Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 апреля 2019 г. N 2-АПА19-3 Решение областного суда об удовлетворении иска о признании не действующим в части Генерального плана Майского сельского поселения Вологодского муниципального района, утв. решением Совета Майского сельского поселения Вологодского муниципального района Вологодской области от 23 декабря 2011 г. N 187, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 апреля 2019 г. N 2-АПА19-3

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Департамента лесного комплекса Вологодской области о признании не действующим в части Генерального плана Майского сельского поселения Вологодского муниципального района, утвержденного решением Совета Майского сельского поселения Вологодского муниципального района Вологодской области от 23 декабря 2011 г. N 187, по апелляционной жалобе Совета Майского сельского поселения Вологодского муниципального района Вологодской области на решение Вологодского областного суда от 10 января 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

муниципальное образование Майское сельское поселение Вологодского муниципального района Вологодской области (далее также Майское сельское поселение) в соответствии с Законом Вологодской области от 8 апреля 2009 г. N 1993-ОЗ "О преобразовании некоторых муниципальных образований Вологодского муниципального района Вологодской области" наделено статусом сельского поселения и входит в состав Вологодского муниципального района Вологодской области. В состав территории Майского сельского поселения входят в том числе следующие населенные пункты: железнодорожной станции Дикая, д. Дулепово, п. Заря, с. Куркино, п. Майский, д. Маурино, д. Никулино, д. Семенково, д. Шаньково.

Решением Совета Майского сельского поселения Вологодского муниципального района Вологодской области (далее также - Совет Майского сельского поселения) от 23 декабря 2011 г. N 187 (далее также - Решение N 187) утвержден Генеральный план Майского сельского поселения Вологодского муниципального района Вологодской области (далее также - Генеральный план).

Департамент лесного комплекса Вологодской области (далее также - Департамент) обратился в Вологодский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим со дня вступления в силу судебного акта Генерального плана в части включения в границы указанных населенных пунктов лесных участков, расположенных на землях лесного фонда: в кварталах N 12 (выдел 5 ч), N 18 (выделы 8 ч, 9 ч, 20 ч) УХ "Молочное" Пригородного участкового лесничества Вологодского лесничества Вологодского района Вологодской области; в кварталах N 52 (выделы 10 ч, 12 ч, 13 ч), N 56 (выделы 1 ч, 2 ч) АПК "Майский" Пригородного участкового лесничества Вологодского лесничества Вологодского района Вологодской области; в квартале N 114 (выделы 9 ч, 12 ч, 13 ч, 14 ч, 15 ч, 17 ч, 19 ч) Вологодского участкового лесничества Вологодского лесничества Вологодского района Вологодской области; в кварталах N 3 (выделы 11 ч, 12 ч), N 4 (выдел 2 ч), N 9 (выдел 7 ч) ГОПХ "Куркино" Пригородного участкового лесничества Вологодского лесничества Вологодского района Вологодской области; в кварталах N 12 (выделы 13 ч, 14 ч, 15 ч), N 15 (выделы 1 ч, 2, 6 ч), N 17 (выделы 1 ч, 2 ч) ГОПХ "Заря" Пригородного участкового лесничества Вологодского лесничества Вологодского района Вологодской области, собственником которых является Российская Федерация.

Требования мотивированы тем, что Решением N 187 находящиеся в федеральной собственности лесные участки включены в границы указанных населенных пунктов с нарушением процедуры согласования проекта Генерального плана, предусмотренной статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ). Оспариваемым актом в нарушение положений Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ) и Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ) изменены целевое назначение и правовой режим земель лесного фонда, находящегося в федеральной собственности, что препятствует органам федеральной власти осуществлять мероприятия по управлению землями лесного фонда, охране, защите и воспроизводству лесов.

Решением Вологодского областного суда от 10 января 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено: оспариваемые положения Генерального плана признаны не действующими со дня вступления судебного акта в законную силу.

В апелляционной жалобе Совет Майского сельского поселения просит решение суда первой инстанции отменить, как необоснованное и постановленное с нарушением норм материального права. В обоснование ссылается на неподтвержденность факта наложения границ населенных пунктов на спорные лесные участки. Указывает, что оспариваемым Решением N 187 земли лесного фонда в границы населенных пунктов Майского сельского поселения не включались, указанные границы определены по границам земельных участков, находящихся в собственности граждан с 1992 г. В отношении д. Маурино и д. Дулепово границы устанавливались решением Совета Майского сельского поселения от 28 февраля 2014 г. N 307, которое в рамках настоящего административного дела не оспаривается.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и Департаментом лесного комплекса Вологодской области представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 8, пункту 2 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 ГрК РФ, части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакциях, действовавших на дату принятия Решения N 187, утверждение генерального плана поселения, который является документом территориального планирования муниципального образования, относилось к вопросам местного значения поселения. Генеральный план поселения утверждается муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения. Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, Решение N 187 и вносящие в него изменения акты приняты уполномоченным органом в надлежащей форме, официально опубликованы в установленном порядке и по этим основаниям не оспариваются.

