Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 апреля 2019 г. N 35-АПА19-5 Решение областного суда об удовлетворении иска о признании недействующим распоряжения Администрации Тверской области от 7 мая 2010 г. N 429-ра "О включении земельных участков в границы населенного пункта" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 апреля 2019 г. N 35-АПА19-5

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Сучкова Виктора Петровича, Коршуновой Ольги Петровны, Буяновой Надежды Викторовны, Клоковой Ольги Михайловны о признании не действующим распоряжения Администрации Тверской области от 7 мая 2010 г. N 429-ра "О включении земельных участков в границы населенного пункта" по апелляционным жалобам Евдошенко М.П., Черникова А.А., Солодиловой О.П., Кононовой Ж.Г., Кудиновой Л.В., администрации Титовского сельского поселения Кимрского района Тверской области, Правительства Тверской области, Ефименко К.Ю., Министерства имущественных и земельных отношений Тверской области на решение Тверского областного суда от 26 декабря 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя Министерства имущественных и земельных отношений Тверской области по доверенности Гришина О.В., представителя Правительства Тверской области по доверенности Травкиной О.Н., представителя администрации Титовского сельского поселения Кимрского района Тверской области и Ефименко К.Ю. по доверенности Можайкина Е.В., объяснения Кононовой Ж.Г., представителя Евдошенко М.П., Черникова А.А., Солодиловой О.П., Кононовой Ж.Г., Кудиновой Л.В. по доверенности Стрелковой В.В., представителя Ефименко К.Ю. - адвоката Сапожникова Н.Ю., поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения Сучкова В.П., Коршуновой О.П., Буяновой Н.В., представителя Сучкова В.П., Коршуновой О.П., Буяновой Н.В. - Житника А.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., полагавшего, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Администрацией Тверской области принято распоряжение 7 мая 2010 г. N 429-ра "О включении земельных участков в границы населенного пункта" (далее также - Распоряжение N 429-ра).

Согласно пунктам 1-6 Распоряжению N 429-ра в границы населенного пункта деревня Нутромо Титовского сельского поселения Кимрского района Тверской области включены земельные участки с кадастровыми номерами: ... общей площадью 332812 кв. м; ... общей площадью 76716 кв.м; ... общей площадью 12791 кв.м; ... общей площадью 31505 кв.м; ... общей площадью 376928 кв.м; ... общей площадью 168547 кв.м, из категории земель сельскохозяйственного назначения, расположенные по адресу: ... Пунктом 7, 8 Распоряжения N 429-ра постановлено изменить вид разрешенного использования земельных участков, указанных в пунктах 1-6 настоящего распоряжения, с "для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства" на "для жилищного строительства" и рекомендовано учесть изменение границ населенного пункта деревня Нутромо при разработке и утверждении генерального плана поселения в соответствии с законодательством.

Сучков Виктор Петрович, Коршунова Ольга Петровна, Буянова Надежда Викторовна, Клокова Ольга Михайловна обратились в суд с административным исковым заявлением о признании не действующим со дня принятия Распоряжения N 429-ра, полагая, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с нарушением компетенции органа государственной власти, определенной статьей 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее также - Федеральный закон N 172-ФЗ), и в отношении земельных участков, ранее уже включенных в границы населенного пункта; нарушена процедура проведения публичные слушаний; не проведена экологическая экспертиза; нарушаются права истцов, проживающих в микрорайоне Южный города Кимры, граничащем с территорией спорных земельных участков, на благоприятную окружающую среду и на пользование прибрежной полосой реки Волги; перевод земельных участков не был согласован с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на распоряжение лесными участками.

Кроме того, указанные в Распоряжении N 429-ра земельные участки находятся на территории государственного природного заказника регионального значения "Бор Клетинский", следовательно, включение их в границы населенного пункта противоречит пункту 3 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации.

Решением Тверского областного суда от 26 декабря 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционных жалобах Ефименко К.Ю., глава Титовского сельского поселения Кимрского района Тверской области, Правительство Тверской области, Министерство имущественных и земельных отношений Тверской области, ссылаясь на неправильное определение и недоказанность обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела, нарушение норм материального и процессуального права, просят отменить судебный акт и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления. Податели жалоб не согласны с выводами суда о том, что спорные земельные участки располагаются в границе особо охраняемой природной территории - государственного природного заказника регионального значения "Бор Клетинский", поскольку такие границы не установлены.

В апелляционной жалобе Евдошенко М.П., Черников А. А., Солодилова О.П., Кононова Ж.Г., Кудинова Л.В., ссылаясь на нарушение норм материального и процессуального права, принятие судом решения о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле, просят отменить судебный акт и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, административными истцами представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения регулируются Федеральным законом от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее также - Федеральный закон N 33-ФЗ).

В статье 22 Федерального закона N 33-ФЗ указано, что государственными природными заказниками являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса.

Создание государственных природных заказников регионального значения осуществляется решениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными пунктом 6 статьи 2 указанного федерального закона (часть 2 статьи 23 Федерального закона N 33-ФЗ).

Судом установлено, что решением Исполнительного комитета Кимрского районного Совета народных депутатов от 17 июня 1981 г. N 106 Клетинский бор объявлен памятником природы.

Решением Малого Совета народных депутатов Кимрского района от 25 августа 1992 г. N 42 "О мерах по сохранности особо охраняемых природных территорий и объектов района" в перечень объектов природоохранного назначения, расположенных на территории района, включен памятник природы "Клетинский бор" с указанием его площади, находящейся в пользовании государственного предприятия механизированный лесхоз (387 га) и общественного объединения межхозяйственный лесхоз (354 га); одновременно названным организациям предложено обеспечить комплекс мер по сохранности памятника природы.

