Определение Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2019 г. N 864-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Мостовского районного суда Краснодарского края о проверке конституционности пунктов 1 и 2 подраздела 5 раздела 1 приложения 6 к Закону Краснодарского края "О разграничении имущества, находящегося в собственности муниципального образования Мостовский район, между вновь образованными городскими, сельскими поселениями и муниципальным образованием Мостовский район, в состав которого они входят"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

заслушав заключение судьи Н.С. Бондаря, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение запроса Мостовского районного суда Краснодарского края,

установил:

1. Мостовской районный суд Краснодарского края оспаривает конституционность пунктов 1 и 2 подраздела 5 раздела 1 приложения 6 к Закону Краснодарского края от 29 декабря 2006 года N 1178-КЗ "О разграничении имущества, находящегося в собственности муниципального образования Мостовский район, между вновь образованными городскими, сельскими поселениями и муниципальным образованием Мостовский район, в состав которого они входят", согласно которым в перечень имущества, находящегося в собственности муниципального образования Мостовский район и передаваемого в муниципальную собственность Бесленеевского сельского поселения Мостовского района Краснодарского края, входят две берегоукрепительные дамбы, расположенные на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, в станице Бесленеевская.

Как следует из представленных материалов, в производстве данного суда находится на рассмотрении административное исковое заявление прокурора Мостовского района Краснодарского края о признании незаконным бездействия администрации Бесленеевского сельского поселения Мостовского района Краснодарского края, выразившегося в непринятии мер по государственной регистрации права муниципальной собственности на указанные дамбы.

По мнению Мостовского районного суда Краснодарского края, пункты 1 и 2 подраздела 5 раздела 1 приложения 6 к Закону Краснодарского края от 29 декабря 2006 года N 1178-КЗ противоречат статьям 10, 12, 72, 130-133 Конституции Российской Федерации, поскольку допускают возможность отнесения к муниципальному имуществу гидротехнических сооружений, включая берегоукрепительные дамбы, которые, как предполагается в запросе, должны находиться в федеральной собственности.

2. По смыслу статьи 120 (часть 1) Конституции Российской Федерации, применяя закон в конкретном деле, суд должен убедиться в его конституционности. Суд при рассмотрении дела в любой инстанции, придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации закона, подлежащего применению им в указанном деле, обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности данного закона (часть первая статьи 101 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").

Право суда на обращение с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации может быть реализовано в случаях, когда у него имеются сомнения или возникает неопределенность в вопросе о соответствии Конституции Российской Федерации подлежащего применению закона при рассмотрении конкретного дела. При этом вопрос о том, какие именно законы и иные нормативные правовые акты подлежат применению при рассмотрении конкретного дела, решается исключительно судом, что вытекает из принципа самостоятельности судебной власти.

В запросе Мостовского районного суда Краснодарского края поставлен вопрос о конституционности отдельных положений Закона Краснодарского края от 29 декабря 2006 года N 1178-КЗ. Согласно статье 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Проверка соответствия федеральному законодательству законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, в частности предусматривающих передачу собственности от одного муниципального образования другому, осуществляется судами общей юрисдикции, в полномочия которых входит также и оценка законности и обоснованности передачи соответствующего имущества с учетом закрепленных, в том числе федеральным законодателем, правовых, экономических и иных критериев, соблюдение которых необходимо для такой передачи имущества. При этом в силу статьи 46 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, не соответствующие федеральным законам, нарушающие права и свободы человека и гражданина, могут быть обжалованы в судебном порядке.

3. Конституция Российской Федерации предусматривает, что вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности, природопользование, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункты "в", "г", "д", "к" части 1); по предметам совместного ведения принимаются федеральные законы, на основе которых может осуществляться разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, при этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить соответствующим федеральным законам (статья 76, части 2 и 5).

Вместе с тем Конституция Российской Федерации непосредственно не определяет, какие объекты государственной собственности находятся в собственности Российской Федерации, какие - в собственности субъектов Российской Федерации, а какие из государственной собственности могут передаваться в собственность муниципальных образований.

