Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 22 мая 2019 г. N 50-АПА19-6 Решение об отказе в признании не действующими в части Правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области, утв. решением Омского городского Совета от 10 декабря 2008 г. N 201, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 22 мая 2019 г. N 50-АПА19-6

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Андреевой Инессы Борисовны о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области, утвержденных решением Омского городского Совета от 10 декабря 2008 г. N 201, по апелляционной жалобе Андреевой Инессы Борисовны на решение Омского областного суда от 5 февраля 2019 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., возражения представителя Омского городского Совета Кондакова В.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

муниципальное образование город Омск наделено статусом городского округа (статья 4 Закона Омской области от 30 июля 2004 г. N 548-ОЗ "О границах и статусе муниципальных образований Омской области").

Решением Омского городского Совета от 10 декабря 2008 г. N 201 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области (далее - Правила землепользования и застройки).

Андреева И.Б. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании Правил землепользования и застройки не действующими в части отнесения земельного участка с кадастровым номером ... к территориальной зоне ИТ-2 (зона городского наземного транспорта).

Требования мотивировала тем, что она является собственником указанного земельного участка и расположенного на нем жилого дома. Полагает, что в оспариваемой части Правила землепользования и застройки не соответствуют пункту 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), пунктам 1, 2 статьи 209, пунктам 1, 2 статьи 260 и пункту 1 статьи 263 Гражданского кодекса Российской Федерации, подпункту 2 пункта 1 статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), так как не учитывают сложившуюся планировку территории и существующее землепользование, препятствуют в эксплуатации земельного участка в соответствии с разрешенным видом использования.

Решением Омского областного суда от 5 февраля 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Андреева И.Б. просит отменить решение суда, как незаконное и необоснованное, и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование приводит доводы, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении. Полагает, что суд необоснованно отклонил ее ссылки на сложившуюся планировку территории. По мнению административного истца, с учетом отсутствия в Генеральном плане муниципального образования городской округ город Омск Омской области, утвержденном решением Омского городского Совета от 25 июля 2007 г. N 43 (далее - Генеральный план), привязки к координатам, не подтверждается отнесение земельного участка с кадастровым номером ... к функциональной зоне транспортной инфраструктуры.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и Омским городским Советом представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить названному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ).

Из взаимосвязанных положений части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ следует, что утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом местного самоуправления в установленной форме (пункт 26 части 1 статьи 9, часть 1 статьи 10 Устава города Омска, принятого решением Омского городского Совета от 20 сентября 1995 г. N 92), официально опубликованы для всеобщего сведения и по этим основаниям не оспариваются.

В соответствии со статьей 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, Андреева И.Б. является собственником жилого дома и земельного участка с кадастровым номером ... (категория земель: земли населенных пунктов), расположенных по адресу: г. ...

В соответствии с картой градостроительного зонирования территорий города Омска (приложение N 1 к Правилам землепользования и застройки) спорный земельный участок с кадастровым номером ... полностью располагается в территориальной зоне городского наземного транспорта (ИТ-2).

Как следует из статьи 1 ГрК РФ, правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5-8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны.

Согласно пункту 2 части 3, подпункту "б" пункта 1, пункту 3 части 5 статьи 23 ГрК РФ генеральный план должен содержать, в частности, карту планируемого размещения объектов местного значения городского округа, на которой отображаются автомобильные дороги местного значения.

Из фрагмента карты (схемы) территориального планирования (N 11.2 схема размещения объектов транспорта местного значения) Генерального плана следует, что земельный участок с кадастровым номером ... отражен как магистраль общегородского значения регулируемого движения по ул. ... Согласно документации по планировке части территории муниципального образования городской округ город Омск Омской области, расположенной в границах: граница полосы отвода южной ветки железной дороги - улица 1-я Комсомольская - улица Новосортировочная - улица Красной Звезды - улица Ростовская - улица Новгородская - граница полосы отвода железной дороги вдоль улиц Хабаровская, 1-я Путевая, Черлакского тракта - в Ленинском административном округе города Омска, утвержденной постановлением Администрации города Омска от 30 апреля 2013 г. N 455-п, спорный участок расположен в границах установленных красных линий по ул. Демьяна Бедного, в которых предусмотрено расширение проезжей части, устройство транзитных тротуаров, устройство остановочных комплексов общественного транспорта, прокладка перспективных магистральных инженерных сооружений.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что расположение названного земельного участка в территориальной зоне ИТ-2 соответствует функциональному назначению территории, установленному Генеральным планом.

Доводы апелляционной жалобы о противоречии оспариваемого нормативного правового акта сложившейся планировке территории и существующему землепользованию, а также о невозможности реконструкции объекта капитального строительства не могут быть приняты во внимание.

Градостроительный кодекс Российской Федерации, как правильно отмечено судом первой инстанции, не содержит норм, обязывающих органы местного самоуправления определять функциональные зоны в документах территориального планирования муниципального образования в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на ее развитие (изменение) в будущем.

Приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, расположенных на территории, правовой режим использования которой планируется к изменению в соответствии с документами территориального планирования. Между тем градостроительное законодательство основывается на принципе обеспечения участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности и предусматривает правовые средства по согласованию частных и публичных интересов на всех этапах ведения такой деятельности.

Отнесение спорного земельного участка к территориальной зоне ИТ-2, для которой градостроительным регламентом не предусмотрено размещение домов индивидуальной жилой застройки, не исключает использование такого земельного участка на условиях, определенных частью 8 статьи 36 ГрК РФ и частью 4 статьи 85 ЗК РФ.

С учетом этого суд, проанализировав в системном единстве положения приведенного федерального законодательства, обоснованно пришел к выводу, что Правила землепользования и застройки в части отнесения земельного участка с кадастровым номером ... к зоне городского наземного транспорта (ИТ-2) не противоречат действующему градостроительному законодательству и предполагают осуществление компенсационных мероприятий в отношении правообладателей земельного участка и объекта капитального строительства, предусмотренных гражданским и земельным законодательством.

Довод апелляционной жалобы об отсутствии безусловных доказательств нахождения принадлежащего административному истцу земельного участка именно в зоне транспортной инфраструктуры, поскольку ни Генеральный план, ни карта градостроительного зонирования территорий города Омска не содержат координат, по которым можно было бы указать местоположение какого-либо земельного участка на территории города Омска, не могут быть приняты во внимание.

Частью 2 статьи 7 Федерального закона от 31 декабря 2017 г. N 507-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" предусмотрена обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществивших подготовку и утверждение документов территориального планирования и правил землепользования и застройки до дня вступления в силу этого федерального закона, подготовить сведения о границах территориальных зон путем графического описания местоположения границ территориальных зон, перечня координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости, до 1 июня 2020 г.

В данном случае факт расположения принадлежащего административному истцу земельного участка на территории магистрали общегородского значения регулируемого движения, планируемой к расширению, и в территориальной зоне ИТ-2 подтвержден, соответственно, схемой размещения объектов транспорта местного значения Генерального плана и картой градостроительного зонирования территорий города Омска.

Судебная коллегия считает, что судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к данным правоотношениям, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Омского областного суда от 5 февраля 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Андреевой Инессы Борисовны - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.