Решением Малого Совета народных депутатов Кимрского района от 17 ноября 1992 г. N 58 "Бор Клетинский" объявлен государственным природным ландшафтным заказником местного значения, установлен перечень видов деятельности, осуществление которой на территории заказника запрещено, ответственность за соблюдение охранного режима на территории заказника возложена на межлесхоз и мехлесхоз.

Решением Малого Совета Тверского областного Совета народных депутатов от 1 апреля 1993 г. N 224 "О дополнении к решению Малого Совета N 128 от 22 сентября 1992 года Тверского областного Совета народных депутатов "О корректировке и расширении природно-заповедного фонда" заказник "Бор Клетинский" площадью 741 га включен в перечень земель и объектов природно-заповедного фонда.

В настоящее время государственный природный заказник регионального значения "Бор Клетинский" состоит в Перечне особо охраняемых природных территорий регионального значения, расположенных на территории Тверской области, утвержденном приказом Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области от 11 января 2018 г. N 6-кв.

Вопреки доводам апелляционных жалоб площадь и границы особо охраняемой природной территории описаны в паспорте и учетной карточке заказника "Бор Клетинский". Режим охраны установлен решением Малого Совета народных депутатов Кимрского района от 25 августа 1992 г. N 42 "О мерах по сохранности особо охраняемых природных территорий и объектов района", согласно пункту 2 которого природные объекты и комплексы, объявленные памятниками природы, полностью изымаются из хозяйственного использования. Запрещается любая деятельность, причиняющая вред памятнику природы и окружающей его природной среде или ухудшающая его состояние и охрану.

Данный режим охраны согласуется с положениями частей 1 и 3 статьи 24 Федерального закона N 33-ФЗ, где указано, что на территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам. Задачи и особенности режима особой охраны конкретного государственного природного заказника регионального значения определяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принявшими решение о создании этого государственного природного заказника.

Статьей 26 Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" до 1 января 2022 г. зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в Едином государственном реестре недвижимости, если такие зоны установлены до дня официального опубликования названного Федерального закона, в том числе решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, принятым в соответствии с законодательством, действовавшим на день принятия этого решения (часть 8).

В случаях, если это предусмотрено законодательством, действовавшим на день установления зоны с особыми условиями использования территории, указанной в части 8 данной статьи, такая зона считается установленной при условии, что установлено или утверждено описание местоположения границ такой зоны в текстовой и (или) графической форме или границы такой зоны обозначены на местности (часть 9). Зоны с особыми условиями использования территорий, которые установлены до дня официального опубликования указанного федерального закона нормативными правовыми актами или решениями об их установлении, при соблюдении условий, указанных в частях 8 и 9 настоящей статьи, считаются установленными вне зависимости от соответствия решений об их установлении требованиям, установленным в соответствии со статьей 106 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции упомянутого федерального закона). Внесение изменений в названные решения или принятие новых решений об установлении таких зон и (или) их границ в соответствии с требованиями Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции настоящего федерального закона) не требуется, за исключением случая, предусмотренного частью 11 статьи 106 Земельного кодекса Российской Федерации (часть 10).

Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, осуществляется Земельным кодексом Российской Федерации (далее также - ЗК РФ), Федеральным законом N 172-ФЗ, иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов (часть 1 статьи 8 ЗК РФ).

Перевод земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию осуществляется при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных федеральными законами экспертиз в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды в случае, если их использование по целевому назначению ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения невозможно (часть 1 статьи 10 Федерального закона N 172-ФЗ).

Как установлено частью 19 статьи 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации отказывает в принятии решения о включении земельного участка в границу населенного пункта либо об исключении земельного участка из границы населенного пункта в случае, если федеральными законами установлены ограничения изменения целевого назначения и (или) разрешенного использования земельного участка или запреты на изменение целевого назначения и (или) вида разрешенного использования земельного участка.

С учетом анализа приведенного законодательства и представленных в дело доказательств суд первой инстанции сделал правомерный вывод о противоречии оспариваемого нормативного правового акта законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Согласно части 2 статьи 295 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) право апелляционного обжалования решения суда принадлежит лицам, участвующим в деле, а также лицам, которые не были привлечены к участию ... административном деле и вопрос о правах и об обязанностях которых бы. разрешен судом.

Разрешение судом вопроса о правах и обязанностях лиц, не привлечены к участию в деле, подразумевает, что в решении суда сделан вывод о том, что такие лица лишаются прав, ограничиваются в правах, наделяются правами и (или) на них возлагаются обязанности.

В данном случае из обжалуемого решения суда не следует, что в отношении граждан Евдошенко М.П., Черникова А.А., Солодиловой О.П., Кононовой Ж.Г., Кудиновой Л.В. разрешены вопросы об их правах и обязанностях. Таким образом, апелляционная жалоба названных лиц исходя из смысла пункта 1 части 1 статьи 301 КАС РФ и пункта 5 статьи 309 КАС РФ подлежит оставлению без рассмотрения по существу.

Исходя из изложенного, решение суда является законным и обоснованным. Предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для его отмены в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 301, 307, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

апелляционную жалобу Евдошенко М.П., Черникова А.А., Солодиловой О.П., Кононовой Ж.Г., Кудиновой Л.В. оставить без рассмотрения.

Решение Тверского областного суда от 26 декабря 2018 г. оставить без изменения, а апелляционные жалобы администрации Титовского сельского поселения Кимрского района Тверской области, Правительства Тверской области, Ефименко К.Ю., Министерства имущественных и земельных отношений Тверской области без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.