3.1. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации сформулированной в Постановлении от 30 июня 2006 года N 8-П, при осуществлении нормативного регулирования в области разграничения государственной собственности федеральный законодатель должен исходить из того, что такое разграничение обусловлено ее предназначением для осуществления функций государства и реализации полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Данная позиция - о взаимосвязи вопросов разграничения публичной собственности между разными уровнями публично-правовых образований и вопросов о разграничении их полномочий или компетенции - применима и в отношении передачи государственного имущества в муниципальную собственность в целях решения органами местного самоуправления вопросов местного значения. Тем самым обеспечивается реализация принципа соразмерности ресурсов местного самоуправления предоставленным полномочиям; на необходимость соблюдения этого принципа в процессе нормотворческой деятельности указано в определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2006 года N 540-О и от 4 декабря 2007 года N 828-О-П.

При этом основным правовым актом, регламентирующим передачу государственного имущества в муниципальную собственность в процессе становления Российской Федерации как федеративного государства, признающего самостоятельность (в том числе экономическую) местного самоуправления, стало Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 3020-I "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность". Приложение 3 к названному Постановлению Верховного Совета Российской Федерации содержит перечень объектов, относящихся исключительно к муниципальной собственности. Данный перечень был сформулирован, как следует из его содержания, на основе функциональных характеристик объектов, подлежащих передаче в муниципальную собственность (жилищный и нежилой фонд, объекты инженерной инфраструктуры городов, объекты здравоохранения и т.д.). Подобный функциональный критерий, используемый для целей передачи определенного вида объектов государственной собственности в муниципальную собственность, был призван обеспечить решение вопросов местного значения за счет публичного имущества, ранее использовавшегося в этих же целях, т.е. обеспечить необходимое правопреемство при проведении в Российской Федерации конституционной реформы местного самоуправления.

Решение вопроса о допустимости нахождения в муниципальной собственности конкретного имущества, а именно отдельных берегоукрепительных дамб, расположенных на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, в которой в силу положений статьи 8 (часть 1) Водного кодекса Российской Федерации по общему правилу водные объекты и находятся, также должно приниматься с учетом целевого назначения муниципальной собственности и, соответственно, не должно включать имущество, не предназначенное для решения вопросов местного значения, содержание которого для муниципального образования является нецелесообразным и обременительным (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 мая 2000 года N 8-П и от 20 декабря 2010 года N 22-П).

3.2. В соответствии с общими принципами организации местного самоуправления, закрепление которых является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункт "н" части 1); компетенция местного самоуправления устанавливается на основе Конституции Российской Федерации в законе (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1997 года N 14-П, от 30 ноября 2000 года N 15-П, от 29 марта 2011 года N 2-П и др.).

Как следует из пунктов 4, 5, 8, 15, 23 и 37 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", к вопросам местного значения поселения относятся: организация в границах поселения водоснабжения населения и водоотведения; дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения; организация обустройства мест массового отдыха населения, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам; организация и осуществление мероприятий по защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; обеспечение выполнения работ, необходимых для создания искусственных земельных участков для нужд поселения. Хотя по общему правилу эти сферы деятельности относятся к компетенции городских поселений, согласно части 3 указанной статьи законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений они, за исключением организации и осуществления мероприятий по защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, могут быть закреплены и за сельскими поселениями.

Указанные сферы деятельности могут быть непосредственно связаны с созданием и функционированием гидротехнических сооружений, например, сооружений, обеспечивающих защиту береговой полосы от воздействия волн, течения и льда, в целях сохранности местного пляжа или автомобильной дороги местного значения, расположенной вдоль водного объекта. Поэтому конкретный гидротехнический объект, исходя из характера решаемых задач и их принадлежности в соответствии с законодательством соответствующему муниципальному образованию (виду муниципальных образований), может относиться и к муниципальной собственности.

4. Как следует из преамбулы Закона Краснодарского края от 29 декабря 2006 года N 1178-КЗ, его положения приняты в порядке реализации статьи 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которой, в частности, органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований являются правопреемниками органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, осуществлявших на территориях указанных муниципальных образований полномочия по решению вопросов местного значения на основании законодательных актов Российской Федерации; имущественные обязательства органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований, возникающие в силу правопреемства, определяются передаточным (разделительным) актом, который утверждается законом субъекта Российской Федерации (часть 10).

