Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 апреля 2019 г. N 56-АПА19-7 Суд отменил решение суда первой инстанции и отказал в признании не действующими в части Генерального плана Надеждинского сельского поселения Надеждинского муниципального района Приморского края, утв. решением муниципального комитета Надеждинского сельского поселения Надеждинского муниципального района Приморского края от 29 апреля 2013 г. N 741, и Правил землепользования и застройки Надеждинского сельского поселения Надеждинского муниципального района Приморского края, утв. решением муниципального комитета Надеждинского сельского поселения Надеждинского муниципального района Приморского края от 6 мая 2013 г. N 742

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 апреля 2019 г. N 56-АПА19-7

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д., Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "ПримЭкополис" о признании не действующими в части Генерального плана Надеждинского сельского поселения Надеждинского муниципального района Приморского края, утвержденного решением муниципального комитета Надеждинского сельского поселения Надеждинского муниципального района Приморского края от 29 апреля 2013 г. N 741 (в редакции постановления администрации Приморского края от 20 апреля 2018 г. N 178-па) и Правил землепользования и застройки Надеждинского сельского поселения Надеждинского муниципального района Приморского края, утвержденных решением муниципального комитета Надеждинского сельского поселения Надеждинского муниципального района Приморского края от 06 мая 2013 г. N 742 (в редакции распоряжения департамента градостроительства Приморского края от 04 июня 2018 г. N 35) по апелляционным жалобам департамента градостроительства Приморского края и администрации Надеждинского муниципального района на решение Приморского краевого суда от 14 декабря 2018 г., которым административное исковое заявление частично удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Александрова В.Н., пояснения представителей администрации Приморского края и департамента градостроительства Приморского края Янковой А.Ю. и Мазурова М.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, установила:

общество с ограниченной ответственностью "ПримЭкополис" (далее - ООО "ПримЭкополис") обратилось в Приморский краевой суд с административным исковым заявлением о признании не действующими Генерального плана (в редакции постановления администрации Приморского края от 20 апреля 2018 г. N 178-па) и Правил землепользования и застройки (в редакции распоряжения департамента градостроительства Приморского края от 4 июня 2018 г. N 35) в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 25:10:011901:24 к функциональной зоне озелененных территорий специального назначения и к территориальной зоне озеленения специального назначения (СН 5).

Решением Приморского краевого суда от 14 декабря 2018 г. административное исковое заявление частично удовлетворено. Признаны не действующими со дня вступления решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки Надежинского сельского поселения Надежинского муниципального района Приморского края, утвержденные решением муниципального комитета Надеждинского сельского поселения Надеждинского муниципального района Приморского края от 06 мая 2013 г. N 742 (в редакции распоряжения департамента градостроительства Приморского края от 04 июня 2018 г. N 35). В остальной части в удовлетворении искового заявления отказано.

Не согласившись с решением суда, департамент градостроительства Приморского края и администрация Надеждинского муниципального района обратились в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с апелляционными жалобами, в которых просят указанный судебный акт отменить, как принятый с нарушением норм материального права и отказать в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, административным истцом, прокуратурой Приморского края, АО "Корпорация развития Дальнего Востока", администрацией Приморского края представлены возражения и отзывы.

В судебное заседание представители административного истца и администрации Надеждинского муниципального района, муниципального комитета Надеждинского сельского поселения, АО "Корпорация развития Дальнего Востока", извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, не явились. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, заслушав объяснения представителей административных ответчиков и заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила следующее.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16 и части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится, утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки.

В силу части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) генеральный план и правила землепользования и застройки городского округа утверждаются представительным органом местного самоуправления городского округа.

Согласно статьи 4 и статьи 5 Закона Приморского края от 29 июня 2009 г. N 446-КЗ "О градостроительной деятельности на территории Приморского края" и статьи 2 Закона Приморского края от 18 ноября 2014 г. N 497-КЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Приморского края и органами государственной власти Приморского края и внесении изменений в отдельные законодательные акты Приморского края" с 1 января 2015 г. полномочия по подготовке и утверждению генеральных планов сельских поселений Надеждинского муниципального района Приморского края, а также по внесению в них изменений осуществляются администрацией Приморского края и с 1 января 2015 г. департамент градостроительства Приморского края осуществляет полномочия по подготовке и утверждению правил землепользования и застройки сельских поселений Надеждинского муниципального района Приморского края, а также по внесению в них изменений (за исключением полномочий по организации и проведению публичных слушаний).

Решением муниципального комитета Надеждинского сельского поселения Надеждинского муниципального района Приморского края от 29 апреля 2013 г. N 741 утверждён Генеральный план Надеждинского сельского поселения Надеждинского муниципального района Приморского края, включавший в себя схему функционального зонирования поселения.

