Глава 5. Защита прав отдельных категорий гражда

Глава 5
Защита прав отдельных категорий граждан

5.1. Защита прав женщин

В современном мире вопрос о правах женщины является предметом самого пристального внимания. Не обеспечивать, а тем более ущемлять права женщин, без которых немыслима человеческая жизнь, - значит протестовать против самой природы и прогресса, замедлять ход истории и не слышать голоса времени.

В этой связи важное значение для всего прогрессивного человечества имеет последовательная и всесторонняя реализация положений принятого в 2015 году Генеральной ассамблеей ООН документа "Цели в области устойчивого развития до 2030 года", где обеспечение гендерного равенства и расширение прав и возможностей всех женщин и девочек, а также ликвидация всех форм дискриминации по признаку пола является одной из основных целей преобразования мира.

В этом направлении в России осуществлен внушительный комплекс мероприятий, позволивший достигнуть определенного прогресса: до 69% вырос индекс предпринимательской активности женщин, а также число общественно значимых социальных проектов, реализуемых женщинами, увеличилось количество женщин-волонтеров и благотворительных организаций. По доле женщин - топ-менеджеров компаний мы входим в тройку лидеров в мире. Женщины в России занимают высокие посты членов российского Правительства, министров, губернаторов, сенаторов и депутатов, руководителей подразделений военных структур и правоохранительных органов.

Однако, несмотря на ярко выраженную тенденцию к повышению роли женщин во всех сферах жизни российского общества, целый ряд вопросов, связанных с защитой их прав, к сожалению, остается не до конца решенным. Это и существующие стереотипы в обществе о социальной роли женщины, и конкуренция между традиционными семейными ценностями и возможностями реализации женщиной всей полноты предоставленных ей прав и свобод, и дискриминация по признаку пола, и такое ужасное явление, как семейное насилие. Число женщин-политиков и женщин, занимающих высокие государственные должности, значительно меньше, чем мужчин. Их доля в органах власти высших уровней составляет не более 18%, тогда как в среднем в Европе она - больше 40%. По числу женщин в парламенте Россия находится на 100-м месте в мире - между Гвинеей-Бисау с Румынией (99-е место) и Нигерией (101-е). В науке на руководящих должностях также чаще оказываются мужчины: 65% мужчин и 35% женщин, несмотря на то, что женщин-ученых в целом больше.

Данная ситуация, безусловно, складывается и в силу естественных причин, связанных в первую очередь с браком и материнством, вынуждающим женщин приостановить карьеру либо работать не в полную силу. В своем Докладе о ходе достижения целей в области устойчивого развития Генеральный секретарь ООН Антониу Гутерреш обратил внимание на то, что женщины в среднем проводят в три раза больше времени, занимаясь неоплачиваемой домашней работой и уходом за членами семьи, чем мужчины. При этом многие женщины продолжают трудовую деятельность. Такая непомерная нагрузка на женский организм, помимо отрицательного социального аспекта, имеет и медицинский, так как нередко приводит к тяжелым заболеваниям, депрессиям и даже суицидам. Поэтому женская тема требует особого внимания и поддержки со стороны общества и государства.

Уполномоченный считает большим шагом вперед принятие в нашей стране первой в истории российского общества Национальной стратегии действий в интересах женщин на 2017-2022 годы, которая направлена на увеличение выявляемости злокачественных заболеваний; повышение доступности квалифицированной медицинской помощи; усиление профилактики профессиональных заболеваний; снижение уровня материнской смертности; сокращение разницы в оплате труда мужчин и женщин; сокращение числа рабочих мест с вредными или опасными условиями труда, на которых работают женщины; сокращение числа случаев насилия в отношении женщин; увеличение доли женщин среди лиц, замещающих должности государственной гражданской и муниципальной службы, и т.п.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 марта 2018 г. N 420-р утвержден План мероприятий по реализации в 2018 году первого этапа Данной стратегии.

Один раз в три года в России проводится Евразийский женский форум под эгидой Председателя верхней палаты Парламента В.И. Матвиенко, который является поистине крупнейшей авторитетной международной площадкой для обсуждения роли женщин в современном обществе. В 2018 году в рамках форума собралось более 1000 женщин-лидеров из более чем 110 стран мира, а также представителей ведущих международных организаций. Тогда же впервые в России собралась "Женская двадцатка" (W20).

