Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 19 апреля 2019 г. N 73-АПА19-1 Суд оставил без изменения решение суда первой инстанции, которым удовлетворено требование о признании не действующими в части приложений N 6 и N 7 решения Совета депутатов муниципального образования "Тарбагатайский район" от 23 декабря 2016 г. N 159 "О внесении изменений в решение Совета депутатов муниципального образования "Тарбагатайский район" от 18 декабря 2015 года N 97 "О бюджете муниципального образования "Тарбагатайский район" на 2016 год"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 19 апреля 2019 г. N 73-АПА19-1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Республики Бурятия в интересах муниципального образования "Тарбагатайский район" о признании недействующими в части Приложений N 6 и N 7 решения Совета депутатов муниципального образования "Тарбагатайский район" от 23 декабря 2016 года N 159 "О внесении изменений в решение Совета депутатов муниципального образования "Тарбагатайский район" от 18 декабря 2015 года N 97 "О бюджете муниципального образования "Тарбагатайский район" на 2016 год" (далее - Решение Совета депутатов от 23 декабря 2016 года) по апелляционной жалобе Администрации муниципального образования "Тарбагатайский район" (далее - Администрация района) на решение Верховного Суда Республики Бурятия от 27 ноября 2018 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., возражения представителя Администрации района Медведевой А.С., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Негановой Г.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Решением Совета депутатов от 23 декабря 2016 года, размещённым на официальном сайте Администрации района http://www.tarbagtay.ru и опубликованным в печатном издании "Тарбагатайская нива", 12 января 2017 года, N 1-2, внесены изменения в решение этого же Совета депутатов от 18 декабря 2015 года N 97 "О бюджете муниципального образования "Тарбагатайский район" на 2016 год", согласно которым в Приложении N 6 "Распределение бюджетных ассигнований по целевым статьям, видам расходов, ведомствам, а также по разделам, подразделам классификации расходов бюджетов на 2016 год" и в Приложении N 7 "Ведомственная структура расходов бюджета муниципального образования на 2016 год" увеличены расходы местного бюджета на функционирование высшего должностного лица муниципального образования по строке 99900901001219750102 и по строке 97501029990090100121 соответственно с 1 152 900 рублей до 1256303,72 рублей.

Заместитель прокурора Республики Бурятия обратился в суд с административным иском о признании названного решения с момента его принятия недействующим в части увеличения расходов на функционирование высшего должностного лица муниципального образования, в том числе по фонду оплаты труда, ссылаясь на нарушения при его принятии положений части 3 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), пункта 1 статьи 18 Устава муниципального образования "Тарбагатайский район", утверждённого решением Совета депутатов муниципального образования "Тарбагатайский район" от 21 марта 2014 года N 326 (далее - Устав), пункта 1 статьи 5 и статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), определяющих процедуру принятия муниципальных правовых актов.

Административный истец считает, что муниципальный правовой акт в оспариваемой части нарушает законные интересы муниципального образования "Тарбагатайский район".

Решением Верховного Суда Республики Бурятия от 27 ноября 2018 года административный иск удовлетворён.

В апелляционной жалобе Администрация района просит отменить судебный акт ввиду несоответствия выводов суда обстоятельствам дела и неправильного применения норм материального права, нарушений норм процессуального права, принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, участвующим в деле прокурором представлены возражения с указанием на их несостоятельность и законность судебного решения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явился представитель Совета депутатов муниципального образования "Тарбагатайский район".

На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в его отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражения на неё, Судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда, принятого в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции сделал обоснованный вывод о несоблюдении установленного порядка принятия муниципальных правовых актов, поскольку в проекте, по которому проходило голосование на заседании Совета депутатов, в отличие от опубликованного Решения Совета депутатов от 23 декабря 2016 года отсутствуют нормы, предусматривающие увеличение расходов местного бюджета на функционирование высшего должностного лица муниципального образования, в том числе по фонду оплаты труда, правильно констатировав, что голосование по указанному вопросу не проводилось.

Позиция суда основана на правильном применении и толковании норм материального и процессуального права.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (часть 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации).

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет), его бюджетные полномочия устанавливаются БК РФ (части 1 и 3 статьи 52 Федерального закона N 131-ФЗ).

В соответствии пунктом 1 части 1 статьи 15 Федерального закона N 131-ФЗ, пунктом 1 статьи 9 БК РФ составление и рассмотрение проекта бюджета муниципального района, утверждение и исполнение бюджета муниципального района, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчёта об исполнении бюджета муниципального района относятся к вопросам местного значения муниципального района и являются бюджетными полномочиями муниципального образования.

Утверждение местного бюджета находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, исполнительно-распорядительные органы обеспечивают составление проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана), вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение представительных органов, обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчётности, представляют отчёт об исполнении бюджета на утверждение представительных органов, осуществляют иные полномочия, определённые БК РФ и (или) принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения (пункт 2 части 10 статьи 35 и части 1 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ, пункт 1 статьи 153 и пункт 1 статьи 154 БК РФ).

Органы местного самоуправления принимают правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с поименованным кодексом (пункт 5 статьи 3 БК РФ).