Постановлением администрации Приморского края от 20 апреля 2018 г. N 178-па в Генеральный план внесены изменения, которые действуют в настоящее время. Постановление размещено на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 25 апреля 2018 г. и опубликовано в печатном издании "Приморская газета" от 25 апреля 2018 г. N 49(1543).

Решением от 6 мая 2013 г. N 742 муниципальный комитет утвердил Правила землепользования и застройки Надеждинского сельского поселения Надеждинского муниципального района Приморского края.

Распоряжением Департамента градостроительства Приморского края от 4 июня 2018 года N 35 в Правила землепользования и застройки внесены изменения, действующие в настоящее время. Указанное распоряжение размещено на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 7 июня 2018 г. и опубликовано в печатном издании "Приморская газета" от 13 июня 2018 г. N 69(1563).

Согласно материалам дела ООО "ПримЭкополис" является арендатором земельного участка с кадастровым номером 25:10:011901:24, площадью 65000 кв.м., находящегося в муниципальной собственности и предназначенного для размещения отходов потребления, местоположение которого установлено примерно в 750 м по направлению на северо-запад от ориентира - п. Мирный Надеждинского района Приморского края. Земельный участок поставлен на кадастровый учет 01 апреля 2010 г.

Согласно условиям договора аренды земельного участка от 3 сентября 2014 г. N 559-О, заключенного до 2024 г. арендатор - ООО "ПримЭкополис" вправе осуществлять на земельном участке подготовку мест размещения отходов, строительство и эксплуатацию полигона утилизации твёрдых бытовых отходов и мусороперерабатывающего (мусоросжигательного) завода. На момент заключения договора аренды земельный участок полностью находился в границах территориальной зоны С2 (объектов размещения отходов и потребления).

Между администрацией Приморского края и истцом 12 сентября 2017 г. заключено соглашение N 58 о намерении реализовать инвестиционный проект "Комплекс по утилизации, обезвреживанию и размещению отходов в Надеждинском муниципальном районе Приморского края".

21 декабря 2017 г. ООО "ПримЭкополис", как резидент свободного порта Владивосток заключило с АО "Корпорация развития Дальнего Востока" соглашение, предметом которого является реализация инвестиционного проекта "Создание предприятия ориентированного на сбор, транспортировку, переработку, утилизацию, обезвреживание, размещение отходов 1-4 классов опасности", в соответствии с соглашением строительство должно осуществляться на земельном участке с кадастровым номером 25:10:011901:24.

Согласно изменениям, внесённым в Генеральный план постановлением администрации Приморского края от 20 апреля 2018 г. N 178-па и в Правила землепользования и застройки распоряжением департамента градостроительства Приморского края от 4 июня 2018 года N 35, указанный земельный участок отнесён к функциональной зоне озелененных территорий специального назначения и к территориальной зоне озеленения специального назначения (СН 5), градостроительным регламентом которой не предусматривается размещение предприятий и полигонов по переработке и утилизации отходов потребления.

Оспаривая нормативные правовые акты, административный истец полагает, что они приняты без учёта сложившейся планировки территории и существующего землепользования, противоречат принципу соблюдения приоритета развития инвестиционной деятельности, поскольку общество не может осуществлять строительство комплекса по утилизации, обезвреживанию и размещению отходов на арендованном земельном участке.

Удовлетворяя исковое заявление в части, суд первой инстанции исходил из того, что внесенными изменениями в Правила землепользования и застройки касающиеся отнесения земельного участка образованного до 1 апреля 2010 г. с видом разрешенного использования "под строительство полигона утилизации твердых бытовых отходов", к территориальной зоне "СН 5", создает правовую неопределенность его использования, поскольку делает невозможным использование участка по целевому назначению.

Исследовав представленные в материалы дела документы, Судебная коллегия полагает, что решение суда подлежит отмене исходя из следующего.

В соответствии с частью 2 статьи 8 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закона об отходах производства и потребления) к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области обращения с твердыми коммунальными отходами относятся: создание и содержание мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, за исключением установленных законодательством Российской Федерации случаев, когда такая обязанность лежит на других лицах; определение схемы размещения мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и ведение реестра мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов; организация экологического воспитания и формирования экологической культуры в области обращения с твердыми коммунальными отходами.

Согласно части 1 и 2 статьи 13.3 Закона об отходах производства и потребления в целях организации и осуществления деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению отходов уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации утверждается территориальная схема в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами (далее - территориальная схема обращения с отходами). Территориальная схема обращения с отходами разрабатывается в соответствии с документами территориального планирования.

В силу части 4 статьи 13.4 Закона об отходах производства и потребления органы местного самоуправления определяют схему размещения мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и осуществляют ведение реестра мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов в соответствии с правилами, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Согласно частям 6 и 7 статьи 12 указанного закона объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов. Ведение государственного реестра объектов размещения отходов осуществляется в порядке, определенном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Запрещается размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов.

