Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 апреля 2019 г. N 46-АПА19-4 Суд оставил без изменения решение суда первой инстанции, которым признано недействующим решение Собрания представителей сельского поселения Васильевка муниципального района Ставропольский Самарской области от 4 июля 2018 г. N 39 "Об отмене решения Собрания представителей сельского поселения Васильевка муниципального района Ставропольский Самарской области от 31 января 2017 года N 01 "О внесении изменений в Генеральный план сельского поселения Васильевка муниципального района Ставропольский Самарской области, утвержденный решением Собрания представителей сельского поселения Васильевка от 16 декабря 2013 г. N 103"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 апреля 2019 г. N 46-АПА19-4

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "ЭкоРесурсПоволжье" о признании недействующим решения Собрания представителей сельского поселения Васильевка муниципального района Ставропольский Самарской области от 4 июля 2018 г. N 39 "Об отмене решения Собрания представителей сельского поселения Васильевка муниципального района Ставропольский Самарской области от "31" января 2017 года N 01 "О внесении изменений в Генеральный план сельского поселения Васильевка муниципального района Ставропольский Самарской области, утвержденный решением Собрания представителей сельского поселения Васильевка от 16 декабря 2013 г. N 103" по апелляционной жалобе Собрания представителей сельского поселения Васильевка муниципального района Ставропольский Самарской области на решение Самарского областного суда от 14 декабря 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя Собрания представителей сельского поселения Васильевка муниципального района Ставропольский Самарской области Васяева Д.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителей общества с ограниченной ответственностью "ЭкоРесурсПоволжье" - Хазановой Т.А., администрации городского округа Тольятти - Гирфановой Л.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

входящее в состав муниципального района Ставропольский Самарской области сельское поселение Васильевка, включающее с. Васильевка, с. Зеленовка и пос. Рассвет, является муниципальным образованием со статусом сельского поселения (статья 1 Закона Самарской области от 28 февраля 2005 г. N 67-ГД "Об образовании сельских поселений в пределах муниципального района Ставропольский Самарской области, наделении их соответствующим статусом и установлении их границ").

Решением Собрания представителей сельского поселения Васильевка муниципального района Ставропольский Самарской области (далее также - Собрание представителей) от 16 декабря 2013 г. N 104 утвержден Генеральный план сельского поселения Васильевка муниципального района Ставропольский Самарской области (далее - Генеральный план).

Решением Собрания представителей сельского поселения Васильевка муниципального района Ставропольский Самарской области от 31 января 2017 г. N 1 "О внесении изменений в Генеральный план сельского поселения Васильевка муниципального района Ставропольский Самарской области" (далее - Решение N 1) в Генеральный план внесены изменения, в том числе в разделе 7.8 предусмотрено размещение межмуниципального комплекса полного цикла обращения с отходами, на картах, входящих в состав Генерального плана, отображена зона специального назначения, планируемая под размещение мусороперерабатывающего завода.

Решением Собрания представителей сельского поселения Васильевка муниципального района Ставропольский Самарской области от 4 июля 2018 г. N 39 "Об отмене решения Собрания представителей сельского поселения Васильевка муниципального района Ставропольский Самарской области от "31" января 2017 года N 01 "О внесении изменений в Генеральный план сельского поселения Васильевка муниципального района Ставропольский Самарской области, утвержденный решением Собрания представителей сельского поселения Васильевка от 16 декабря 2013 г. N 103" (далее - Решение N 39) Решение N 1 было отменено.

Общество с ограниченной ответственностью "ЭкоРесурсПоволжье" (далее - ООО "ЭкоРесурсПоволжье") обратилось в Самарский областной суд с административным исковым заявлением о признании Решения N 39 не действующим со дня его принятия.

Требования мотивированы тем, что изменения в Генеральный план в соответствии с Решением N 1 были внесены на основании заявления ООО "ЭкоРесурсПоволжье" с учетом инвестиционного меморандума в сфере реализации на территории Самарской области инвестиционного проекта по строительству межмуниципального комплекса полного цикла обращения с отходами. Оснований для отмены Решения N 1 представительным органом местного самоуправления в порядке самоконтроля не имелось. Оспариваемое решение не соответствует части 13 статьи 35, пункту 2 части 4 статьи 36, части 1 статьи 48 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), статьям 9, 24, 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в том числе в связи с тем, что не подписано главой сельского поселения Васильевка муниципального района Ставропольский Самарской области.