Вопрос о порядке безвозмездной передачи имущества от одного публичного собственника другому неоднократно являлся предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации, который в своих решениях указывал, что такая передача - независимо от состава публично-территориальных субъектов, выступающих ее участниками, и направления движения находящегося в публичной собственности имущества - предполагает при ее реализации соблюдение общих принципов и гарантий, к числу которых относятся наличие волеизъявления всех заинтересованных субъектов и согласованность действий соответствующих уполномоченных органов, что обусловливает учет позиции органов местного самоуправления и в том случае, когда муниципальное образование выступает в роли получателя имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, т.е. при передаче имущества из федеральной собственности в собственность муниципальную. Необходимость же выявления в этом случае позиции органов местного самоуправления определяется конституционной природой муниципальной власти, призванной обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения, прежде всего за счет собственных материально-финансовых ресурсов муниципального образования: отсутствие у муниципальных образований возможности сформулировать и отстаивать свою позицию в отношении соответствующего имущества порождало бы возможность передачи в муниципальную собственность имущественных объектов, наименее эффективных в социально-экономическом плане и не являющихся объективно необходимыми для решения вопросов местного значения (Постановление от 30 июня 2006 года N 8-П; определения от 7 декабря 2006 года N 542-О, от 4 декабря 2007 года N 828-О-П и от 9 ноября 2017 года N 2516-О).

Соответственно, с учетом указанных правовых позиций, а также статьи 46 Конституции Российской Федерации в компетенцию суда при решении вопросов о допустимости передачи имущества от одного муниципального образования другому и о возможности нахождения определенного вида имущества в муниципальной собственности относится не только установление факта закрепления возможности передачи этого имущества на основании правового акта, но и учет иных обстоятельств, в том числе правомерность нахождения этого имущества у публично-правового образования, от которого оно передается; допустимость нахождения конкретного вида имущества в муниципальной собственности с учетом ее целевого назначения и необходимости обеспечения принципа соразмерности ресурсов местного самоуправления предоставленным полномочиям (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 мая 2000 года N 8-П и от 20 декабря 2010 года N 22-П; определения Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2006 года N 540-О и от 4 декабря 2007 года N 828-О-П). При этом положения статьи 46 Конституции Российской Федерации предопределяют, как указывал Конституционный Суд Российской Федерации, обязанность суда исследовать по существу фактические обстоятельства и недопустимость установления лишь формальных условий применения нормы (постановления от 31 марта 2015 года N 6-П, от 5 июля 2016 года N 15-П, от 11 февраля 2019 года N 9-П и др.). Иное означало бы формальный подход суда к решению настоящего вопроса, что приводило бы к нарушению права муниципального образования на судебную защиту, гарантированного Конституцией Российской Федерации (статья 133).

Одновременно оспариваемые нормы Закона Краснодарского края от 29 декабря 2006 года N 1178-КЗ должны соотноситься - при решении вопроса о разграничении публичной собственности на гидротехнические сооружения - с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", иным федеральным законодательством, в том числе устанавливающим требования к берегоукрепительным сооружениям, предназначенным для защиты территорий и объектов от затопления, подтопления, разрушения берегов водных объектов, заболачивания и другого негативного воздействия вод (часть 3 статьи 67.1 Водного кодекса Российской Федерации), предусматривающим единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, объединяющую органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе по обеспечению безопасности людей на водных объектах (статья 4 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"), а также закрепляющим полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предупреждению чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях (подпункт 5 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

5. Таким образом, в запросе Мостовского районного суда Краснодарского края, по сути, ставится вопрос о соответствии закона субъекта Российской Федерации действующему федеральному законодательству, а также вопрос о законности и обоснованности передачи в собственность Бесленеевского сельского поселения Мостовского района Краснодарского края определенного имущества от муниципального образования Мостовский район. Однако эти вопросы, как и выбор норм законов, подлежащих применению в конкретном деле, рассматриваемом Мостовским районным судом Краснодарского края, не относятся к полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации, как они определены в статье 125 Конституции Российской Федерации и статье 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Согласно части второй статьи 36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" основанием к рассмотрению дела является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое в обращении законоположение. Вместе с тем в запросе Мостовского районного суда Краснодарского края оспариваются положения закона субъекта Российской Федерации, относящие к собственности муниципального образования определенное имущество, передаваемое в муниципальную собственность, и фактически предлагается оценить их на предмет соответствия действующему федеральному законодательству в сфере разграничения полномочий и имущества публично-правовых образований.

Следовательно, запрос Мостовского районного суда Краснодарского края не может быть принят Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению запроса Мостовского районного суда Краснодарского края, поскольку он не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми такого рода обращения в Конституционный Суд Российской Федерации признаются допустимыми.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

В.Д. Зорькин