Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 11 апреля 2019 г. N 16-АПА19-1 Суд отменил вынесенное ранее решение суда первой инстанции и признал недействующим приложение 2 к приказу комитета тарифного регулирования Волгоградской области от 26 декабря 2017 г. N 53/22 "Об установлении необходимой валовой выручки на долгосрочный период регулирования 2018-2022 годы и долгосрочных параметров регулирования для ООО "Волжский метанол"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 11 апреля 2019 г. N 16-АПА19-1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Волжский метанол" о признании недействующим приказа комитета тарифного регулирования Волгоградской области от 26 декабря 2017 г. N 53/22 "Об установлении необходимой валовой выручки на долгосрочный период регулирования 2018-2022 годы и долгосрочных параметров регулирования для ООО "Волжский метанол" по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Волжский метанол" на решение Волгоградского областного суда от 16 ноября 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителей общества с ограниченной ответственностью "Волжский метанол" Адахмаевой О.И., Арсенова А.А., Малахина А.А., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителей Администрации Волгоградской области и комитета тарифного регулирования Волгоградской области - Орловой В.В., Федеральной антимонопольной службы - Ивановой У.В., Манучаряна А.Ю., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда подлежит отмене в части, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

общество с ограниченной ответственностью "Волжский метанол" (далее - ООО "Волжский метанол", Общество), являющееся территориальной сетевой организацией, осуществляющей оказание услуг по передаче электрической энергии, обратилось в Волгоградский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим приказа комитета тарифного регулирования Волгоградской области (далее также - Комитет, тарифный орган) от 26 декабря 2017 г. N 53/22 "Об установлении необходимой валовой выручки на долгосрочный период регулирования 2018-2022 годы и долгосрочных параметров регулирования для ООО "Волжский метанол" (далее - Приказ N 53/22) и приложений 1 и 2 к данному приказу.

Пунктами 1, 2 Приказа N 53/22 установлены необходимая валовая выручка ООО "Волжский метанол" на долгосрочный период регулирования 2018-2022 гг. согласно приложению 1 и долгосрочные параметры регулирования для ООО "Волжский метанол", в отношении которого тарифы на услуги по передаче электрической энергии устанавливаются на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности территориальных сетевых организаций, согласно приложению 2.

В обоснование требований административным истцом указано на несоответствие оспариваемого приказа пунктам 2, 10, 15-34 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. N 1178 "О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике" (далее - Основы ценообразования).

Тарифным органом при расчете необходимой валовой выручки (далее также - НВВ) необоснованно снижены расходы Общества путем: использования в расчетах не подлежащей применению льготной ставки по налогу на имущество; исключения из объектов налогообложения части имущества административного истца - кабельных линий от ТП-100 до транспортного и столярного цехов; не включения расходов, связанных с оплатой аренды за земельные участки, находящиеся в пользовании Общества; уменьшения размера налога на землю вследствие исключения площади, отводимой для охранных зон объектов электросетевого хозяйства; применения понижающего корректирующего коэффициента в размере 15%.

Уровень потерь электрической энергии по электрическим сетям определен Комитетом в размере 1,17% без учета положений пункта 40.1 Основ ценообразования, пункта 14 Методики определения нормативов потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям, утвержденной приказом Министерства энергетики Российской Федерации (далее также - Минэнерго России) от 7 августа 2014 г. N 506 (далее также - Методика).

Решением Волгоградского областного суда от 14 ноября 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено частично: приложение 1 к Приказу N 53/22 в части установления необходимой валовой выручки (без учета оплаты потерь) ООО "Волжский метанол" на 2018 г. признано не действующим со дня вступления судебного акта в законную силу.

