваемым Решением N 651, принятым без ее уведомления. Полагает, что в соответствии с Земельным кодексом Украины у Феодосийского городского совета Республики Крым отсутствовали полномочия по отмене нормативных правовых актов Береговского сельского совета Автономной Республики Крым. Обращает внимание, что Решение N 651 до настоящего времени не опубликовано в печатном издании - газете "Победа". По мнению Идрисовой Р.Р., выводы суда о непроведении публичных слушаний в отношении детального плана территории селитебно-рекреационного образования "Береговое" в с. Береговое г. Феодосия являются ошибочными.

Олексюк Г.И. в апелляционной жалобе и дополнениях к ней также просит отменить решение суда и удовлетворить административное исковое заявление. В обоснование указывает аналогичные приведенным в жалобе Идрисовой Р.Р. доводы.

Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов прокурором, участвовавшим в деле, и Администрацией города Феодосии Республики Крым представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

В силу статьи 9 Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов, а также статьи 23 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" (далее - Федеральный конституционный закон от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ) законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации действуют на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов, если иное не предусмотрено данным Федеральным конституционным законом.

В соответствии с частью 1 статьи 1, частям 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации; по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 20 части 1 статьи 14 Закона N 131-ФЗ утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, относится к вопросам местного значения городского поселения.

Из положений части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ следует, что муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом.

Устав муниципального образования городской округ Феодосия Республики Крым (далее - Устав), утвержденный решением 5 сессии 1 созыва Феодосийского городского совета Республики Крым от 17 ноября 2014 г. N 65, является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов названного муниципального образования, имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования городской округ Феодосия Республики Крым (далее - городской округ Феодосия) и устанавливает правовую, экономическую и организационную основу осуществления местного самоуправления на территории городского округа Феодосия, определяет порядок деятельности и полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления городского округа Феодосия, а также закрепляет иные положения по организации местного самоуправления.

Согласно Уставу представительным органом указанного муниципального образования является Феодосийский городской совет Республики Крым (далее - Городской совет), компетенция и полномочия которого определены положениями статьи 27 Устава.

Границы городского округа Феодосия установлены Законом Республики Крым от 5 июня 2014 г. N 15-ЗРК "Об установлении границ муниципальных образований и статусе муниципальных образований в Республике Крым" (далее - Закон N 15-ЗРК), в соответствии с которым в границах городского округа Феодосия находятся населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями, в частности, село Береговое; город Феодосия наделен статусом городского округа Феодосия.

Разрешая административное дело, суд первой инстанции, с учетом приведенных норм федерального законодательства, а также положений Устава, исходил из того, что оспариваемое Решение N 651 принято Городским советом в пределах его компетенции, с соблюдением установленных законом требований, предъявляемых к его форме, процедуре принятия и порядку опубликования; нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит, в связи с чем по мотивам, изложенным в решении, пришел к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения административных требований.

С такими выводами суда первой инстанции Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным согласиться, поскольку они мотивированны, сделаны на основе всестороннего, полного и объективного исследования представленных в дело доказательств, в том числе материалов прокурорской проверки, которым дана надлежащая оценка по правилам статьи 84 КАС РФ, с учетом требований законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

Доводы апелляционных жалоб о том, что в соответствии с Земельным кодексом Украины у Городского совета отсутствовали полномочия по отмене нормативных правовых актов Береговского сельского совета Автономной Республики Крым, не могут быть приняты во внимание, поскольку из положений Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ следует, что со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым на территории Республики Крым действуют законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации.

Тем самым, Городской совет в силу части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ, положений Устава, а не в порядке, предусмотренном Земельным кодексом Украины, вправе отменить муниципальный нормативный правовой акт (в случае выявления его несоответствия законодательству, действовавшему на момент его принятия), ранее принятый Береговским сельским советом Автономной Республики Крым, который после включения Республики Крым в состав Российской Федерации и вступления в силу Закона N 15-ЗРК утратил статус муниципального образования.

