Глава 11. Механизмы запуска преобразований городских территорий

Глава 11
Механизмы запуска преобразований городских территорий

В главе рассмотрены механизмы, использование которых не требует внесения изменений в нормативные правовые акты РФ. Для каждого механизма приведены регулирующие его применение нормативные правовые акты и схема применения. Основные действия, необходимые для реализации механизма, с указанием исполнителей отражены в пошаговой схеме применения.

Практическая реализация положений Стандарта, интегрированных в градостроительные регламенты и нормативы градостроительного проектирования, возможна в случае строительства новых или реконструкции существующих объектов правообладателями участков. При таком подходе преобразование территории происходит медленно.

Процессы преобразования объектов, находящихся в частной собственности, могут происходить не только по инициативе собственников, но и по инициативе органов муниципальной и государственной власти. Наличие такой инициативы позволяет ускорить преобразование территории, занятой такими объектами в соответствии с положениями Стандарта.

Признание жилья аварийным и подлежащим сносу или реконструкции

Жилье с высокой степенью физического износа возможно признать аварийным и подлежащим сносу и инициировать его снос*. Если жилые помещения находятся в частной собственности, инструментом запуска преобразований территории становится соглашения с собственником об изъятии недвижимости для государственных или муниципальных нужд, в результате чего она переходит в собственность ОМС или ОГВ. На освободившемся в результате сноса объекта капитального строительства земельном участке возможны дальнейшие преобразования и реализация положений Стандарта.

------------------------------

* Под жильем в данном контексте понимается многоквартирный жилой дом в составе аварийного жилищного фонда (п. 2 ст. 2 Федерального закона от 21.07.2007 N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства"). Жилое помещение может быть признано непригодным для проживания, согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 28.01.2006 N 47 "Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции".

------------------------------

Регулирующие НПА

- Жилищный кодекс РФ;

- Постановление Правительства РФ от 28.01.2006 N 47 (ред. от 02.08.2016) "Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции";

- Федеральный закон от 21.07.2007 N 185-ФЗ (ред. от 29.07.2017) "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства".

Схема применения

Инициировать процесс признания МКД аварийным может собственник (наниматель по договору социального найма) помещения, либо орган государственного надзора (Государственная жилищная инспекция, органы Роспотребнадзора, органы Государственного противопожарного надзора, прокуратура). Инициатору необходимо подать заявление о рассмотрении вопроса признания МКД аварийным и подлежащим сносу или реконструкции в правительство субъекта РФ или местную администрацию (см. илл. 33). Соответствующий орган исполнительной власти создает межведомственную комиссию¹⁸, которая на основании заявления собственника (или нанимателя) или заключения органа государственного надзора производит оценку МКД и может вынести заключение о признании его аварийным и подлежащим сносу или реконструкции¹⁹.

При оценке состояния МКД проверяется работоспособность несущих и ограждающих конструкций и основания здания, соответствие окружающей среды и параметров микроклимата жилого помещения санитарно-эпидемиологическим требованиям и гигиеническим нормативам. Эти параметры оцениваются органами государственного надзора и проектно-изыскательскими организациями²⁰.

В случае заключения о пригодности МКД для проживания, о необходимости и возможности проведения капитального ремонта, реконструкции или перепланировки или о несоответствии помещения требованиям, предъявляемым к жилому помещению, собственники или наниматели помещений вправе оспорить решение межведомственной комиссии²¹. Гражданам, чьи жилые помещения признаны непригодными для проживания и не подлежащими ремонту или реконструкции, жилые помещения по договору социального найма предоставляются вне очереди²².

На основании решения межведомственной комиссии соответствующий орган исполнительной власти издает распоряжение с указанием о дальнейшем использовании помещения, сроках отселения физических и юридических лиц в случае признания дома аварийным и подлежащим сносу (реконструкции) или о признании необходимости проведения ремонтно-восстановительных работ²³.