Утвержденным названным решением Генеральным планом установлены границы населенных пунктов, входящих в состав муниципального образования Майское сельское поселение Вологодского муниципального района Вологодской области.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 ЗК РФ утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов. При установлении или изменении границ населенных пунктов в порядке, установленном ЗК РФ и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, осуществляется перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности (пункт 1 статьи 8 ЗК РФ). Нарушение установленного ЗК РФ, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием для признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 ЗК РФ).

Согласно части 1 статьи 8 Закона N 172-ФЗ установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Пунктом 2 части 1 статьи 11 Закона N 172-ФЗ допускается перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в случае установления или изменения границы населенного пункта.

Как усматривается из материалов дела, лесные участки, расположенные в Пригородном участковом лесничестве Вологодского лесничества Вологодского района Вологодской области (УХ "Молочное": кварталы N 12 (выдел 5), N 18 (выделы 8, 9, 20); АПК "Майский": кварталы N 52 (выделы 10, 12, 13), N 56 (выделы 1, 2); ГОПХ "Куркино": кварталы N 3 (выделы 11, 12), N 4 (выдел 2), N 9 (выдел 7); ГОПХ "Заря": кварталы N 12 (выделы 13, 14, 15), N 15 (выделы 1, 2, 6), N 17 (выделы 1, 2), относятся к землям лесного фонда, входят в состав лесного участка с кадастровым номером 35:25:0000000:423, расположенного в Вологодском районе Вологодской области, общей площадью 1438350000 кв.м, находящегося в собственности Российской Федерации.

Лесные участки, расположенные в Вологодском лесничестве Вологодского района Вологодской области (квартал N 114 (выделы 9, 12, 13, 14, 15, 17, 19), относятся к землям лесного фонда, входят в состав лесного участка с кадастровым номером 35:25:0000000:335, расположенного в Вологодском районе Вологодской области, общей площадью 195490000 кв.м, находящегося в собственности Российской Федерации.

Право собственности Российской Федерации на указанные лесные участки (35:25:0000000:423, 35:25:0000000:335) зарегистрировано в установленном законом порядке (регистрационные записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним от 24 декабря 2007 г., от 10 января 2008 г.).

В ходе мероприятий, осуществленных Департаментом и ФГБУ "Рослесинфорг", установлено частичное наложение границ населенных пунктов муниципального образования Майское сельское поселение и границ находящихся в федеральной собственности земельных участков из состава земель лесного фонда Вологодского лесничества.

Данное обстоятельство подтверждено фрагментами графического наложения границ населенных пунктов муниципального образования Майское сельское поселение на материалы лесоустройства Вологодского лесничества 1996 г. Фрагмент графического наложения выполнен в программном обеспечении "AUTOKAD LTD 2013" методом наложения картографического материала лесоустройства на границы, определенные основным чертежом генерального плана указанного муниципального образования в государственной системе координат.

Согласно абзацу третьему пункта 1 постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" виды собственности на землю и ее недра, водные ресурсы, лесной фонд, растительный и животный мир определяются в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.

Статьей 3 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" предусмотрено, что земли лесного фонда находятся в федеральной собственности. Пунктом 1 статьи 8 ЛК РФ также установлено, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.

Таким образом, лесные участки из земель лесного фонда в силу прямого указания закона находятся исключительно в федеральной собственности, что обусловливает необходимость обязательного согласования проекта генерального плана поселения, предусматривающего включение в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, земельных участков из земель лесного фонда, с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом (часть 8 статьи 24, пункт 2 части 1 статьи 25 ГрК РФ).

Из Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства (далее также - Рослесхоз), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 736 (здесь и далее в редакции, действовавшей в период подготовки проекта Генерального плана), следует, что Рослесхоз был уполномочен осуществлять согласование включения земельных участков земель лесного фонда в границы населенных пунктов на дату утверждения оспариваемого нормативного правового акта.

Рослесхоз осуществляет: рассмотрение в установленном порядке материалов о переводе земель лесного фонда или земельных участков земель лесного фонда в земли других (иных) категорий (подпункт 5.4.2); рассмотрение проектов генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов и подготовку заключений в пределах своей компетенции (подпункт 5.4.3).