Проверив довод апелляционных жалоб о нарушении порядка опубликования муниципального нормативного правового акта, Судебная коллегия приходит к выводу о его несостоятельности.

Частью 3 статьи 47 Закона N 131-ФЗ установлено, что порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Согласно положениям статьи 45 Устава обнародование муниципального правового акта осуществляется путем размещения на официальном сайте органа местного самоуправления городского округа Феодосия, издавшего муниципальный правовой акт (часть 8).

Официальное опубликование муниципальных правовых актов осуществляется посредством опубликования текста правового акта в печатных средствах массовой информации, учрежденных органами местного самоуправления городского округа Феодосия, либо иных печатных средствах массовой информации, определяемых органами местного самоуправления городского округа Феодосия (часть 9).

Из разъяснений, содержащихся в пункте 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", следует, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает.

Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

Пунктом 5 Решения N 651 предусмотрено, что решение подлежит обнародованию на официальном сайте Феодосийского городского совета Республики Крым на официальном портале Правительства Республики Крым feo.rk.gov.ru и опубликованию в газете "Победа" Городского совета.

Как установлено судом первой инстанции и усматривается из материалов дела, Решение N 651 после его принятия было опубликовано 10 октября 2016 г. на официальном портале Правительства Республики Крым feo.rk.gov.ru, на странице "Феодосия" в разделе "Решения сессии городского совета", а также 11 октября 2016 г. в официальном периодическом печатном информационно-новостном издании - газете "Победа" Городского совета, N 111.

Таким образом, поскольку административный ответчик обеспечил населению и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает оспариваемое решение, возможность ознакомиться с его содержанием в порядке, предусмотренном Уставом, а также в самом Решении N 651 (пункт 5), Судебная коллегия отклоняет довод апелляционных жалоб о нарушении порядка опубликования муниципального нормативного правового акта как несостоятельный.

Повторяемые административными истцами в апелляционных жалобах доводы о проведении публичных слушаний в отношении детального плана территории селитебно-рекреационного образования "Береговое" в с. Береговое г. Феодосия проверялись судом первой инстанции во взаимосвязи с представленными в материалы административного дела доказательствами, в том числе материалами прокурорской проверки, по правилам статьи 84 КАС РФ и не нашли своего подтверждения.

На момент принятия Береговским сельским советом Автономной Республики Крым Решения N 805 действовали правовые и организационные основы градостроительной деятельности, установленные Законом Украины "О регулировании градостроительной деятельности от 17 февраля 2011 г. N 3038-VI (далее - Закон N 3038-VI), направленные на обеспечение устойчивого развития территорий с учетом государственных, общественных и частных интересов.

Положениями статьи 21 Закона N 3038-VI установлено, что общественным слушаниям подлежат разработанные в установленном порядке проекты градостроительной документации на местном уровне, в том числе, детальные планы территорий (часть 1).

Запрещается утверждение на местном уровне градостроительной документации, отмеченной в части первой данной статьи, без проведения общественных слушаний относительно проектов такой документации (часть 2).

Обнародование проектов генеральных планов, планов зонирования территорий, детальных планов территорий осуществляется не позднее месячного срока со дня их поступления в соответствующий орган местного самоуправления (часть 4).

Порядок проведения общественных слушаний определяет Кабинет Министров Украины (часть 11).

Постановлением Кабинета Министров Украины от 25 мая 2011 г. N 555 утвержден Порядок проведения общественных слушаний по учету общественных интересов во время разработки проектов градостроительной документации на местном уровне (далее - Порядок N 555), который определяет механизм проведения общественных слушаний для учета общественных интересов во время разработки генеральных планов населенных пунктов, планов зонирования и детальных планов территорий (далее - градостроительная документация).

Проведение общественных слушаний осуществляется во время разработки соответствующих проектов градостроительной документации (пункт 2 Порядка N 555).

Согласно пункту 3 Порядка N 555 сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы в соответствии с частью третьей статьи 21 Закона N 3038-VI обеспечивают обнародование разработанных проектов градостроительной документации и доступ общественности к этой информации; регистрацию, рассмотрение и обобщение предложений общественности к проектам градостроительной документации, согласование спорных вопросов между общественностью и заказчиками проектов градостроительной документации через согласительную комиссию (в случае ее образования).