Решением Самарского областного суда от 14 декабря 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено: Решение N 39 признано не действующим со дня принятия.

В апелляционной жалобе Собрание представителей сельского поселения Васильевка муниципального района Ставропольский Самарской области просит отменить решение суда как принятое с нарушением норм материального права при неправильно определенных обстоятельствах, имеющих значение для дела, и производство по делу прекратить. Полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт не нарушает права и законные интересы административного истца и не создает угрозу нарушения его прав. Указывает, что суд не дал надлежащей оценки доказательствам по делу, свидетельствующим о незаконности Решения N 1, обосновывая свои выводы только заключением судебной экспертизы о подлинности подписи председателя Собрания.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и ООО "ЭкоРесурсПоволжье" представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, положение части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации, при этом решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными (определения от 26 мая 2011 г. N 739-О-О и от 22 марта 2012 г. N 486-О-О).

Исходя из содержания приведенной нормы закона и разъяснений Конституционного Суда Российской Федерации, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им нормативный правовой акт в случае выявления его противоречия закону. В свою очередь, отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону.

Частью 8 статьи 213 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет в том числе, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу.

Суд первой инстанции, установив, что при принятии Решения N 39 были нарушены положения части 13 статьи 35 и части 4 статьи 36 Закона N 131-ФЗ, пришел к обоснованному выводу об удовлетворении административного искового заявления.

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом, поскольку он соответствует фактическим обстоятельствам дела и основан на правильном применении норм материального права.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12 Конституции Российской Федерации).

Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установил в Законе N 131-ФЗ общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления (преамбула).

Частями 1 и 4 статьи 7 названного закона установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 43 Закона N 131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят, в том числе, нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

Частью 13 статьи 35 Закона N 131 установлен порядок подписания и обнародования нормативного правового акта, принятого представительным органом муниципального образования. Такой акт направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

В силу пункта 2 части 4 статьи 36 Закона N 131-ФЗ глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных частью 2 данной статьи, подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования.

Такое регулирование направлено на обеспечение баланса полномочий представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования, не ограничивает их самостоятельность в решении вопросов местного значения.

Таким образом, окончательное юридическое оформление принятый представительным органом местного самоуправления нормативный правовой акт получает только после фактического подписания и обнародования его главой муниципального образования. До подписания главой муниципального образования этот акт не может быть обнародован и обрести юридическую силу.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Решение N 39 не подписано Главой сельского поселения Васильевка муниципального района Ставропольский Самарской области, опубликовано в издании "Ставрополь-на-Волге" N 77 (10487) 10 июля 2018 г., то есть ранее срока, предоставляемого для его подписания или отклонения главой поселения, что противоречит вышеприведенным положениям Закона N 131-ФЗ.

С учетом установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства, Судебная коллегия приходит к выводу о том, что суд первой инстанции правомерно признал оспариваемый нормативный правовой акт не действующим со дня его принятия.

Довод апелляционной жалобы о необходимости прекращения производства по делу в связи с отсутствием нарушения прав и законных интересов административного истца подлежит отклонению.

Согласно части 2 статьи 194, пункту 1 части 2 статьи 214 КАС РФ суд прекращает производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.

Согласно разъяснениям, приведенным в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, заявителя, имея в виду то, что производство по делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения будет установлено, что оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, в частности, если суд установит, что нормативный правовой акт не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя.

Вопреки доводам апелляционной жалобы сам факт отмены Решением N 39 Решения N 1, которым были внесены изменения в Генеральный план с учетом инвестиционного меморандума, стороной которого и инвестором является ООО "ЭкоРесурсПоволжье", свидетельствует о нарушении оспариваемым нормативным правовым актом права административного истца на реализацию проекта по строительству межмуниципального комплекса полного цикла обращения с отходами в рамках данного меморандума. В этой связи оснований для прекращения производства по делу не имеется.

Доводы апелляционной жалобы о том, что суд не дал надлежащей оценки доказательствам по делу, свидетельствующим о незаконности Решения N 1, не может повлечь отмену решения суда, поскольку указанный нормативный правовой акт предметом оспаривания по настоящему административному делу не являлся.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Самарского областного суда от 14 декабря 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Собрания представителей сельского поселения Васильевка муниципального района Ставропольский Самарской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.