Согласно пункту 4 статьи 152 БК РФ особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся органами местного самоуправления, устанавливаются названным кодексом и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, а также в установленных ими случаях муниципальными правовыми актами местных администраций.

Пунктом 3 статьи 184 упомянутого кодекса закреплено, что порядок и сроки составления проектов местных бюджетов устанавливаются местными администрациями с соблюдением требований, устанавливаемых этим кодексом и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, статьёй 83 в пункте 1 установлено требование, согласно которому в случае принятия закона либо другого нормативного правового акта, предусматривающего увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения таких расходных обязательств.

Выделение бюджетных ассигнований на увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета (пункт 2 статьи 83 БК РФ).

Согласно статье 18 Положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании "Тарбагатайский район", утверждённого решением Совета депутатов муниципального образования "Тарбагатайский район" от 15 ноября 2013 года N 287 (далее - Положение о бюджетном процессе), Администрация района разрабатывает и представляет в Совет проекты решений о внесении изменений в решение о бюджете муниципального образования "Тарбагатайский район" на текущий финансовый год и плановый период со всеми приложениями, в которые вносятся изменения, и одновременно пояснительная записка, содержащая обоснование предлагаемых изменений.

Статьёй 19 Положения о бюджетном процессе закреплён срок направления проекта решения о внесении изменений в решение о бюджете муниципального образования на текущий финансовый год и плановый период - не позднее 15 календарных дней до рассмотрения указанного проекта на сессии Совета депутатов муниципального образования "Тарбагатайский район", который принимает решение в соответствии с Регламентом Совета депутатов муниципального образования "Тарбагатайский район".

На момент принятия оспариваемого муниципального правового акта действовал Регламент Совета депутатов муниципального образования "Тарбагатайский район", утверждённый решением поименованного Совета от 23 сентября 2014 года N 2 (далее - Регламент), обязывающий в статье 28 субъектов правотворческой инициативы по вопросам, вносимым на рассмотрение сессии, не позднее, чем за 15 календарных дней направлять необходимые материалы в Совет депутатов, который после получения заключения прокуратуры Тарбагатайского района о законности проекта нормативного правового акта направляет материалы очередной сессии депутатам Совета не позднее, чем за 5 календарных дней до проведения сессии.

Пунктом 35 Регламента также предусматривалось, что при внесении проекта решения о внесении изменений в бюджет субъектом правотворческой инициативы должны быть представлены кроме проекта решения, согласованного с юридическим отделом Администрации района, пояснительная записка.

Пункт 34 Регламента содержал запрет на включение в повестку дня заседания Совета депутатов проектов, не прошедших установленную процедуру подготовки.

Согласно пункту 45 Регламента решение Совета депутатов считается принятым, если за него проголосовало более половины от присутствующих депутатов.

Как следует из материалов дела, подготовленный Администрацией района проект Решения Совета депутатов от 23 декабря 2016 года направлен в Совет депутатов с пояснительной запиской 19 декабря 2016 года, предусматривал расходы местного бюджета на функционирование высшего должностного лица муниципального образования, в том числе по фонду оплаты труда (Приложения N 6 и N 7), в размере 1152900 рублей, то есть без увеличения размера расходов, установленных ранее.

В пояснительной записке к проекту имелась ссылка на уменьшение налоговых и неналоговых доходов на 2500000 рублей и сокращение расходов по ряду муниципальных программ, но она не содержала сведений об увеличении расходов местного бюджета на функционирование высшего должностного лица муниципального образования, в том числе по фонду оплаты труда, с указанием на наличие соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета.

Протокол сессии Совета депутатов муниципального образования "Тарбагатайский район" от 23 декабря 2016 года также не содержит информации о голосовании депутатами за увеличение расходов местного бюджета на функционирование высшего должностного лица муниципального образования, в том числе по фонду оплаты труда.

Проанализировав приведённые федеральные законоположения в системном единстве с нормами Регламента и Положения о бюджетном процессе, обстоятельства разработки проекта решения о внесении изменений в решение о бюджете муниципального образования "Тарбагатайский район" на 2016 год и рассмотрения его на заседании Совета, суд первой инстанции пришёл к верному выводу о том, что процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта нарушена, его содержание в оспариваемой части не соответствует проекту Решения, за которое проголосовали депутаты Совета.

Поскольку допущенное нарушение процедуры принятия оспариваемого в части муниципального правового акта является существенным, суд правомерно удовлетворил заявленные требования.

Довод жалобы о том, что депутатами Совета были рассмотрены скорректированный проект решения о внесении изменений в решение о бюджете муниципального образования "Тарбагатайский район" на 2016 год и пояснительная записка к нему об увеличении расходов местного бюджета на функционирование высшего должностного лица муниципального образования, опровергаются доказательствами, анализ которых приведён в решении суда.

Иные доводы жалобы, как основанные на неправильном толковании норм материального и процессуального права, выводов суда не опровергают, поводом к отмене судебного акта не являются.

Процессуальных нарушений, предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, являющихся правовыми основаниями к отмене судебного решения, по делу не допущено.

Ввиду изложенного, руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Республики Бурятия от 27 ноября 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации муниципального образования "Тарбагатайский район" - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.