Пунктом 4 Порядка N 555 установлено, что обнародование разработанных в установленном законодательством порядке проектов градостроительной документации осуществляется не позднее месячного срока со дня их представления разработчиком исполнительному органу сельского, поселкового, городского совета путем размещения материалов (планшетов, макетов) в определенном органом местного самоуправления месте и информирование граждан путем распространения брошюр и сообщений, в средствах массовой информации, которые распространяются на соответствующей территории, а также размещения информации на официальном веб-сайте соответствующего органа местного самоуправления.

Согласно пункту 17 Порядка N 555 утверждение проектов градостроительной документации без проведения процедуры рассмотрения предложений общественности запрещено, а материалы относительно рассмотрения таких предложений являются неотъемлемой составной частью этой документации.

Из материалов дела следует, что между Исполнительным комитетом Береговского сельского совета и Государственным предприятием "Головной территориальный научно-исследовательский и проектный институт "КрымНИИпроект" 22 октября 2013 г. заключен договор N 100 на выполнение проектных работ, предметом которого являлось изготовление детального плана территории селитебно-рекреационного образования "Береговое в с. Береговое г. Феодосии" (далее также - Детальный план).

Судом установлено, что Исполнительным комитетом Береговского сельского совета в газете "Победа" за 29 октября 2013 г., N 120 размещено уведомление о начале процедуры рассмотрения и учета предложений общественности по проекту градостроительной документации "Детальный план территории селитебно-рекреационного образования "Береговое в с. Береговое г. Феодосии". В этом же сообщении указано, что информация о составе и содержании, а также графические материалы Детального плана размещены на официальном сайте Исполнительного комитета Береговского сельского совета www.bersovet.gov.ua. Срок подачи предложений - 10 дней со дня, следующего после опубликования данного уведомления. Срок завершения рассмотрения предложений - 30 дней со дня, следующего после опубликования данного уведомления.

Однако, проектная научно-техническая документация Детального плана, изготовленная по договору от 22 октября 2013 г. N 100, была передана Государственным предприятием "Головной территориальный научно-исследовательский и проектный институт "КрымНИИпроект" Береговскому сельскому совету только 25 ноября 2013 г. (согласно акту приема-передачи), при этом Решение N 805, которым Береговской сельский совет Автономной Республики Крым утвердил детальные планы территории селитебно-рекреационного образования "Береговое" в с. Береговое г. Феодосия было принято 28 ноября 2013 г.

Тем самым, указанная проектная документация не могла являться предметом обсуждения на публичных слушаниях.

Таким образом, судом правомерно установлено, что Исполнительный комитет Береговского сельского совета графические материалы разработанного проекта Детального плана на официальном сайте не разместил, доступ населения муниципального образования к информации с целью регистрации, рассмотрения и обобщения предложений населения к названному проекту для согласования в случае возникновения споров не обеспечил. Каких-либо доказательств, свидетельствующих об обратном, материалы дела не содержат.

Данное обстоятельство безусловно свидетельствует о допущенном органом местного самоуправления нарушении процедуры, предусмотренной действующим на территории Республики Крым законодательством на момент принятия Решения N 805.

Тем самым, у Городского совета как органа, в компетенцию которого входит осуществление действий по приведению ранее принятых муниципальных нормативных правовых актов в соответствие с действующим законодательством, имелись правовые основания для принятия Решения N 651.

Доводы апелляционных жалоб административных истцов, повторяющие доводы, приведенные в обоснование административных исков, опровергаются собранными по делу доказательствами, в связи с чем основанием для признания оспариваемого Решения N 651 недействующим не являются.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Основания для отмены решения суда первой инстанции, в том числе те, на которые ссылаются административные истцы, в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Республики Крым от 21 декабря 2018 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Идрисовой Разие Рустемовны, Олексюка Григория Ивановича - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.