Обзор практики рассмотрения жалоб на действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (подготовлен Управлением контроля размещения государственного заказа ФАС России, июнь 2019)

1. Заказчик должен установить в документации о закупке порядок оценки заявок, позволяющий отобрать победителя с лучшим предложением.

В ФАС России поступила жалоба на действия (бездействие) заказчика ОАО (далее - Заказчик) при проведении конкурса в электронной форме, участниками которого могут быть только субъекты малого и среднего предпринимательства на право заключения договора на оказание услуг по комплексной уборке территории и открытых автостоянок (далее - Конкурс, Жалоба).

Рассмотрев представленные материалы, выслушав пояснения представителя Заказчика Комиссия ФАС России установила следующее.

Согласно доводу Жалобы, Заказчиком в Документации неправомерно установлен критерий оценки и сопоставления заявок, поданных на участие в Конкурсе, "Цена договора".

В соответствии с пунктами 13, 14 части 10 статьи 4 Закона о закупках в документации о закупке должны быть указаны сведения, определенные положением о закупке, в том числе критерии оценки и сопоставления заявок на участие в закупке, порядок оценки и сопоставления заявок на участие в закупке.

Согласно подпункту 2 пункта 32 Положения о закупке установлено что при закупке товаров, работ, услуг заказчик руководствуется принципом целевого и экономически эффективного расходование денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг (с учетом при необходимости стоимости жизненного цикла закупаемой продукции) и реализация мер, направленных на сокращение издержек заказчика.

При этом в соответствии с пунктом 249 Положения о закупке победителем открытого конкурса признается участник, предложивший лучшие условия исполнения договора в соответствии с критериями и порядком оценки и сопоставления заявок, которые указаны в конкурсной документации.

Пунктом 1 Приложения N 1.4 к Документации установлен следующий порядок оценки заявок участников Конкурса по критерию "Цена договора":

"Оценка осуществляется следующим образом:

Заявкам участника, в которых содержатся предложения демпинговой цены (сниженной на размер превышающий установленный в пункте 1.3 конкурсной документации, а именно на 25% и более от начальной (максимальной) цены) присваивается максимальное количество баллов по критерию "цена договора". Заявки, содержащие предложения демпинговой цены (сниженной на размер превышающий, установленный в пункте 1.3 конкурсной документации), по приведенной формуле не оцениваются.

Заявка каждого участника, в которой предложена не демпинговая цена, оценивается путем сравнения начальной (максимальной) цены, сниженной на максимально допустимый размер снижения цены, установленный в пункте 1.3 конкурсной документации (Ц_т|11 - 27 921795, 15 рублей) с ценой, предложенной каждым участником (Ц), по соответствующей формуле.

При этом заявкам, содержащим предложение демпинговой цены (сниженной на размер превышающий, установленный в пункте 1.3 конкурсной документации), присваивается максимальное количество баллов по критерию "цена договора". Заявки, содержащие предложения демпинговой цены (сниженной на размер превышающий, установленный в пункте 1.3 конкурсной документации), по вышеприведенной формуле не оцениваются".

Вместе с тем, Комиссии ФАС России не представляется возможным установить правомерность указанного порядка оценки заявок участников Конкурса, поскольку участникам Конкурса, представившим различные ценовые предложения, например 8 000 000 рублей и 27 921 795, 15 рублей, будет присвоено одинаковое количество баллов по критерию "Цена договора", что свидетельствует об отсутствии объективности оценки по указанному критерию и ставит участников закупки в неравное положение при предоставлении ценовых предложений, и не позволяет однозначным образом выявить лучшее ценовое предложение.

Кроме того, вышеуказанный порядок оценки по критерию "Цена договора" не направлен на стимулирование участников закупки к предоставлению максимального снижения ценового предложения, что противоречит принципу целевого и экономически эффективного расходования денежных средств, установленному в подпункте 2 пункта 32 Положения о закупке.

Учитывая изложенное, Комиссия ФАС России приходит к выводу, что Заказчиком ненадлежащим образом установлен порядок оценки заявок участников закупки по критерию "Цена договора", что не позволяет объективно сопоставить заявки участников Конкурса. Указанные действия нарушают пункты 13, 14 части 10 статьи 4 Закона о закупках, что содержит признаки состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 7 статьи 7.32.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Учитывая выявленные нарушения, Комиссия ФАС России выдала заказчику предписание о внесении изменений в документацию о закупке.