В апелляционной жалобе ООО "Волжский метанол", ссылаясь на нарушение и неправильное применение норм материального права, неправильное определение судом обстоятельств, имеющих значение для административного дела, просит решение суда первой инстанции отменить в части отказа в удовлетворении требований о признании недействующим приложения 2 к Приказу N 53/22 в части установления уровня потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям в размере 1,17%, принять новый судебный акт об удовлетворении этих требований. В обоснование приводит доводы, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении. Полагает, что судом первой инстанции не приняты во внимание положения пункта 14 Методики, предусматривающие для территориальных сетевых организаций, которые не используют линии электропередачи для оказания услуг по передаче электрической энергии по уровням напряжения ВН и СН1, применение нормативов потерь, предусмотренных по уровням напряжения для групп территориальных сетевых организаций с большим значением соотношения величины отпуска электрической энергии в электрическую сеть и суммарной протяженности воздушных и кабельных линий электропередачи в одноцепном выражении. В отсутствие у Общества линий электропередач соответствующего уровня напряжения уровень потерь не мог быть принят в нулевом значении, а подлежал определению на основании приведенной выше нормы.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и комитетом тарифного регулирования Волгоградской области представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Государственное регулирование цен (тарифов) в электроэнергетике осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Закон об электроэнергетике), и иными регулирующими отношения в сфере электроэнергетики федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (статья 2 Закона об электроэнергетике). К таким актам, в частности, относятся Основы ценообразования, Правила государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. N 1178, Методические указания по регулированию тарифов с применением метода доходности инвестированного капитала, утвержденные приказом Федеральной службы по тарифам от 30 марта 2012 г. N 228-э.

В соответствии с пунктом 4 статьи 23 Закона об электроэнергетике государственное регулирование цен (тарифов) в электроэнергетике может осуществляться на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности соответствующих организаций на срок не менее чем пять лет (на срок не менее чем три года при установлении впервые указанных цен (тарифов), их предельных уровней) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

К долгосрочным параметрам государственного регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике относятся также уровень надежности и качества указанных товаров (услуг), соответствующий долгосрочным инвестиционным программам организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, динамика изменения расходов, связанных с поставками соответствующих товаров (услуг), размер инвестированного капитала, норма доходности, сроки возврата инвестированного капитала и иные параметры.

Для целей такого регулирования могут применяться иные долгосрочные параметры регулирования, полученные с использованием метода сравнения аналогов и других методов.

Согласно пункту 4 статьи 23.1 Закона об электроэнергетике государственному регулированию на оптовом и (или) розничных рынках подлежат цены (тарифы) на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям, а также предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни таких цен (тарифов).

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов устанавливают цены (тарифы), указанные в статье 23.1 данного федерального закона, за исключением цен (тарифов), регулирование которых осуществляется Правительством Российской Федерации или федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов.

Согласно Положению о комитете тарифного регулирования Волгоградской области, утвержденному постановлением Правительства Волгоградской области от 6 февраля 2014 г. N 32-н, Комитет является органом исполнительной власти Волгоградской области, осуществляющим государственное регулирование цен (тарифов, расценок, ставок) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации (за исключением регулирования цен, относящегося к полномочиям иных органов исполнительной власти Волгоградской области), а также контроль за государственной дисциплиной регулируемых цен (тарифов, расценок, ставок) и соблюдением порядка ценообразования на продукцию (товары, работы, услуги) на территории Волгоградской области.

Из материалов дела следует, что ООО "Волжский метанол" является сетевой организацией, владеющей на законном основании электросетевыми объектами, через которые осуществляется снабжение электрической энергией конечных потребителей, непосредственно или опосредованно присоединенных к данным электросетевым объектам.

На основании заявления Общества от 4 августа 2017 г. Комитет Приказом N 53/22 установил ООО "Волжский метанол" на 2018 г. и последующие годы первого долгосрочного периода регулирования (2018-2022 гг.) необходимую валовую выручку (без учета оплаты потерь) и долгосрочные параметры регулирования, с применением метода сравнения аналогов.

Разрешая административное дело, суд первой инстанции, с учетом приведенных в решении норм действующего законодательства, исходил из того, что оспариваемый Приказ N 53/22 принят уполномоченным органом, с соблюдением установленных законом требований к его форме, процедуре принятия и порядку опубликования. Проверяя соответствие оспариваемого приказа нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд, правильно применив нормы материального права, пришел к обоснованному выводу о признании приложения 1 к Приказу N 53/22 в части установления необходимой валовой выручки (без учета оплаты потерь) ООО "Волжский метанол" на 2018 г. не действующим со дня вступления судебного акта в законную силу.