Собственники вправе самостоятельно произвести снос или реконструкцию аварийного дома. Если они не осуществили снос или реконструкцию в установленный срок, МКД подлежит изъятию для муниципальных нужд²⁴. Выкупная цена жилого помещения, сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собственником жилого помещения. Она включает в себя рыночную стоимость жилого помещения, стоимость доли в общем имуществе МКД, убытки, причиненные собственнику изъятием помещения, в том числе упущенную выгоду, а также сумму компенсации за непроизведенный капитальный ремонт²⁵.

По соглашению с собственником жилого помещения ему может быть предоставлено взамен изымаемого другое жилое помещение с зачетом его стоимости при определении размера возмещения²⁶. В случае, если аварийный дом включен в региональную адресную программу, собственник вправе потребовать предоставить ему другое равноценное помещение на праве собственности. Если аварийный дом не включен в региональную программу, вопрос предоставления другого жилого помещения остается на усмотрение ОМС или ОГВ.

Илл. 33. Признание жилья аварийным и подлежащим сносу или реконструкции

Если собственник жилого помещения не заключил соглашение об изъятии недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд, допускается принудительное изъятие жилого помещения на основании решения суда²⁷. Собственник вправе оспорить решение суда, если считает, что его жилищные права были нарушены.

Если собственник (или наниматель) выступает инициатором процесса, а ОМС не ведет деятельности по признанию дома аварийным (формирование и запуск работы комиссии по оценке пригодности жилых помещений для постоянного проживания), собственник (или наниматель) может обратиться в суд с заявлением о бездействии ОМС или комиссии и тем самым инициировать оценку своей недвижимости с точки зрения ее пригодности для проживания.

Выделение средств из федерального бюджета на расселение и снос аварийных домов возможно только в рамках региональных адресных программ. Условие включения дома в региональную адресную программу по переселению - признание его аварийным до 1 января 2012 г. Действие программы распространяется только на МКД. Окончание срока реализации региональных адресных программ по переселению - 1 сентября 2017 г.²⁸ Для регионов, не выполнивших расселение в указанный срок, их действие продлено до 1 января 2019 г.²⁹ На момент сентября 2018 г. Минстроем РФ подготовлен законопроект, предусматривающих продление данной программы до 1 января 2026 г. с включением в нее домов, признанных аварийными до 1 января 2017 г.

Приобретение бесхозяйного имущества

Бесхозяйной признается вещь, которая не имеет собственника или собственник которой неизвестен, либо, если иное не предусмотрено законами, от права собственности на которую собственник отказался³⁰. Бесхозяйное недвижимое имущество (земельный участок или объект капитального строительства) может перейти в муниципальную собственность, что дает возможность для реконструкции или сноса и нового строительства в соответствии с положениями Стандарта, в том числе в рамках исполнения муниципальных полномочий или продажи (сдачи в аренду) заинтересованному в преобразованиях лицу*.

------------------------------

* Аналогичным образом может быть использовано выморочное имущество - имущество, собственник которого умер, при этом собственник не имел наследников или наследники не имеют права наследовать имущество (ст. 1151, Гражданский кодекс РФ). В отличие от бесхозяйного имущества, данное имущество надлежащим образом было учтено в ЕГРП.

------------------------------

Регулирующие НПА

- Гражданский кодекс РФ;

- Приказ Минэкономразвития России от 10.12.2015 N 931 "Об установлении Порядка принятия на учет бесхозяйных недвижимых вещей" (Зарегистрировано в Минюсте России 21.04.2016 N 41899).

Схема применения

Инициатором применения механизма выступает ОМС или ОГВ*³¹, который подает заявление в орган, осуществляющий государственную регистрацию права на недвижимое имущество, о принятии на учет бесхозяйного имущества (см. илл. 34). Порядок выявления такого имущества муниципалитет разрабатывает самостоятельно.