(см. решение Комиссии ФАС России от 15.04.2019 г. по делу N 223ФЗ-426/19)

2. Требования, устанавливаемые заказчиком в документации о закупке, должны быть выполнимы в соответствии с отраслевым законодательством.

В ФАС России поступила жалоба на действия (бездействие) заказчика ПАО (далее - Заказчик) при проведении аукциона в электронной форме, участниками которого могут быть только субъекты малого и среднего предпринимательства, на право заключения договора на выполнение работ по модернизации системы контроля и управления доступом на объектах (далее - Аукцион, Жалоба).

Рассмотрев представленные материалы представителя Заявителя, а также руководствуясь частью 17 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, Комиссия ФАС России установила следующее.

1. Пунктом 27 Информационной карты установлен перечень документов предоставляемых победителем закупки, участником, которому присвоен второй номер по результатам закупки, если победитель закупки будет признан уклонившимся от заключения договора:

1) Выписку из Единого государственного реестра юридических лиц или нотариально заверенную копию такой выписки (для российских юридических лиц), полученную не ранее чем за 3 (три) месяца до даты получения запроса Заказчика; выписку из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей или нотариально заверенную копию такой выписки (для российских индивидуальных предпринимателей), полученную не ранее чем за 3 (три) месяца до даты получения запроса Заказчиком;

2) Выписку из торгового реестра страны происхождения иностранного юридического лица и/или иной документ, подтверждающий факт регистрации иностранного юридического лица/индивидуального предпринимателя в соответствии с законодательством страны происхождения (для иностранных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей), полученный не ранее чем за 3 (три) месяца до даты получения запроса Заказчика;

3) Оригинал или надлежаще заверенную копию справки из уполномоченного налогового органа, подтверждающей отсутствие непогашенной задолженности по начисленным налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня или государственные внебюджетные фонды, размер которой превышает 25% (двадцать пять процентов) балансовой стоимости активов участника по данным бухгалтерской отчётности за последний завершённый отчётный период, полученную не ранее чем за 3 (три) месяца до даты получения запроса Заказчика, или документы, подтверждающие факт обжалования участником наличия указанной задолженности, если решение по жалобе на дату рассмотрения заявки не принято; и иные документы, установленные подпунктом 28 пункта 2.2 Приложения к извещению;

4) Копии принятых налоговыми органами Российской Федерации официальных бухгалтерских балансов (Форма бухгалтерской отчетности N 1) и копии отчетов о прибылях и убытках (Форма бухгалтерской отчетности N 2) с отметкой налогового органа за последние 3 (три) года, а также копии вышеотмеченных бухгалтерских отчетов по итогам завершенного квартала текущего года с подписью руководителя, если имеется, заключение аудиторов за соответствующий отчетный период. В случае применения упрощенной системы налогообложения, могут быть представлены копии налоговой декларации с отметкой налогового органа за последние 3 (три) завершенных года.

При этом, если Победитель/Участник, которому присвоен второй номер по результатам Закупки не предоставит в течение 3 (трех) рабочих дней с момента получения запроса о предоставлении документов, указанных в настоящем пункте, либо предоставит документы, которые не соответствуют требованиям настоящего Извещения, документы будут считаться непредоставленными, а такой Победитель/Участник, которому присвоен второй номер по результатам Закупки будет отстранён от заключения договора (договоров).

Вместе с тем, в порядке, предусмотренном действующим законодательством Российской Федерации, срок для получения выписки из ЕГРЮЛ равен 5 рабочим дням, а срок получения справки из ФНС равен 10 рабочим дням.

Таким образом, Комиссия ФАС России пришла к выводу о том, что установление Заказчиком в Документации невыполнимых требований ограничивает количество участников закупки и противоречит пункту 1.3.2 Положения о закупках, пункту 2 части 1 статьи 3 Закона о закупках, и нарушает часть 1 статьи 2 Закона о закупках.

(см. решение Комиссии ФАС России от 10.04.2019 г. по делу N 223ФЗ-404/19)

3. В документации о закупке заказчик должен установить требования к составу заявки и инструкцию по ее заполнению.

В ФАС России поступила на действия (бездействие) заказчика ПАО (далее - Заказчик) при проведении аукциона в электронной форме, участниками которого могут быть только субъекты малого и среднего предпринимательства, на право заключения договора на выполнение работ по монтажу и модернизации ЭСБ (далее - Аукцион, Жалоба).