В ходе работы пленарного заседания Евразийского женского форума Уполномоченный привлекла внимание участников к проблеме отсутствия специальных стандартов прав и свобод женщин, попавших в места лишения свободы, в частности отметила, что для женщин, например, не должно быть таких суровых наказаний, как для мужчин; женщину должны отпускать к ребенку вне колонии при условии ее положительной характеристики; для женщин нужно создать реальные гарантии и стандарты ресоциализации. В итоговом документе II Евразийского женского форума участники мероприятия призвали государства и международные организации расширять возможности женщин во всех сферах деятельности и содействовать реализации их потенциала.

В целях поддержки и продвижения проектов и программ женщин, реализации итогового документа II Евразийского женского форума при Совете Федерации создан постоянно действующий консультативный орган - Совет Евразийского женского форума (далее - Совет), обеспечивающий реализацию итогового документа II Евразийского женского форума, поддержку и продвижение инициатив, проектов и программ женщин.

В 2018 году к Уполномоченному от женщин поступило более 15 тыс. обращений по различным вопросам правозащитной тематики. В защиту прав женщин было адресовано 440 обращений (в 2017 году - 616, в 2016 году - 582). Если динамика и характер обращений не претерпели существенных изменений, то их общее число сократилось почти на треть (28,6%). Причиной снижения обращений к Уполномоченному прежде всего является успешная государственная политика, проводимая в последние годы, в том числе принятие и реализация названных ранее стратегических документов.

Как показывает практика, женщины обращаются к Уполномоченному с жалобами по самому широкому кругу проблем, начиная от семейных споров и заканчивая уголовно-правовыми вопросами.

В представленном параграфе речь пойдет о тематике обращений, которая сегодня важна для женщины именно в контексте обеспечения равных возможностей с мужчинами, справедливости и достойной жизни.

Структура данных обращений корреспондирует сложившимся ранее тенденциям: наибольшее количество поступило по вопросам охраны семьи, материнства, отцовства и детства - 373, что составляет 85% от общего числа обращений по данной тематике. Остальные касались вопросов невыплаты пособий по беременности и родам, при рождении ребенка и по уходу за ребенком, отсрочки отбывания наказания осужденным беременным женщинам и осужденным женщинам, имеющим малолетних детей, защиты трудовых прав и других вопросов.

В Российской Федерации значительное число женщин, которые воспитывают детей в одиночку, имеют низкие доходы. Согласно сведениям Росстата, количество одиноких матерей, получивших пособия на детей в 2016 году, составляло 955 тыс., в 2017 году - 859 тыс. Довольно часто к Уполномоченному поступают обращения женщин с просьбой оказать содействие в преодолении трудных жизненных ситуаций, с которыми сталкиваются их семьи.

К Уполномоченному обратилась С., одна воспитывающая несовершеннолетнего ребенка-инвалида 2007 г.р., с жалобой на нарушение социальных прав своей семьи. В связи с образовавшейся задолженностью за потребленную электрическую энергию в квартиру, в которой проживает семья, была прекращена подача электроэнергии. Кроме того, заявительница сообщала о нарушениях в деятельности организации, осуществляющей управление жилищным фондом. После обращения Уполномоченного в правительство Челябинской области семья поставлена на учет в МУ "Комплексный центр социального обслуживания населения г. Трехгорного" по категории "семья, находящаяся в трудной жизненной ситуации" для предоставления социально-педагогических, социально-психологических и консультативных услуг. Также семье выделено единовременное социальное пособие.

К сожалению, многие одинокие женщины, чтобы прокормить своих детей, вынуждены искать дополнительные источники дохода, за что подвергаются необоснованному преследованию со стороны различных органов и организаций в нарушение принципа справедливости. В таких случаях Уполномоченному приходится вмешиваться в ситуацию и защищать права женщин.

К Уполномоченному поступило обращение в защиту права на справедливое судебное разбирательство Ж., которая является матерью-одиночкой, воспитывает двух несовершеннолетних детей и в связи с отсутствием работы встала на учет в центр занятости. По просьбе знакомых Ж. помогала с уборкой в кафе. Подработка постоянный характер не носила, трудовой деятельностью в кафе она не занималась. Тем не менее в отношении Ж. было возбуждено уголовное дело по признакам состава преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 159.2 УК РФ (мошенничество при получении выплат), и приговором суда ей назначено наказание в виде обязательных работ сроком на 120 часов. Уполномоченный незамедлительно обратилась к прокурору Саратовской области. В результате апелляционным приговором Пугачевского районного суда Саратовской области от 19 октября 2018 г. обвинительный приговор отменен, Ж. оправдана за отсутствием в ее деянии состава преступления, за ней признано право на реабилитацию.

