Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 19 апреля 2019 г. N 127-АПА19-6 Решение суда о признании частично не действующим решения 63-й сессии Ялтинского городского совета Республики Крым первого созыва от 29 марта 2018 г. N 6 "О некоторых вопросах создания и использования на платной основе парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего использования местного значения" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 19 апреля 2019 г. N 127-АПА19-6

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Республики Крым о признании недействующим решения 63 сессии Ялтинского городского совета Республики Крым первого созыва от 29 марта 2018 года N 6 "О некоторых вопросах создания и использования на платной основе парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего использования местного значения" (далее - Решение Совета от 29 марта 2018 года) по апелляционной жалобе Ялтинского городского совета Республики Крым на решение Верховного Суда Республики Крым от 20 декабря 2018 года, которым административное исковое заявление заместителя прокурора Республики Крым удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Негановой Г.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Администрации города Ялта Республики Крым от 22 ноября 2016 года N 5010-п в редакции от 29 мая 2017 года N 2378-п "Об утверждении дислокации муниципальных платных парковок (парковочных мест), расположенных на территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым" (далее - Постановление администрации Ялты от 22 ноября 2016 года) установлены адреса платных парковочных мест, количество мест, период работы парковок, их балансодержатель.

Решением Совета от 29 марта 2018 года, размещённым на официальном сайте муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым на портале Правительства Республики Крым (yalta.rk.gov.ru) 6 апреля 2018 года, названный муниципальный правовой акт признан утратившими силу, администрации города предложено признать утратившими силу постановления о назначении временного оператора муниципальных платных парковок на территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым и внести на рассмотрение Ялтинского городского совета Республики Крым проект решения о создании и использовании на платной основе парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования местного значения.

Заместитель прокурора Республики Крым обратился в суд с административным иском о признании недействующим с момента принятия Решения Совета от 29 марта 2018 года, как несоответствующего положениям части 8 статьи 44 и части 1 статьи 48 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), считая, что оно принято в отсутствие соответствующих полномочий, поскольку положения Устава муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым в редакции от 22 сентября 2017 года (далее - Устав в новой редакции), относящие решения названного вопроса к полномочиям представительного органа местного самоуправления, вступают в силу после избрания нового состава Совета.

По мнению административного истца, создание и использование на платной основе парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования местного значения, относится к компетенции исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления, а к полномочиям представительного органа относится лишь определение порядка принятия решений по указанным вопросам и осуществление контроля за его исполнением.

Решением Верховного Суда Республики Крым от 20 декабря 2018 года требования удовлетворены частично, оспариваемый муниципальный правовой акт признан не действующим со дня вступления в законную силу судебного акта, а не с момента его принятия, как предлагалось в административном исковом заявлении.

В апелляционной жалобе Ялтинский городской совет просит отменить судебный акт ввиду неправильного применения норм материального права, нарушений норм процессуального права и вынести новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, участвующим в деле прокурором поданы возражения с указанием на их необоснованность и законность судебного решения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились.

На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие названных лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражения на неё, Судебная коллегия считает решение суда правильным и оснований для его отмены не находит.

Разрешая настоящее административное дело, суд первой инстанции, проанализировав положения части 8 статьи 44 и части 1 статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ, пришёл к правильному выводу о том, что Решение Совета от 29 марта 2018 года является муниципальным правовым актом, принятым административным ответчиком с превышением предоставленных ему полномочий, законно признав его недействующим.

Позиция суда основана на правильном применении и толковании норм процессуального, а также материального права, регулирующих возникшие отношения.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации разъяснил в постановлении от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке уполномоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нём правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (пункт 2).

Суд первой инстанции, проанализировав содержание Решения Совета от 29 марта 2018 года, правильно квалифицировал его как муниципальный правовой акт, обоснованно признав несостоятельным довод административного ответчика, что оно таковым не является, поскольку отменены обязательные для неопределённого круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение правовые акты Администрации города Ялта Республики Крым, направленные на правовое регулирование общественных отношений по созданию и использованию на платной основе парковок (парковочных мест), что повлекло прекращение существующих правоотношений в названной сфере.

В соответствии с частью 1 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

В силу части 1 статьи 43 названного закона в систему муниципальных правовых актов входят устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Аналогичные нормы закреплены в статье 4 Закона Республики Крым от 21 августа 2014 года N 54-ЗРК "Об основах местного самоуправления в Республике Крым" (далее - Закон Республики Крым от 21 августа 2014 года N 54-ЗРК), статье 67 Устава, принятого решением 51 сессии Ялтинского городского Совета первого созыва от 22 сентября 2017 года N 1.

Согласно пункту 5 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации относится к вопросам местного значения городского округа.