Рассмотрев представленные материалы, выслушав пояснения представителя Заказчика, Комиссия ФАС России установила следующее.

Согласно доводу Жалобы, Заказчиком принято неправомерное решение об отказе Заявителю в допуске к участию в Аукционе.

В соответствии с частью 6 статьи 3 Закона о закупках не допускается предъявлять к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора требования и осуществлять оценку и сопоставление заявок на участие в закупке по критериям и в порядке, которые не указаны в документации о закупке. Требования, предъявляемые к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора, критерии и порядок оценки и сопоставления заявок на участие в закупке, установленные заказчиком, применяются в равной степени ко всем участникам закупки, к предлагаемым ими товарам, работам, услугам, к условиям исполнения договора.

Пунктом 2 части 10 статьи 4 Закона о закупках установлено, что в документации о конкурентной закупке должны быть указаны требования к содержанию, форме, оформлению и составу заявки на участие в закупке.

Согласно пункту 1 раздела 4 Документации для участия в закупке участник закупочной процедуры в сроки, установленные Документацией и в порядке, определенном регламентом работы ЭТП, направляет (размещает) свою заявку в персональной торговой секции. Заявка участника состоит из двух частей. Первая часть заявки на участие в закупке должна содержать согласие участника на поставку продукции, являющейся предметом закупки, описание поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги, которые являются предметом закупки в соответствии с требованиями Документации. При этом не допускается указание в первой части заявки сведений об участнике и о его соответствии единым квалификационным требованиям, установленным в Документации. Вторая часть заявки (группы документов 1 - 4) должна содержать сведения о данном участнике закупки, информацию о его соответствии требованиям, об окончательном предложении участника закупки о функциональных характеристиках (потребительских свойствах) товара, качестве работы, услуги и об иных условиях исполнения договора.

При этом согласно приложению N 1.1 Документации ("первая часть заявки") участнику необходимо указать, в том числе, конкретные показатели продукции, предлагаемые участником Аукциона.

На заседании Комиссии ФАС России представитель Заказчика пояснил, что в приложении N 1.1 Документации участнику Аукциона необходимо указать конкретные показатели предлагаемых к поставке товаров, указанные в таблице N 2 Документации.

Вместе с тем, изучив имеющиеся сведения и информацию, Комиссией ФАС России установлено, что Заказчиком при описании товара, являющимся предметом закупки, в таблице N 2 Документации установлены конкретные марки товаров, при этом таблица N 2 Документации не содержит конкретных показателей товара, являющимся предметом закупки, что вводит участников закупки в заблуждение и не позволяет надлежащим образом сформировать заявку на участие в закупке.

Кроме того, согласно протоколу рассмотрения заявок от 05.03.2019 Заявителю отказано в допуске к участию в Аукционе в связи с непредставлением в заявке файла приложения N 1.1 Документации.

Вместе с тем, из Жалобы следует, что Заявителем в составе заявке представлено согласие на выполнение работ и поставку товара по предмету закупки, при этом Заявителем в составе заявке не представлен файл "первая часть заявки" (приложение N 1.1 Документации) в связи с тем, что Заказчиком при описании товара, являющимся предметом закупки, в таблице N 2 Документации не указаны конкретные показатели товара, необходимые для указания в приложении N 1.1 Документации.

Таким образом, действия Заказчика, ненадлежащим образом установившего в Документации требования к составу заявки, в части указания конкретных показателей продукции, предлагаемой участником Аукциона, а также выразившиеся в неправомерном отказе Заявителю в допуске к участию в Аукционе, противоречат пункту 1.3 Положения о закупке, пункту 2 части 1 статьи 3 Закона о закупках и нарушают положения пункта 2 части 10 статьи 4, части 6 статьи 3 Закона о закупках, что содержит признаки состава административного правонарушения, ответственность за совершение которых предусмотрена частями 7, 8 статьи 7.32.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Учитывая выявленные нарушения, Комиссия ФАС России выдала заказчику и комиссии заказчика предписание о пересмотре заявок участников закупки.

(см. решение Комиссии ФАС России от 20.03.2019 г. по делу N 223ФЗ-299/19)

4. Порядок оценки заявок, установленный заказчиком в документации о закупке, должен быть применим одинаково ко всем участникам закупки.

