Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 мая 2019 г. N 19-АПА19-4 Решение краевого суда об отказе в иске о признании недействующей части 4 статьи 1 Устава города Будённовска Будённовского района Ставропольского края, принятого решением Думы города Будённовска от 3 декабря 2010 г. N 44, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 мая 2019 г. N 19-АПА19-4

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Колоскова Валерия Борисовича о признании недействующей части 4 статьи 1 Устава города Будённовска Будённовского района Ставропольского края, принятого решением Думы города Будённовска от 3 декабря 2010 года N 44 (далее - Устав), по апелляционной жалобе административного истца на решение Ставропольского краевого суда от 24 сентября 2018 года, которым административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

в статье 1 Устава, опубликованного в официальном печатном издании "Будённовск сегодня", N 101, 24 декабря 2010 года, определяющей наименование и статус города Будённовска, указано, что город является городским поселением (часть 1), в нормативных правовых актах, официальных документах муниципальное образование город Будённовск именуется - город Будённовск (часть 2), основан в 1799 году, является историческим городом России, входит в состав Будённовского района Ставропольского края Российской Федерации и, в соответствии с функциональными особенностями и своим потенциалом, относится к категории промышленных городов (часть 3).

Согласно части 4 названной статьи в 1962 году Указом Президиума Верховного Совета РСФСР N 731/7 город Будённовск отнесён к категории городов краевого подчинения (часть 4).

Колосков В.Б., житель города Будённовск, обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующей части 4 статьи 1 Устава, возложении на Думу города Будённовска обязанности зарегистрировать изменения в Устав в части исключения из него оспариваемых положений, опубликовать в общественно-политической газете "Будённовск сегодня" резолютивную часть судебного акта, считая, что эта норма не имеет юридического и правового смысла, поскольку с упразднением РСФСР утратил юридическую силу поименованный в ней указ, в котором речь шла о городе Прикумске.

По мнению административного истца, оспариваемой положение Устава не соответствует Закону Ставропольского края от 1 июля 2010 года N 46-кз "О преобразовании муниципального образования города Буденновска Ставропольского края", которым город Будённовск лишён статуса городского округа и наделён статусом городского поселения, а также Закону Ставропольского края от 4 октября 2004 года N 88-кз "О наделении муниципальных образований Ставропольского края статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района", содержащему норму о вхождении названного муниципального образования в состав Будённовского района и наделении его статусом городского поселения.

Колосков В.Б. считает, что город Будённовск, как городское поселение одноимённого муниципального района, не может быть городом краевого подчинения, поскольку является городом районного подчинения, в связи с чем пункт 4 статьи 1 Устава является незаконным и необоснованным, противоречащим законодательству имеющему большую юридическую силу, нарушающим его права на осуществление местного самоуправления.

Решением Ставропольского краевого суда от 24 сентября 2018 года административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

В апелляционной жалобе Колосков В.Б. просит отменить судебный акт ввиду неправильного применения норм материального права и направить дело на новое рассмотрение.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Думой города Будённовска, участвующим в деле прокурором представлены возражения о законности судебного решения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на них, Судебная коллегия считает решение суда правильным и оснований для его отмены не находит.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришёл к верному выводу о необоснованности заявленных требований.

В Российской Федерации признаётся и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12 Конституции Российской Федерации).

Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установил в Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления (преамбула).

Частью 1 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ определено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Согласно статьи 43 названного закона в систему муниципальных правовых актов входит наряду с другими устав муниципального образования (пункт 1 части 1), является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования (часть 2).

Исходя из предписаний статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования в порядке, установленном данной нормой, а также подлежит обязательной государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований".

Суд первой инстанции, проанализировав положения Конституции Российской Федерации и нормы федерального законодательства, изложенные в судебном акте, правильно констатировал, что оспариваемый муниципальный правовой акт принят в пределах полномочий административного ответчика, являющегося действующим коллегиальным представительным органом местного самоуправления города Будённовска, с соблюдением предусмотренной формы и вида, процедуры принятия, правил введения в действие (опубликование) и вступления в силу.

Позиция суда основана на верном применении норм материального права, регулирующих отношения в названной сфере, выводы подтверждаются материалами дела.

Действительно, в Указе Президиума Верховного Совета РСФСР N 731/7 от 26 апреля 1962 года об отнесение к категории городов краевого подчинения поименован город Прикумск Прикумского района Ставропольского края.