Еще одна системная проблема, по мнению Уполномоченного, связана с насилием в отношении женщин, которое, к сожалению, продолжает оставаться неприемлемой и самой жесткой формой дискриминации по половому признаку. По данным ВЦИОМ, проблема насилия в отношении женщин для большинства россиян (73%) является важной. Женщины (79%) чаще остальных говорят о значимости этого вопроса. Треть респондентов (32%) утверждают, что женщины в нашей стране нередко сталкиваются с физическим насилием (не сексуального характера). Сами опрошенные женщины (38%) говорят об этом чаще, чем мужчины (25%). Угрозу стать жертвой насилия в семье видят 49% среди опрошенных женщин.

Уполномоченному стало известно о вопиющем случае, произошедшем в г. Москве 10 февраля 2018 г. 47-летняя женщина выбросилась с третьего этажа дома, спасаясь от мужа, угрожавшего ножом, и сломала себе позвоночник. В результате проверки, проведенной по ходатайству Уполномоченного, установлено, что муж потерпевшей покушался на ее убийство. Возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 119 УК РФ.

К сожалению, приходится констатировать, что действующее законодательство не в полной мере способно защитить женщину от семейного насилия. На протяжении 20 лет в обществе так и не был найден консенсус о целесообразности принятия закона о противодействии насилию в семье. В ежегодном отчете Всемирного банка Women, Business and the Law 2018, опубликованном 23 апреля 2018 года, Россия попала в список стран с несовершенным законодательством по защите женщин от насилия наравне с рядом других государств.

Поэтому Уполномоченный обращает внимание Правительства Российской Федерации на сохранение актуальности высказанной в Докладе за 2017 год рекомендации рассмотреть возможность разработки проекта комплексного федерального закона "О противодействии насилию в семье".

Необходимо отметить, что рекомендация Уполномоченного отчасти нашла отклик. Вопросы профилактики насилия в отношении женщин включены в Национальную стратегию действий в интересах женщин на 2017-2022 годы, в план мероприятий по ее реализации в 2018 г., в Концепцию государственной семейной политики на период до 2025 года. В соответствии с решениями, принятыми на заседании Координационного совета при Правительстве Российской Федерации по реализации Национальной стратегии в интересах женщин, Минтрудом России совместно с МВД России сформирована рабочая группа по направлению "Профилактика и предупреждение социального неблагополучия и насилия в отношении женщин". Формируется план мероприятий по реализации данного направления. Сотрудники Аппарата Уполномоченного вошли в состав указанной рабочей группы.

Указанный закон позволил бы легализовать чрезвычайно позитивную практику функционирования кризисных центров помощи женщинам и детям, которая сегодня получила развитие во многих регионах России.

В 2018 г. в целях осуществления мониторинга ситуаций, связанных с насилием в семье, в том числе в отношении женщин и детей, получения информации об организации помощи пострадавшим представители Уполномоченного посетили ГБУ "Кризисный центр помощи женщинам и детям" Департамента труда и социальной защиты населения г. Москвы.

С 2014 г. в Кризисном центре получили убежище 1383 человека (625 женщин и 758 детей). С 2014 по 2018 г. за психологической помощью в Центр поступило 44 453 очных обращения и 23 875 обращений по телефону доверия. В основном женщины обращались в Кризисный центр в связи со следующими жизненными ситуациями: семейное насилие - 97% (физическое - 62%; экономическое и психологическое - 35%); иные обстоятельства - 3%.

В ноябре 2018 года совместно с Санкт-Петербургским филиалом Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики" при поддержке уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге был проведен международный круглый стол "Домашнее насилие - одна из форм дискриминации в отношении женщин", в котором принял участие представитель Уполномоченного. Участники круглого стола предложили создать систему взаимодействия органов власти, общественных организаций, социальной рекламы и специалистов по данному вопросу. Уполномоченный поддерживает данную инициативу и с целью оказания пострадавшим от домашнего насилия женщинам необходимой помощи выражает готовность заключить соглашения о взаимодействии с неправительственными организациями, занимающимися проблемами реабилитации женщин, а также открыть единую всероссийскую горячую линию для того, чтобы понять масштабы этого явления в рамках всей страны.

