Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 11 апреля 2019 г. N 18-КА19-3 Суд отменил вынесенные ранее судебные акты нижестоящих инстанций по делу об оспаривании постановления администрации муниципального образования Усть-Лабинский район от 3 февраля 2017 г. N 95 "Об утверждении градостроительного плана земельного участка в г. Усть-Лабинске, ул. Октябрьская, 121" и направил на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе судей

Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 11 апреля 2019 г. N 18-КА19-3

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Школина Виктора Александровича об оспаривании постановления администрации муниципального образования Усть-Лабинский район по кассационной жалобе Чубко Кирилла Сергеевича на решение Усть-Лабинского районного суда Краснодарского края от 11 декабря 2017 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 17 мая 2018 г. Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Школин В.А. обратился в Усть-Лабинский районный суд Краснодарского края с административным исковым заявлением об оспаривании постановления администрации муниципального образования Усть-Лабинский район от 3 февраля 2017 г. N 95 "Об утверждении градостроительного плана земельного участка в г. Усть-Лабинске, ул. Октябрьская, 121" (далее также - Постановление N 95, градостроительный план).

Требования мотивировал тем, что является собственником земельного участка с кадастровым номером ..., расположенного по адресу: ..., смежного с принадлежащим Чубко А.С. земельным участком с кадастровым номером... по тому же адресу, расположенным в зоне транспортной инфраструктуры (ИТ-2).

Решением Совета Усть-Лабинского городского поселения Устъ-Лабинского района от 25 ноября 2008 г. N 2 утверждены правила землепользования и застройки территории Усть-Лабинского городского поселения Усть-Лабинского района Краснодарского края, применительно к части территории поселения - г. Усть-Лаоинска (далее - Правила землепользования и застройки).

Частью III "Градостроительные регламенты" Правил землепользования и застройки определены градостроительные регламенты территориальной зоны транспортной инфраструктуры с кодовым обозначением "ИТ-2", в том числе минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений и сооружений, - один метр.

При разработке и утверждении градостроительного плана земельного участка Чубко А.С. административным ответчиком не соблюдены требования пожарной безопасности в части противопожарных разрывов между зданиями и сооружениями, чем нарушаются права смежных землепользователей.

Решением Усть-Лабинского районного суда Краснодарского края от 11 декабря 2017 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 17 мая 2018 г., административное исковое заявление Школина В.А. удовлетворено: Постановление N 95 признано незаконным.

Определением судьи Краснодарского краевого суда от 22 августа 2018 г. заинтересованному лицу Чубко К.С. отказано в передаче кассационной жалобы на вышеуказанные судебные акты для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

Чубко К.С. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с кассационной жалобой на принятые по делу судебные акты, в которой ставит вопрос об их отмене, принятии нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления, ссылаясь на допущенные судами существенные нарушения норм материального и процессуального права.

По результатам изучения доводов кассационной жалобы 13 декабря 2018 г. судьей Верховного Суда Российской Федерации дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, и определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 22 марта 2019 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Нарушения такого характера были допущены судами первой и апелляционной инстанции, что выразилось в следующем.

Удовлетворяя административный иск Школпна В.А., суд первой инстанции, ссылаясь на статью 44 Градостроительною кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), исходил из того, что градостроительный план земельного участка является официальным документом, который порождает права и обязанности у правообладателя земельного участка, на который он разрабатывается; градостроительным планом земельного участка определяются места допустимого размещения зданий, сооружений; при разработке и утверждении обжалуемого градостроительного плана не соблюдены требования пожарной безопасности в части противопожарных разрывов между зданиями и сооружениями, поскольку в градостроительном плане отражены сведения о минимальных отступах, установленных в градостроительном регламенте Правил землепользования и застройки в отношении территориальной зоны, в которой находится спорный земельный участок, и не учтены требования пункта 4.3 свода правил СП 4.13130 "Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям", утвержденного приказом Министерства Российской Федерации но делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 24 апреля 2013 г. N 288, согласно которому минимальное противопожарное расстояние между зданиями I, II, III степени огнестойкости должно составлять 6 м. Приведенную позицию поддержала судебная коллегия по административным делам Краснодарского краевого суда.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит, что указанные выводы сделаны с существенным нарушением норм материального и процессуального права и согласиться с ними нельзя по следующим основаниям.

Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений (пункт 1 статьи 4 ГрК РФ).

В соответствии с пунктом 8 статьи 1 ГрК РФ правила землепользования и застройки представляют собой документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Правила землепользования и застройки включают в себя градостроительные регламенты (часть 2 статьи 30 ГрК РФ).

Федеральный законодатель ограничивает право собственника по использованию принадлежащего ему земельного участка посредством строительства, реконструкции находящихся па участке объектов недвижимости необходимостью соблюдать требования градостроительного регламента, которым согласно части 1 статьи 36 ГрК РФ определяется правовой режим земельных участков, равно как всею, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Конкретный объем такого ограничения устанавливается в соответствии с градостроительным законодательством правилами землепользования и застройки.

