Определение Конституционного Суда РФ от 25 апреля 2019 г. N 915-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы акционерного общества "КАМПЕС" на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 1 статьи 11 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

рассмотрев вопрос о возможности принятия жалобы АО "КАМПЕС" к рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, установи:

1. АО "КАМПЕС" оспаривает конституционность пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", согласно которому под государственным надзором за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия понимаются деятельность уполномоченных федерального органа исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и физическими лицами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, данным Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны объектов культурного наследия, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, в том числе выдача обязательных для исполнения предписаний об отмене решений органов государственной власти или органов местного самоуправления, принятых с нарушением данного Федерального закона, или о внесении в них изменений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами своей деятельности.

Как следует из представленных материалов, комитет по культуре Ленинградской области (далее - Комитет) выдал АО "КАМПЕС", осуществляющему добычу строительного песка на арендованных участках лесного фонда, предписание о приостановлении земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории объекта культурного наследия регионального значения "Военно-мемориальная зона "Прорыв блокады Ленинграда", 1941 - 1945 годы" и о представлении копии разрешительной документации, на основании которой проводятся земляные работы. Вынося данное предписание, Комитет исходил из поступивших Президенту Российской Федерации, Губернатору Ленинградской области и Комитету обращений граждан о проведении работ по вырубке леса и масштабных работах по добыче песка на территории указанного объекта культурного наследия, информации поисковых отрядов об обнаружении останков погибших в отвалах верхнего слоя карьера и на непотревоженных участках расширения карьера, а также результатов проведенного Комитетом анализа информации и документов, согласно которым АО "КАМПЕС" не обращалось с запросом о наличии или отсутствии объектов культурного наследия на арендованных участках лесного фонда и акты историко-культурной экспертизы в отношении указанных участков до начала проведения работ не представляло.

Полагая, что соответствующее предписание могло быть вынесено только по результатам проверки, организованной и проведенной в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", АО "КАМПЕС" оспорило его в арбитражный суд. Решением арбитражного суда первой инстанции указанное предписание было признано недействительным, однако арбитражный суд апелляционной инстанции данное решение отменил и в удовлетворении требований заявителю отказал. При этом суд апелляционной инстанции указал, что действующее законодательство не предусматривает ограничений относительно возможности вынесения предписаний по результатам надзорных мероприятий, проведенных не в форме проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, и для вынесения оспариваемого предписания в силу его ускоренного защитного и обеспечительного характера и с учетом достаточности сведений (документов), полученных Комитетом, объективно не требовалось проверки деятельности общества. Постановлением арбитражного суда кассационной инстанции постановление арбитражного суда апелляционной инстанции оставлено без изменений. В передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации заявителю было отказано.

По мнению заявителя, оспариваемое законоположение, как позволяющее рассматривать принятие мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, в том числе в форме выдачи обязательных для исполнения предписаний, в качестве самостоятельной формы осуществления надзорных мероприятий в области охраны объектов культурного наследия в отсутствие критериев разграничения случаев применения различных форм осуществления надзорных мероприятий (главным образом, проверок), и в связи с этим позволяющее не применять к данной форме процедуры и гарантии, установленные в отношении иных форм осуществления надзорных мероприятий, а также в отсутствие, как полагает заявитель, обеспечивающей действие презумпции невиновности при применении государственного принуждения в сфере публичной ответственности самостоятельной процедуры ее реализации, не соответствует статьям 1 (часть 1), 6 (часть 2), 19 (части 1 и 2), 49 и 55 Конституции Российской Федерации.

2. Конституционный Суд Российской Федерации, изучив представленные материалы, не находит оснований для принятия данной жалобы к рассмотрению.

Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, одновременно с этим предусматривает всеобщую обязанность заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры (статья 34, часть 1; статья 44, часть 3).

На основании данных положений, а также статей 71 (пункт "в"), 72 (пункт "д части 1) и 76 (части 1 и 2) принят Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", регулирующий отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (преамбула).

Оспариваемый заявителем пункт 1 статьи 11 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" определяет понятие "государственный надзор за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия" через указание на виды деятельности уполномоченных органов и формы их осуществления (мероприятия, посредством которых эти виды деятельности осуществляются), а именно как деятельность по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений, осуществляемую посредством организации и проведения проверок, мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия, принятия мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами своей деятельности.

Пунктом 4 статьи 11 данного Федерального закона установлено, что положения Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" применяются к отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия в части организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

При осуществлении государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия должностные лица органов охраны объектов культурного наследия в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют, в частности, право выдавать предписания, в том числе об устранении выявленных нарушений обязательных требований, предъявляемых к собственнику или иному законному владельцу объекта культурного наследия либо земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия, объекта недвижимого имущества, расположенного в зонах охраны объектов культурного наследия; об устранении нарушений особого режима использования земель в границах зон охраны объекта культурного наследия; об устранении нарушений требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия либо особого режима использования земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия; о приостановлении работ, указанных в статье 36 данного Федерального закона (подпункт 3 пункта 6 статьи 11 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации").

По смыслу приведенных законоположений, предписание о приостановлении работ как акт, направленный на предупреждение и пресечение нарушений обязательных требований, может быть выдано юридическому лицу на основании проведения (в ходе проведения или по результатам проведения) различных мероприятий, посредством которых осуществляется государственный надзор за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия и в рамках которых устанавливаются основания для выдачи данных предписаний. Выбор же конкретных мероприятий, проведение которых необходимо для выявления и фиксации тех или иных нарушений обязательных требований (требуется ли организация и проведение проверки или требуется проведение мероприятий, не предполагающих взаимодействия с юридическим лицом), зависит от содержания обязательных требований, вида и характера их возможных нарушений. Соответственно, данное правовое регулирование не предполагает произвольной выдачи соответствующих предписаний, а законность и обоснованность выданного предписания, в том числе с точки зрения соблюдения установленных законодательством требований к проведению мероприятий, на основании или в ходе которых оно выдано, может быть проверена судом.

В связи с этим пункт 1 статьи 11 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" не может рассматриваться как нарушающий конституционные права заявителя в указанном в его жалобе аспекте.

Доводы заявителя, по существу, сводятся к тому, что установленный Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" порядок проведения указанных в нем мероприятий по контролю должен распространяться на любые мероприятия, посредством которых осуществляется государственный надзор за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия. Однако распространение сферы действия данного Федерального закона на те или иные виды контрольно-надзорных мероприятий является прерогативой законодателя и, равно как и оценка законности и обоснованности вынесенных в отношении заявителя правоприменительных решений, не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации (статья 125 Конституции Российской Федерации и статья 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43, частью первой статьи 79, статьями 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы акционерного общества "КАМПЕС", поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

В.Д. Зорькин