Уполномоченный в своей деятельности особое внимание уделяет вопросам защиты прав и законных интересов женщин, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы. По состоянию на 1 января 2019 года в учреждениях уголовно-исполнительной системы содержалось 45 143 женщины (-2589 к 1 января 2018 года), в том числе 36 253 (-2442 к 1 января 2018 года) - в исправительных колониях, лечебных исправительных учреждениях, лечебно-профилактических учреждениях и 8890 (-147 к 1 января 2018 года) - в следственных изоляторах и помещениях, функционирующих в режиме следственного изолятора при колониях. В 13 домах ребенка при женских колониях проживало 484 ребенка.

В Докладе за 2017 год Уполномоченным поднимался вопрос о необходимости дальнейшего совершенствования положений уголовно-исполнительного законодательства в части улучшения условий содержания под стражей женщин, оснований освобождения от отбывания наказания беременных женщин и женщин, имеющих малолетних детей.

Либерализация уголовно-исполнительной политики государства повлияла на сокращение количества осужденных среди женщин. Вместе с тем проблемы в сфере защиты прав осужденных женщин, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, все еще остаются актуальными, о чем свидетельствуют поступающие к Уполномоченному обращения.

Наиболее часто осужденными женщинами поднимаются вопросы условий содержания, медицинского обеспечения, перевода в иное исправительное учреждение (ближе к семье), трудоустройства, освобождения от отбывания наказания, предоставления отсрочки в его исполнении, объявления амнистии. Отрадно отметить, что жалоб по вопросам неоказания надлежащей медицинской помощи при родах и в постродовой период в адрес Уполномоченного в 2017-2018 годы не поступало. Это свидетельствует о том, что в последние годы удалось значительно улучшить условия содержания женщин, проделана значительная работа по совершенствованию материально-технической базы домов ребенка, улучшению качества оказания им медицинской помощи, представлению мер социальной поддержки женщинам, родившим детей в исправительных колониях и следственных изоляторах.

Одной из основных проблем остается вопрос социальной адаптации женщин, освободившихся из мест лишения свободы, и оказание им помощи в ресоциализации. К сожалению, в России до сих пор не учреждена служба пробации, одной из основных функций которой могло бы стать оказание помощи условно-досрочно освобожденным женщинам с целью их вовлечения в общественную жизнь.

5.2. Защита прав лиц с ограниченными возможностями (инвалидов)

В России на 1 января 2018 года проживали 12 111 тыс. инвалидов. Из них 3,5 млн человек трудоспособного возраста. По данным Росстата, в 2018 году доля работающих инвалидов от общего их числа составила 14,3%, из них осуществляли трудовую деятельность 1038 тыс. инвалидов III группы, 557 тыс. инвалидов II группы, 49 тыс. инвалидов I группы.

Российская Федерация в рамках Конвенции ООН "О правах инвалидов", ратифицированной в 2012 году, выполняет обязательства по отношению к людям с ограниченными возможностями здоровья. При этом Уполномоченный во взаимодействии с другими компетентными органами постоянно участвует в совершенствовании законодательства и правоприменительной практики, направленной на повышение защищенности прав инвалидов.

Системным правовым актом, определяющим основные положения правового статуса данной категории граждан, в настоящее время является Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации". В 2018 году он был дополнен двумя важными нормами, направленными на повышение гарантий прав инвалидов: об информировании по поводу предоставления мер социальной защиты и расширении перечня факторов, которые должны учитываться при определении объема финансирования льгот на оплату жилищно-коммунальных услуг.

Положительную роль в расширении доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры должны сыграть вступившие в силу в январе 2018 года изменения законодательства, конкретизирующие нормы, согласно которым возле указанных объектов выделяется не менее 10% мест (но не менее одного места) для бесплатной парковки транспортных средств, управляемых инвалидами.

Федеральным законом в качестве лицензионного требования для вещателей телеканалов установлено обеспечение доступности продукции СМИ для инвалидов по слуху в объеме не менее 5% объема вещания в неделю. Также с 1 января 2019 года субъекты Российской Федерации наделены правом распространять компенсацию расходов по уплате взноса на капремонт на собственников жилых помещений, достигших возраста 70 или 80 лет и проживающих в составе семьи, состоящей только из совместно проживающих неработающих граждан пенсионного возраста и/или неработающих инвалидов I и II группы (в размере 50 и 100% соответственно).