Согласно пункту 2 части 6 статьи 30 ГрК РФ в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Как следует из пункта 2 части 1 статьи 38 ГрК РФ, предельные (минимальные и (или) максимальные) параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства включают минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений.

В силу части 2 статьи 38 ГрК РФ применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются указанные в части 1 статьи 38 ГрК РФ размеры и параметры, их сочетания.

Таким образом, содержание приведенных законоположений в их взаимосвязи позволяет сделать вывод, что установление минимальных отступов от границ земельных участков применительно к каждой территориальной зоне (подзоне) является дискрецией представительных органов местного самоуправления.

В соответствии с частью 1 статьи 57.3 ГрК РФ градостроительный план земельного участка выдается в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка.

При этом согласно части 2 статьи 57.3 ГрК РФ источниками информации для подготовки градостроительного плана земельного участка являются документы территориального планирования и градостроительного зонирования, нормативы градостроительного проектирования, документация по планировке территории, сведения, содержащиеся в государственном кадастре недвижимости, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, информационной системе обеспечения градостроительной деятельности, а также технические условия подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения.

В целях получения градостроительного плана земельного участка правообладатель земельного участка обращается с заявлением в орган местного самоуправления по месту нахождения земельного участка. Заявление о выдаче градостроительного плана земельного участка может быть подано заявителем через многофункциональный центр (часть 5 статьи 57.3 ГрК РФ).

Перечень необходимой информации, содержащейся в градостроительном плане, приведен в части 3 статьи 57.3 ГрК РФ. В частности, к такой информации относятся сведения о минимальных отступах от границ земельного участка, в пределах которых разрешается строительство объектов капитального строительства.

Пунктом 3 части 3 статьи 44 ГрК РФ, в редакции, действовавшей на момент выдачи оспариваемого градостроительного плана, были закреплены аналогичные нормы, согласно которым градостроительный план должен содержать минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения объекта недвижимости, за пределами которых строительство зданий, строений, сооружений запрещено.

Анализ приведенных норм градостроительного законодательства (как ранее действовавших, так и действующих в настоящее время) в их совокупности и взаимосвязи свидетельствует о том, что градостроительный план по своей правовой природе выполняет информационную функцию, поскольку в нем воспроизводятся сведения, утвержденные документами территориального планирования, правилами землепользования и застройки, включая характеристики земельного участка и принятые в отношении него ограничения. При этом градостроительный план не устанавливает соответствующие характеристики, а лишь воспроизводит те из них, которые определены в перечисленных актах в отношении территории, на которой расположен данный участок. Отражение в градостроительном плане земельного участка минимальных отступов от границ земельного участка, определяющих место допустимого размещения объекта недвижимости, не может быть следствием произвольного их установления, поскольку они должны быть отражены в отношении территориальной зоны, в которой находится конкретный земельный участок и которая устанавливается правилами землепользования и застройки. Установление противопожарных расстояний между объектами на спорных земельных участках находится вне компетенции администрации и должно определяться согласно статье 48 ГрК РФ на стадии подготовки проектной документации с учетом назначения объекта, режима его использования, наличия на данном земельном участке либо смежном земельном участке иных объектов, а также иных обстоятельств, предусмотренными соответствующими нормативными правовыми актами, в том числе требований противопожарных расстояний, установленных Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности".

Как усматривается из материалов дела, согласно карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки спорный земельный участок расположен в территориальной зоне транспортной инфраструктуры (ИТ-2), для которой установлен градостроительный регламент и определены минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимою размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений и сооружений. Правила землепользования и застройки являются действующим нормативным правовым актом, в установленном порядке не оспорены.

Применительно к рассматриваемому делу изложенное означает, что поскольку спорный земельный участок не относится к земельным участкам, указанным в частях 4, 6 статьи 36 ГрК РФ. то на него в полной мере, без исключений, распространяется действие градостроительного регламента для территориальной зоны ИТ-2, в связи с чем воспроизведение административным ответчиком в градостроительном плане информации об установленных для данной территориальной зоны характеристиках, в частности сведений о минимальных отступах от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений и сооружений, не может служить основанием для признания таких действий противоречащими закону.

Несмотря на наличие установленных действующим процессуальным законом оснований к отмене судебного акта, судебная коллегия по административным делам Краснодарского краевого суда оставила решение суда первой инстанции без изменения.

Таким образом, судами допущено существенное нарушение норм материального права и процессуального права, повлиявшее па исход дела, без устранения которого невозможны восстановление и защита нарушенных прав и законных интересов, что служит основанием для отмены судебных актов и направления дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Усть-Лабинского районного суда Краснодарского края от 11 декабря 2017 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 17 мая 2018 г. отменить.

Направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе судей.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.