Вопросы, относящиеся к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, закреплены в части 10 статьи 35 поименованного выше закона и в части 3 статьи 27 Закона Республики Крым от 21 августа 2014 года N 54-ЗРК, в перечень которых вопросы осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), не отнесены.

Частью 5 статьи 27 Закона Республики Крым от 21 августа 2014 года N 54-ЗРК, которая соответствует требованиям части 11 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ, иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними Конституцией Республики Крым, законами Республики Крым, уставами муниципальных образований.

Между тем действующее законодательство регулирование отношений, в названной выше области, также не включает в полномочия представительных органов местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 1 статьи 21 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" мероприятия по организации дорожного движения, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест) в границах населённых пунктов, осуществляются в целях повышения безопасности дорожного движения и пропускной способности дорог федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами, являющимися собственниками или иными владельцами автомобильных дорог. Парковки (парковочные места) в границах населённых пунктов создаются и используются в порядке, установленном Федеральным законом от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Пунктом 3.1 части 1 статьи 13 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" принятие решений о создании и об использовании на платной основе парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования местного значения, и о прекращении такого использования отнесено к полномочиям органов местного самоуправления городских округов.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счётный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ).

Местная администрация полномочиями по решению вопросов местного значения наделяется уставом муниципального образования (часть 1 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ, часть 1 статьи 31 Закона Республики Крым от 21 августа 2014 года N 54-ЗРК).

Из содержания приведённых выше правовых норм следует, что ни федеральное, ни региональное законодательство не определяют конкретный орган местного самоуправления, который, выступая от имени муниципального образования, уполномочен решать вопросы осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечения безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), а относят решение этих вопросов к актам, устанавливающим статус органа местного самоуправления.

Пунктом 21 ч. 1 статьи 53 Устава муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым (далее - Устав), принятого решением Ялтинского городского совета Республики Крым от 19 ноября 2014 года N 78, к полномочиям Администрации муниципального образования городской округ Ялта отнесены осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования городской округ Ялта, обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест).

Реализуя предоставленные Уставом полномочия, Администрация города Ялта утвердила Порядок создания и использования на платной основе парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования местного значения муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым, приняла Постановление от 22 ноября 2016 года, в которое постановлением от 29 мая 2017 года N 2378-п внесены изменения.

В части 1 статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ закреплено правило, что муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт. Органы местного самоуправления могут отменить акты, ими не принятые, при наличии одновременно следующих условий:

- упразднение органов или соответствующих должностей, принявших акты;

- изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц;

- наличие у органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта полномочия принятия (издания) соответствующего муниципального правового акта.

Между тем у представительного органа местного самоуправления на момент принятия Решения Совета от 29 марта 2018 года согласно Уставу, принятому решением Ялтинского городского совета Республики Крым от 19 ноября 2014 года N 78, такое полномочие отсутствовало.

Ссылка на пункт 62 ч. 2 статьи 29 Устава в новой редакции, согласно которому принятие решений о создании и об использовании на платной основе парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования местного значения, и о прекращении такого использования является полномочием Совета, несостоятельна, поскольку эта норма не вступила в силу, что прямо предписано федеральным законодателем.

Согласно абзацу второму части 8 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ изменения и дополнения, внесённые в устав муниципального образования и изменяющие разграничение полномочий между органами местного самоуправления (за исключением случаев приведения устава муниципального образования в соответствие с федеральными законами, а также изменения полномочий, срока полномочий, порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления), вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении указанных изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Таким образом, исходя из того, что Устав в новой редакции изменил правовое регулирование разграничения полномочий между органами местного самоуправления, в результате чего вопросы, касающиеся принятия решений о создании и об использовании на платной основе парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования местного значения, и о прекращении такого использования, по которым правовое регулирование ранее осуществлялось исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, стали полномочиями Совета, принятые Администрацией города Ялта Республики Крым правовые акты в названной выше сфере общественных отношений, могли быть отменены вновь избранным представительным органом местного самоуправления.

Довод апелляционной жалобы о том, что исходя из положений части 10 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ принятие Устава в новой редакции не является внесением в него изменений и дополнений, а потому срок вступления Устава в силу определяется по общему правилу, основан на ошибочном толковании норм материального права.

Ссылка в апелляционной жалобе на соответствие Устава в новой редакции нормам действующего законодательства и на его регистрацию главным управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Крым и г. Севастополю правового значения не имеет.

Иные доводы апелляционной жалобы выводов суда не опровергают, аналогичны позиции административного ответчика в суде первой инстанции, получившей в судебном акте надлежащую правовую оценку.

Оснований для отмены решения суда первой инстанции, предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Ввиду изложенного, руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Республики Крым суда от 20 декабря 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Ялтинского городского совета Республики Крым - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.