Кроме того, с 1 января 2019 года органы местного самоуправления вправе участвовать в организации и финансировании индивидуальной помощи незанятому инвалиду при его трудоустройстве, создании условий для осуществления им трудовой деятельности и ускорения его профессиональной адаптации на рабочем месте, а также формирования пути его передвижения до места работы и обратно и по территории работодателя.

В части лекарственного обеспечения лиц, страдающих редкими (орфанными) заболеваниями, принят федеральный закон, расширяющий перечень жизнеугрожающих и хронических прогрессирующих редких (орфанных) заболеваний, для лечения которых лекарственные препараты централизованно закупаются за счет средств федерального бюджета.

Повышение гарантий прав инвалидов осуществляется и на уровне подзаконных нормативных правовых актов. Так, постановлением Правительства Российской Федерации в Правила признания лица инвалидом внесены изменения в части совершенствования порядка прохождения медико-социальной экспертизы, расширения реабилитационной программы, дополнения списков заболеваний, дающих возможность получить группу инвалидности. Кроме того, в Правилах дорожного движения Российской Федерации для транспортных средств, управляемых инвалидами или перевозящих инвалидов, смягчены запреты, касающиеся правил стоянки.

Несмотря на значительные достижения в интеграции инвалидов в жизнь общества, способствовавшие снижению количества жалоб в адрес Уполномоченного, защита личных и социальных прав людей с ограниченными возможностями здоровья все еще остается весьма актуальной проблемой.

В 2018 году к Уполномоченному поступило 317 обращений от граждан с ограниченными возможностями здоровья, что на 53% меньше, чем в 2017 году (675 обращений).

В структуре и характере обращений сохраняются тенденции прошлого года.

Наиболее часто граждане обращались по вопросам установления группы инвалидности (116 обращений). В числе значимых вопросов остаются: пребывание инвалидов в стационарных учреждениях, а также трудности, с которыми сталкиваются лица с ограниченными возможностями при установлении льгот, в том числе на бесплатное лекарственное обеспечение.

Вопросы обеспечения техническими средствами реабилитации, охраны здоровья, пенсионного обеспечения, создания доступной среды, обеспечения санаторно-курортными путевками составили треть (31%) от общего числа обращений по данной тематике.

Большинство обращений (в 2018 году - 116, или 37% от общего числа обращений по данной тематике, в 2017 году - 252, или 37,3%) содержит просьбу помочь с решением проблем, связанных с признанием гражданина инвалидом, оформлением (переоформлением) инвалидности, изменением причин инвалидности, внесением изменений в индивидуальную программу реабилитации.

Сохраняет актуальность проблема прохождения медико-социальной экспертизы в условиях введения новых стандартов признания лица инвалидом (введение балльной системы оценки заболеваний, установление четырех степеней выраженности стойких нарушений функций организма больного, определение категорий жизнедеятельности человека), которая затрагивалась в Докладе о деятельности Уполномоченного за 2017 год.

Новая система оценки, внедренная в 2015 году, соответствует международным нормам, однако еще не до конца отработана на практике, что в ряде случаев приводит к неточностям и техническим ошибкам при проведении медико-социальной экспертизы. В этой связи Уполномоченным уделялось особое внимание жалобам на отказ учреждений медико-социальной экспертизы в установлении группы инвалидности, по итогам рассмотрения которых в 6 случаях права инвалидов удалось восстановить.

К Уполномоченному обратился Ш., проживающий в г. Москве, с жалобой на действия филиала федерального казенного учреждения - Главного бюро медико-социальной экспертизы N 80, установившего заявителю I группу инвалидности на определенный срок. В результате обращения Уполномоченного в Главное бюро медико-социальной экспертизы по г. Москве Ш. проведена повторная процедура освидетельствования, установлена I группа инвалидности без срока переосвидетельствования.

Повышению гарантий прав граждан в сфере установления инвалидности могла бы способствовать независимая медико-социальная экспертиза.

В настоящее время Минтрудом России утвержден План ("дорожная карта") по совершенствованию системы медико-социальной экспертизы на период до 2020 года, который предусматривает внесение изменений в действующее законодательство в части учреждения института независимой медико-социальной экспертизы, подготовки новых методик обоснования экспертного заключения и создания условий для организации ее проведения, что вселяет надежду на долгожданное разрешение вопроса.