Для установления фактической бесхозяйности имущества необходимо, чтобы права на недвижимость не были зарегистрированы в ЕГРП, объект недвижимого имущества не был учтен в реестрах федерального и муниципального имущества, имущества субъекта РФ, право собственности на объект недвижимого имущества не было зарегистрировано органами, осуществлявшими регистрацию прав на недвижимость до введения в действие закона о регистрации недвижимости. В случае, если учет бесхозяйного имущества происходит на основании отказа собственника от права собственности на недвижимое имущество, необходимы заявление собственника об отказе от права собственности и копии документов, подтверждающих наличие у него права собственности*³².

Илл. 34. Приобретение бесхозяйного имущества

После подачи заявления в орган, осуществляющий государственную регистрацию права на недвижимое имущество, бесхозяйное недвижимое имущество принимается на учет. Если по истечении года со дня постановки бесхозяйного недвижимого имущества на учет никто не заявит о своих правах на него, орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на это имущество.

Возможности муниципалитета для приобретения права собственности на бесхозяйное имущество ограничивает право собственности на бесхозяйное имущество в силу приобретательной давности³³. Если физическое или юридическое лицо владеет недвижимым имуществом при отсутствии права собственности и без какого-либо договора в течение 15 лет, то оно приобретает право собственности на это имущество. Действие приобретательной давности распространяется и на случаи, когда владение имуществом началось до 1 января 1995 г. (введение части первой ГК РФ), но не ранее 1 июля 1990 г. (ранее частная собственность отсутствовала)³⁴. Выявление собственника недвижимости, признанной бесхозяйственной, или его наследников, которые имеют право оспорить решение о признании недвижимости бесхозяйной в суде, возможно в течение 3-х лет.

Развитие застроенных территорий

Механизм развития застроенных территорий направлен на преобразование территорий, обремененных правами третьих лиц. РЗТ применяется к территориям, застроенным многоквартирными домами, признанными аварийными и подлежащими сносу, либо включенными в муниципальную адресную программу. Применение механизма позволяют привлечь к замене аварийного жилищного фонда средства частных инвесторов и, как правило, приводит к повышению интенсивности использования территории.

Регулирующие НПА

- Земельный кодекс РФ;

- Градостроительный кодекс РФ.

Схема применения

Условием реализации схемы является наличие на территории исключительно многоквартирных домов, признанных в установленном порядке аварийными. Для признания домов аварийным ОМС необходимо подать заявление в Межведомственную комиссию о рассмотрении признания МКД аварийным и подлежащим сносу или реконструкции³⁵. Межведомственная комиссия оценивает техническое состояние дома и в случае наличия оснований принимает решение о признании дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции.

После этого ОМС имеет основание принять решение о развитии застроенной территории в отношении данной застройки (см. илл. 35). ОМС организует торги на право заключения договора о РЗТ. По условиям торгов победитель обязуется разработать ППТ и ПМТ и осуществить расселение правообладателей недвижимости³⁶. ОМС обязуется утвердить ППТ и ПМТ и принять решение об изъятии недвижимости правообладателей. После расселения правообладателей застройщик обязан приступить к сносу и новому строительству недвижимости в соответствии с утвержденными документами.

Илл. 35. Развитие застроенных территорий

Комплексное развитие территории

Механизм КРТ предназначен для развития территорий, обремененных правами третьих лиц. Запуск механизма КРТ может быть осуществлен ОМС в отношении территории, застроенной нежилыми объектами, находящимися в аварийном состоянии или признанными самовольными постройками. Применение механизма по инициативе ОМС возможно только в отношении территорий, находящихся в границах зон КУРТ, установленных в ПЗЗ. Утверждение границ КУРТ в ПЗЗ является сигналом для правообладателей о возможных инициативах ОМС по реализации проектов КРТ.

Кроме этого, реализация проекта КРТ может быть осуществлена по инициативе правообладателей, если им удалось достичь соглашения о необходимости и составе требуемых на территории преобразований.

Применение механизма позволяет за счет средств правообладателей или привлеченного инвестора осуществить обновление городской застройки.