Из изложенного следует, что размещение объектов накопления твердых бытовых отходов возможно в соответствии с утвержденной территориальной схемой в области обращения с такими отходами, которая разрабатывается в соответствии с документами территориального планирования.

На момент действия первоначальной редакции Генерального плана и Правил землепользования и застройки Надеждинского сельского поселения действовала территориальная схема обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами в Приморском крае, утвержденная Приказом департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Приморского края от 03 октября 2016 г. N 246, согласно которой место накопления твердых коммунальных отходов на земельном участке с кадастровым номером 25:10:011901:24 относилось к несанкционированным свалкам и (или) выведенным из эксплуатации, законсервированным объектам размещения отходов. Свалка в п. Мирный являлась объектом размещения отходов не соответствующим требованиям природоохранного законодательства и подлежащим рекультивации.

Указанная схема отменена приказом департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Приморского края от 12 ноября 2018 г. N 484.

Проектом новой территориальной схемы, подготавливаемой к утверждению в п. Мирный Надеждинского муниципального района не предусматривается строительство объектов по обращению с отходами производства и потребления.

Согласно материалам дела объект, расположенный в границах земельного участка с кадастровым номером 25:10:011901:24 на котором размещаются твердые бытовые отходы не внесен в государственный реестр объектов размещения отходов (ГРОРО).

Свалка твердых бытовых отходов на указанном земельном участке не имеет документации, предусмотренной законодательством Российской Федерации.

В силу части 8 статьи 29.1 Закона об отходах производства и потребления до 1 января 2023 года объекты размещения твердых коммунальных отходов, введенные в эксплуатацию до 1 января 2019 года и не имеющие документации, предусмотренной законодательством Российской Федерации, могут быть использованы для размещения твердых коммунальных отходов. Указанные объекты при наличии заключения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, о возможности использования указанных объектов для размещения твердых коммунальных отходов по решению уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации могут быть включены в перечень объектов размещения твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации (далее - перечень). Порядок формирования и изменения перечня и порядок подготовки заключения, предусмотренного настоящим пунктом, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды. Данные о месте нахождения объектов размещения твердых коммунальных отходов, включенных в перечень, вносятся в территориальную схему обращения с отходами соответствующего субъекта Российской Федерации. Объекты, указанные в настоящем пункте, подлежат исключению из территориальной схемы обращения с отходами не позднее 1 января 2023 года и подлежат обустройству и рекультивации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Поскольку решение уполномоченным органом исполнительной власти о включении рассматриваемого объекта в перечень объектов размещения твердых коммунальных отходов на земельном участке не принималось, то такой объект при отсутствии необходимой документации подлежит рекультивации.

Кроме того согласно пункту 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития определен частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса.

Территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам, в соответствии с положениями статьи 1, статьи 34 и 35 Градостроительного кодекса.

В силу пункта 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса, внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется при их несоответствии генеральному плану муниципального района.

Вместе с тем судом первой инстанции не учтено, что в нарушение требований градостроительного законодательства корректировка Правил землепользования и застройки сельского поселения в части исключения земельного участка из территориальной зоны озеленения специального назначения - СН 5 приведет к несоответствию их Генеральному плану сельского поселения в части нахождения этого земельного участка в функциональной зоне озелененных территорий специального назначения.

С учетом изложенного Судебная коллегия полагает, что решения суда первой инстанции подлежит отмене.

Руководствуясь статьями 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, определила:

решение Приморского краевого суда от 14 декабря 2018 г. отменить.

В удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "ПримЭкополис" о признании не действующими Генерального плана Надеждинского сельского поселения Надеждинского муниципального района Приморского края, утвержденного решением муниципального комитета Надеждинского сельского поселения Надеждинского муниципального района Приморского края от 29 апреля 2013 г. N 741 (в редакции постановления администрации Приморского края от 20 апреля 2018 г. N 178-па) и Правил землепользования и застройки Надеждинского сельского поселения Надеждинского муниципального района Приморского края, утвержденных решением муниципального комитета Надеждинского сельского поселения Надеждинского муниципального района Приморского края от 06 мая 2013 г. N 742 (в редакции распоряжения департамента градостроительства Приморского края от 04 июня 2018 г. N 35) в части установления в границах земельного участка с кадастровым номером 25:10:011901:24, площадью 65000 кв.м, местоположение которого установлено примерно в 750 м. по направлению на северо-запад от ориентира - п. Мирный Надеждинского района Приморского края, функциональной зоны озелененных территорий специального назначения и территориальной зоны озеленения специального назначения (СН5) отказать.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.