Мотивы, по которым суд пришел к указанным выводам, подробно изложены в решении суда и являются правильными. Решение суда в указанной части не обжалуется.

Отказывая в удовлетворении требований о признании недействующим приложения 2 к Приказу N 53/22 в части установления уровня потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям в размере 1,17%, суд первой инстанции пришел к выводу о правомерности определения тарифным органом уровня соответствующих потерь ввиду отсутствия у Общества воздушных и кабельных сетей по уровням напряжения ВН (высокое напряжение) и СН1 (среднее первое напряжение). При этом суд исходил из того, что пункт 40.1 Основ ценообразования ссылок на Методику не содержит; нормативы потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям территориальных сетевых организаций от отпуска в электрическую сеть в отношении организаций, не имеющих линий электропередач, приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 30 сентября 2014 г. N 674 "Об утверждении нормативов потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям территориальных сетевых организаций" (далее - Приказ N 674) не утверждены.

Судебная коллегия, с учетом разъяснений, данных специалистом Министерства энергетики Российской Федерации в судебном заседании суда апелляционной инстанции, считает данные выводы суда первой инстанции ошибочными, исходя из следующего.

Пунктом 40.1 Основ ценообразования установлены правила определения величины потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям территориальных сетевых организаций по формуле, с использованием показателя минимального значения из норматива потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям для соответствующей группы территориальных сетевых организаций на соответствующем уровне напряжения, утвержденного Министерством энергетики Российской Федерации, и уровня фактических потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям территориальной сетевой организации на соответствующем уровне напряжения за последний истекший год (п,).

При этом нормативы потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям территориальных сетевых организаций, утвержденные приказом Минэнерго России N 674 (действовавшим на момент принятия Приказа N 53/22), не предусматривали показатели для уровней напряжения высокое напряжение (ВН) и среднее первое напряжение (СН1) в случае отсутствия у территориальной сетевой организации кабельных линий электропередач.

В то же время, согласно абзацу одиннадцатому пункта 81 Основ ценообразования для территориальных сетевых организаций, расходы которых впервые учитываются при утверждении в установленном порядке тарифов на услуги по передаче электрической энергии, а также для территориальных сетевых организаций, предыдущий период регулирования которых составил менее 12 месяцев, уровень потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям должен быть определен исходя из условия не превышения по соответствующим уровням напряжения нормативов потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям, утвержденных Министерством энергетики Российской Федерации, с учетом показателей, по которым производится дифференциация нормативов потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям, в соответствии с методикой определения нормативов потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям, утвержденной Министерством энергетики Российской Федерации.

Приказом Минэнерго России от 7 августа 2014 г. N 506 утверждена Методика определения нормативов потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям, из содержания пункта 1 которой следует, что Методика устанавливает порядок определения нормативов потерь электрической энергии при ее передаче: по единой национальной (общероссийской) электрической сети на основе технологических потерь электрической энергии в объектах электросетевого хозяйства, обусловленных физическими процессами, происходящими при передаче электрической энергии, с учетом технических характеристик линий электропередачи и иных объектов электросетевого хозяйства, определяющих величину переменных потерь в соответствии с технологией передачи и преобразования электрической энергии, условно-постоянных потерь для линий электропередачи, силовых трансформаторов и иных объектов электросетевого хозяйства; по электрическим сетям территориальных сетевых организаций на основе сравнительного анализа потерь электрической энергии.

В соответствии с пунктом 54 Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. N 861, нормативы потерь электрической энергии в электрических сетях устанавливаются в отношении совокупности линий электропередачи и иных объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих соответствующей сетевой организации (собственнику или иному законному владельцу объектов электросетевого хозяйства, входящих в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть), с учетом дифференциации по уровням напряжения сетей при установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии.