Регулирующие НПА

- Земельный кодекс РФ;

- Градостроительный кодекс РФ.

Схема применения

Инициатором проекта КРТ может выступать ОМС (см. илл. 36). Для этого необходимо, чтобы выбранные территории находились в границах зон КУРТ, утвержденных в ПЗЗ, и на не менее чем 50% территории располагались следующие объекты³⁷:

- аварийные объекты капитального строительства (кроме МКД);

- объекты, входящие в адресную муниципальную программу по сносу / реконструкции (кроме МКД);

- объекты, не соответствующие ВРИ ПЗЗ;

- самовольные постройки.

При соблюдении этих условий ОМС имеет право принять решение о комплексном развитии территории по инициативе ОМС. О своем решении муниципалитет обязан уведомить правообладателей и предоставить им шесть месяцев на принятие решения и подготовку документов для участия в преобразовании территории. Если правообладатели заинтересованы в самостоятельном развитии территории, им необходимо в срок шесть месяцев заключить соглашение между правообладателями, подготовить проект ППТ и ПМТ, проект договора с ОМС и предоставить эти документы ОМС³⁸. После подписания договора и утверждения ППТ и ПМТ, правообладатели обязуются осуществить запланированные преобразования.

Если правообладатели не заинтересованы в развитии территории собственными силами и не выполнили указанные требования, ОМС после истечения шести месяцев проводит торги на право заключения договора КРТ и выбирает победителя³⁹. Победитель обязуется выкупить собственность правообладателей, разработать ППТ и ПМТ, осуществить строительство.

Илл. 36. Комплексное развитие территории по инициативе ОМС

Инициатором проекта КРТ также могут выступать правообладатели (см. илл. 37). В этом случае они готовят пакет документов (соглашение между правообладателями, проект ППТ и ПМТ, проект договора с ОМС) и предоставляют его ОМС. ОМС заключает договор о КРТ с правообладателями и утверждает ППТ и ПМТ⁴⁰. После этого правообладатели обязуются начать преобразования.

Илл. 37. Комплексное развитие территории по инициативе правообладателей

Комплексное освоение территории

Деятельность по комплексному освоению территории включает подготовку проектов планировки и межевания территории, строительство в границах территории⁴¹. При реализации проекта по комплексному освоению территории застройщик действует на основании договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Реализация проектов КОТ, согласно действующему законодательству, предусматривает предварительное или одновременное со строительством жилых домов создание объектов социальной и коммунальной и транспортной инфраструктуры, что является важной целью создания и использования данной схемы.

Регулирующие НПА

- Земельный кодекс РФ.

- Градостроительный кодекс РФ;

Схема применения

Комплексное освоение территории осуществляется по инициативе органа местного самоуправления или исполнительного органа государственной власти, который принимает решение о КОТ и объявляет аукцион на право заключения договора аренды земельного участка в государственной или муниципальной собственности⁴² (см. илл. 38). Победитель аукциона или его единственный участник заключает с ОМС или ОГВ договор комплексного освоения территории и договор аренды земельного участка⁴³.

Лицо, заключившее договор КОТ, обязуется подготовить проект планировки территории и проект межевания территории в соответствии с установленным Градостроительным кодексом РФ порядком⁴⁴. ОМС или ОГВ обеспечивает рассмотрение и утверждение проекта планировки территории и проекта межевания⁴⁵.

Лицо, заключившее договор, обязуется провести мероприятия по благоустройству территории, осуществить образование земельных участков в соответствии с утвержденным проектом межевания. Стороны договора обязуются осуществить строительство объектов коммунальной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечить осуществление мероприятий по освоению территории, включая ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства.

Представляется, что для обеспечения реализации положений Стандарта условия договора должны учитывать положения Стандарта. Механизм не предусматривает законодательно закрепленных ограничений по размеру осваиваемых с помощью данного механизма участков.

Илл. 38. Комплексное освоение территории