В материалах дела отсутствуют доказательства направления уведомления в Рослесхоз о согласовании проекта Генерального плана, перевода земельных участков из состава земель одной категории в другую. Доказательств, свидетельствующих об обратном, лицами, участвующими в деле, не представлено.

При этом, как усматривается из материалов дела, Департамент лесного комплекса Вологодской области письмом от 27 октября 2011 г. N 101-04-28/2797 отказал в согласовании проекта генерального плана Майского сельского поселения, указав, что ряд лесных площадей (Пригородное участковое лесничество: хозяйства ГПЗ "Молочное", ОПХ "Заря", ТОО "Искра"), учтенных в государственном лесном реестре как земли лесного фонда, в представленном проекте обозначены как земли сельскохозяйственного назначения.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции, установив, что при подготовке проекта Генерального плана названного муниципального образования не соблюдена предусмотренная статьей 25 ГрК РФ процедура согласования, что повлекло нарушение порядка перевода земель из одной категории в другую, а также имеется документально подтвержденное частичное наложение границ земель населенных пунктов и границ находящихся в федеральной собственности лесных участков, пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для признания Решения N 187 не действующим в оспариваемой части.

Доводы апелляционной жалобы повторяют возражения представителя административного ответчика, изложенные в суде первой инстанции, которой суд дал надлежащую правовую оценку, в связи с чем оснований для отмены обжалуемого решения не имеется.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы об отсутствии доказательств включения в границы населенных пунктов спорных лесных участков опровергаются материалами дела.

В силу части 2 статьи 69 Ж РФ (в редакции, применяемой к спорным отношениям) местоположение, границы и площадь лесных участков определяются соответственно по лесным кварталам и (или) лесотаксационным выделам, частям лесотаксационных выделов, их границам и площади.

Кадастровый учет лесных участков до 1 января 2017 г. осуществлялся в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности", согласно положениям части 6 статьи 47 которого участки лесного фонда, государственный кадастровый учет которых не осуществлялся, но вещные права на которые и их ограничения, в том числе аренда, зарегистрированы в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", признаются ранее учтенными объектами недвижимости. План участка лесного фонда, а также документ, содержащий описание участка лесного фонда и удостоверенный соответствующим органом, осуществляющим государственный учет участков лесного фонда, признается юридически действительным. Лесной участок соответствует участку лесного фонда.

При этом право собственности Российской Федерации на указанные лесные участки подтверждено свидетельствами о государственной регистрации права и материалами государственного лесного реестра, в связи с чем вопрос о включении лесных участков в земли населенных пунктов должен был решаться с согласия Федерального агентства лесного хозяйства.

Наложение границ населенных пунктов на земли лесного фонда подтверждено материалами дела, в том числе материалами лесоустройства, материалами государственного лесного реестра, картами-схемами графического совмещения границ населенных пунктов на материалы лесоустройства Вологодского лесничества Вологодской области.

Указанным доказательствам по настоящему административному делу суд первой инстанции дал оценку по правилам статьи 84 КАС РФ.

Таким образом, выводы суда первой инстанции о наличии оснований для признания Решения N 187 не действующим в оспариваемой части основаны на законе и материалах дела, оснований не согласиться с выводами суда первой инстанции у Судебной коллегии не имеется.

Доводы апелляционной жалобы о том, что в отношении д. Маурино и д. Дулепово границы устанавливались решением Совета Майского сельского поселения от 28 февраля 2014 г. N 307, которое в рамках настоящего административного дела не оспаривается, не могут быть приняты во внимание, исходя из следующего.

Из разъяснений, содержащихся в пункте 27 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", следует, что если иное не указано в резолютивной части решения суда, то признание судом недействующими основных нормативных положений означает признание недействующими положений нормативных правовых актов, которыми в основные нормативные положения внесены изменения и (или) дополнения.

В рассматриваемом деле административным истцом оспаривалось Решение N 187, действующее в редакции решений Совета Майского сельского поселения от 27 февраля 2014 г. N 307, от 10 марта 2016 г. N 419, от 17 ноября 2016 г. N 451.

Тем самым, поскольку суд рассмотрел административное исковое заявление Департамента о признании Генерального плана не действующим в части как требование об оспаривании основных нормативных положений в соответствующей редакции, указанные доводы апелляционной жалобы основанием для отмены судебного акта не являются.

Иные доводы, изложенные в апелляционной жалобе, Судебная коллегия находит несостоятельными, они аналогичны возражениям на административное исковое заявление, являлись предметом проверки и оценки судом первой инстанции, должным образом мотивированы в решении суда.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Вологодского областного суда от 10 января 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Совета Майского сельского поселения Вологодского муниципального района Вологодской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.