Между тем данное обстоятельство правового значения по настоящему делу не имеет и не свидетельствует о несоответствии оспариваемой нормы имеющему большую силу законодательству, поскольку именно такое наименование ранее имел город Будённовск (решением коллегии НКВД СССР от 28 декабря 1921 года город Святой Крест переименован в город Прикумск, постановлением ЦИК СССР от 29 апреля 1935 вновь переименован в Будённовск, 14 ноября 1957 года вновь назван Прикумском, постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 ноября 1973 года переименован в город Будённовск).

Правомерно суд первой инстанции не усмотрел оснований для признания оспариваемой нормы в связи с указанием в ней на город Будённовск как город краевого подчинения.

Исходя из буквального прочтения части 4 статьи 1 Устава в ней фактически приводится содержание принятого органом государственной власти РСФСР нормативного правового акта, в котором используется термин город краевого подчинения, отсутствующих в Федеральном законе N 131-ФЗ, что само по себе не свидетельствует о несоответствии оспариваемой нормы названному закону исходя из следующего.

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учётом исторических и иных местных традиций (часть 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации), на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальный районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения (пункт 1 статьи 10 Федерального закона N 131-ФЗ). Наделение муниципальных образований указанным статусом, осуществляется законами субъектов Российской Федерации (часть 1.1 статьи 10 поименованного закона).

Законом Ставропольского края от 12 октября 1994 года N 6-кз "Устав (Основной Закон) Ставропольского края" вопросы административно-территориального устройства Ставропольского края отнесены к самостоятельному ведению Ставропольского края (статья 17), в статье 19 перечислены районы, находящиеся в составе Ставропольского края и 10 городов краевого значения, в том числе Будённовск (часть 1) и определено, что административно-территориальное устройство Ставропольского края определяется законом Ставропольского края (часть 2).

Так, в статье 1 Закона Ставропольского края от 1 марта 2005 года N 9-кз "Об административно-территориальном устройстве Ставропольского края", содержащей основные понятия, используемые в названном законе, определено, что

- административно-территориальное устройство Ставропольского края - территориальная организация края, представляющая собой систему административно-территориальных единиц и территориальных единиц, установленную с учётом исторических и культурных традиций, хозяйственных связей, сложившейся инфраструктуры для осуществления функций государственного и (или) муниципального управления;

- административно-территориальная единица - это часть территории края, обособленная для осуществления функций государственного и (или) муниципального управления (городское поселение, сельское поселение, городской округ, муниципальный район, в границах и с наименованием, установленным соответствующими законами Ставропольского края о наделении муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района и об установлении их границ);

территориальная единица - это часть территории края в фиксированных границах - район, городской или сельский населённый пункт, которая является географическим объектом и которой в порядке, установленном федеральным законодательством, присвоено наименование.

Упомянутый региональный закон в статье 6 о населённых пунктах установил, что город, являющийся экономическим и культурным центром, имеющий развитую промышленность, в соответствии с Уставом (Основным Законом) Ставропольского края может иметь статус города краевого значения (абзац шестой).

Вместе с тем согласно "ОК 019-95. Общественный классификатор объектов административно-территориального деления", утверждённому постановлением Госстандарта России от 31 июля 1995 года N 413 (коды 01-32 ОКАТО), город Будённовск - город краевого подчинения Ставропольского края.

Исходя из содержания введения поименованного классификатора всё множество объектов административно-территориального деления подразделяется на группы согласно территориальному делению и эти группы располагаются по трём уровням классификации в соответствии с административной подчинённостью, причём в каждый уровень включаются объекты, непосредственно подчинённые объектам предыдущего уровня. Так, ко второму уровню классификации относятся, в том числе города республиканского, краевого, областного значения (подчинения).

Из совокупного правового анализа приведённых федеральных и региональных предписаний следует, что вопреки доводам апелляционной жалобы город краевого значения и город краевого подчинения являются тождественными понятиями, характеризуют город Будённовск исключительно как территориальную единицу Ставропольского края (городской населённый пункт), который признаётся экономическим и культурным центром, имеющим развитую промышленность.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции законно и обоснованно отказал в удовлетворении административного искового заявления.

Таким образом, обжалуемый судебный акт принят с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права, доводы апелляционной жалобы, основанные на ошибочном толковании норм материального права, выводы суда не опровергают и не содержат оснований для отмены решения суда.

С учётом изложенного и руководствуясь статьями 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Ставропольского краевого суда от 24 сентября 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Колоскова Валерия Борисовича - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Корчашкина Т.Е.