Согласно пункту 14 Методики для территориальных сетевых организаций, которые не используют линии электропередачи для оказания услуг по передаче электрической энергии по уровням напряжения ВН и СН1, применяются нормативы потерь, предусмотренные по уровням напряжения для групп территориальных сетевых организаций с большим значением соотношения величины отпуска электрической энергии в электрическую сеть и суммарной протяженности воздушных и кабельных линий электропередачи в одноцепном выражении.

Таким образом, в случае если протяженность линий электропередачи в одноцепном выражении на уровнях напряжения ВН и СН1 равна нулю (отсутствие линий электропередачи), при этом имеются трансформаторные подстанции с установленными силовыми трансформаторами, с использованием которых осуществляется оказание услуг по передаче электрической энергии на указанных уровнях напряжения (отпуск электрической энергии в электрическую сеть больше нуля), то для ВН применяется норматив потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям группы "10000 и более", а для СН1 - "1000 и более".

Поскольку силовые трансформаторы, а также иное оборудование трансформаторных подстанций относятся к объектам электросетевого хозяйства, эксплуатация которых также влечет технологические потери электроэнергии, само по себе отсутствие линий электропередачи соответствующего уровня напряжения не исключает наличие потерь этого уровня напряжения у территориальной сетевой организации за счет эксплуатации трансформаторов.

При этом указанные нормативы потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям являются минимальными для указанных уровней напряжения.

Из материалов дела следует, что территориальная сетевая организация ООО "Волжский метанол" осуществляет регулируемую деятельность по передаче электрической энергии, используя объекты электросетевого хозяйства; планирует отпуск электроэнергии в регулируемом периоде с разбивкой по уровням напряжения, в том числе высокого напряжения (ВН) и первого среднего напряжения (СН1) в отсутствие линий электропередач.

При таких обстоятельствах, поскольку технологические потери электрической энергии возникают в силовых трансформаторах, а также ином оборудовании трансформаторных подстанций на уровнях напряжения ВН и СН1, Судебная коллегия, с учетом анализа приведенных правовых норм, а также разъяснений специалиста Минэнерго России, приходит к выводу, что уровень потерь электрической энергии в объектах электросетевого хозяйства Общества не может быть определен тарифным органом в размере, равном нулю, ввиду отсутствия у территориальной сетевой организации линий электропередач на уровнях напряжения ВН и СН1.

Тем самым, отсутствие у регулируемой организации линий электропередач на указанных уровнях напряжения, с учетом пункта 14 Методики, не является основанием для неприменения тарифным органом нормативов потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям при определении размера потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям ООО "Волжский метанол", необходимого для установления долгосрочных параметров регулирования и используемого для расчета необходимой валовой выручки.

Ссылки административного ответчика на то, что Методика утверждена Минэнерго России для собственного использования с целью расчета нормативов потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям территориальных сетевых организаций, в связи с чем не подлежала применению тарифным органом при расчете уровня потерь электрической энергии ООО "Волжский метанол", основаны на неправильном толковании приведенных правовых норм.

С учетом изложенного Судебная коллегия считает, что решение суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении заявленных административных требований подлежит отмене, как постановленное с нарушением и неправильном применении судом к спорным правоотношениям норм материального права, с принятием в этой части нового решения.

Руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Волгоградского областного суда от 16 ноября 2018 г. в части отказа в признании не действующим в части приложения 2 к приказу комитета тарифного регулирования Волгоградской области от 26 декабря 2017 г. N 53/22 "Об установлении необходимой валовой выручки на долгосрочный период регулирования 2018-2022 годы и долгосрочных параметров регулирования для ООО "Волжский метанол" отменить.

Принять по делу в этой части новое решение, которым признать не действующим со дня вступления настоящего определения в законную силу приложение 2 к приказу комитета тарифного регулирования Волгоградской области от 26 декабря 2017 г. N 53/22 "Об установлении необходимой валовой выручки на долгосрочный период регулирования 2018-2022 годы и долгосрочных параметров регулирования для ООО "Волжский метанол" в части установления уровня потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям.

В остальной части решение суда оставить без изменения.

Председательствующий

Александрова В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.