В ФАС России поступила жалоба на действия (бездействие) заказчика ПАО (далее - Заказчик) при проведении конкурса в электронной форме на право заключения договора на поставку водного транспорта (катера рабочие) (далее - Конкурс, Жалоба).

Рассмотрев представленные материалы, выслушав пояснения представителей Заявителя, Заказчика, Комиссия ФАС России установила следующее.

Согласно доводу Жалобы Заказчиком ненадлежащим образом проведена оценка заявки Заявителя по критерию "Надежность и репутация участников конкурса".

Часть 6 статьи 3 Закона о закупках регламентирует, что заказчик определяет требования к участникам закупки в соответствии с положением о закупке, при этом не допускается предъявлять к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора требования и осуществлять оценку и сопоставление заявок на участие в закупке по критериям и в порядке, которые не указаны в документации о закупке. Требования, предъявляемые к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора, критерии и порядок оценки и сопоставления заявок на участие в закупке, установленные заказчиком, применяются в равной степени ко всем участникам закупки, к предлагаемым ими товарам, работам, услугам, к условиям исполнения договора.

Согласно пунктам 13, 14 части 10 статьи 4 Закона о закупках, в документации о конкурентной закупке должны быть указаны, в том числе критерии оценки и сопоставления заявок на участие в такой закупке, а также порядок оценки и сопоставления заявок на участие в такой закупке.

В соответствии с пунктом 13 Инструкции для участника закупки, оценка и сопоставление заявок на участие в закупке осуществляются в соответствии с критериями, установленными порядком оценки, являющимся неотъемлемой частью Документации.

Согласно пункту 1.4 порядка и критериев оценки и сопоставления заявок на участие в закупке, оценка квалификационно-технической части участников закупки проводится, в том числе, по критерию "Надежность и репутация участников закупки (Лист оценки N 2.6, )".

В соответствии с листом оценки N 2.6, для оценки и сопоставлении заявок, поданных на участие в закупке, Заказчиком установлены следующие подкритерии:

- Наличие неудовлетворенных претензионных требований от ПАО и ОСТ;

- Объем неудовлетворенных претензионных требований. Отношение стоимости поставок/работ с ПАО и ОСТ (среднеариф. знач. за последние 3 отчетных периода, в рублях) к сумме неудовлетворенных претензионных требований (в рублях). При оценке проводимой экспертной комиссией ОСТ: Объем неудовлетворенных претензионных требований. Отношение стоимости поставок/работ с ОСТ - организатором закупки (среднеариф. знач. за последние 3 отчетных периода, в рублях) к сумме неудовлетворенных претензионных требований (в рублях);

- Наличие вступивших в законную силу неисполненных судебных решений об удовлетворении (в полном объеме, частично) исковых требований (имущественного или неимущественного характера), по которым участник закупки выступал ответчиком перед ПАО либо ОСТ.

За наличие у участника соответствующих неудовлетворенных претензионных требований из общего количества присвоенных баллов вычитается определенное листом оценки N 2.6 количество баллов.

Вместе с тем, указанный порядок оценки не может быть применен в равной степени к участникам закупки, поскольку участник закупки, имеющий соответствующие неудовлетворенные претензионные требования с иным хозяйствующим субъектом, будет оценен без применения вышеуказанной таблицы, что не позволяет Заказчику выявить лучшее предложение среди участников закупки.

Таким образом, в нарушение пунктов 13, 14 части 10 статьи 4 Закона о закупках, Заказчиком в Документациях не установлены надлежащим образом критерии оценки и порядок оценки.

Учитывая изложенное, Комиссия ФАС России приходит к выводу, что действия Заказчика, ненадлежащим образом установившего порядок и критерии оценки заявок участников закупки, который не позволяет присвоить участникам закупки максимальное количество баллов, а также оценившего заявку Заявителя по указанному критерию оценки, нарушают часть 6 статьи 3, пункты 13, 14 части 10 статьи 4 Закона о закупках, что содержит признаки состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 7, 8 статьи 7.32.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Вместе с тем, Комиссией ФАС России было установлено, что выявленные нарушения на итоги проведения Конкурса не повлияли, поскольку при пересчете итогового рейтинга заявок участников Конкурса без учета показателя "Надежность и репутация участников закупки" итоговый рейтинг заявок не меняется.

(см. решение Комиссии ФАС России от 05.04.2019 г. по делу N 223ФЗ-384/19)