По-прежнему актуальной остается проблема обеспечения инвалидов техническими средствами в соответствии с индивидуальной программой реабилитации. В 2018 году к Уполномоченному поступило 25 таких жалоб, из них по 6 удалось добиться восстановления прав граждан. Тематика жалоб в связи с обеспечением техническими средствами реабилитации не претерпела изменений: как и в 2017 году, инвалиды жаловались на затягивание сроков предоставления технических средств реабилитации, их ненадлежащее качество, на волокиту с получением денежной компенсации и ее размер в случае приобретения инвалидом средств реабилитации самостоятельно, на сбои в работе органов системы социального страхования.

По вопросу принятия мер, направленных на обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации, Уполномоченный неоднократно обращалась в ответственные государственные органы. В результате совместных консультаций по обозначенной проблеме Минтрудом России в 2015-2017 годы апробирован пилотный проект в ряде регионов с внедрением специального сертификата на приобретение инвалидами отдельных видов технических средств реабилитации и подготовлены поправки в законодательство о системе специальных (электронных) сертификатов, которые позволят инвалиду не ожидать средство реабилитации, закупленное органами соцстрахования по конкурсной процедуре, а самостоятельно подбирать себе необходимое средство реабилитации у тех или иных поставщиков.

Обеспокоенность Уполномоченного вызывает сохранение препятствий в реализации инвалидами права на бесплатное санаторно-курортное лечение в течение календарного года по индивидуальной программе реабилитации в соответствии с медицинским заключением. Причиной ограничения права на санаторно-курортное лечение по-прежнему остается недостаточный объем финансовых средств, выделяемых государством на указанные цели. Сохранение очередности в органах соцзащиты за путевками в санаторий вызывает недовольство среди инвалидов. Уполномоченному по этому вопросу в 2018 году поступило 13 обращений (в 2016 году - 30, в 2017 году - более 50).

Остаются актуальными проблемы обеспечения права инвалидов на доступ к услугам здравоохранения. Анализ жалоб показывает, что не всегда принцип доступности медицинской помощи инвалидам соблюдается в полной мере. Зачастую лежачим инвалидам приходится сталкиваться с равнодушием медицинских работников, отказывающихся посетить их на дому и оказать необходимую помощь. Сохраняются сложности в получении консультации врачей узких специальностей, выездном приеме граждан с ограниченными возможностями. Инвалидам приходится длительное время ожидать очереди на госпитализацию, в том числе для оказания высокотехнологичной медицинской помощи в специализированных федеральных центрах.

В декабре 2017 г. к Уполномоченному обратилась С., проживающая в Костромской области, с жалобой на ненадлежащее качество оказания медицинской помощи, а также с просьбой о содействии в направлении ее на медико-социальную экспертизу с целью установления группы инвалидности. Территориальный орган Росздравнадзора по Костромской области по ходатайству Уполномоченного проверил информацию заявительницы и в марте 2018 г. оказал ей необходимую медицинскую помощь. С. были даны направления на медико-социальную экспертизу, компьютерную томографию и магнитно-резонансную томографию.

В 2018 году Уполномоченный предметно занималась проблемами защиты прав граждан с ограниченными возможностями здоровья. Проводились выездные проверки в учреждениях, где инвалидам оказывается помощь в стационарных условиях. В мае прошло заседание Координационного совета уполномоченных по правам человека по теме "Защита прав граждан с нарушениями психического здоровья", на котором были приняты рекомендации органам государственной власти о совершенствовании законодательства и правоприменительной практики. Значительная часть из них воспринята.

Впервые Уполномоченным был представлен Комитету ООН по правам инвалидов Альтернативный доклад к докладу Российской Федерации о выполнении обязательств по Конвенции о правах инвалидов (февраль 2018 года, Женева, в рамках 19-й сессии ООН). В своих заключительных замечаниях Комитет ООН по правам инвалидов поднял отмеченные в Альтернативном докладе Уполномоченного вопросы относительно мер, направленных на создание условий для ведения инвалидами самостоятельного образа жизни (образование, трудоустройство, обеспечение техническими средствами реабилитации), а Управление Верховного Комиссара ООН по правам человека (далее - УВКПЧ ООН) прокомментировало мнение Уполномоченного по вопросам бытовых условий пребывания инвалидов в специализированных учреждениях (в частности, в местах принудительного содержания).

С участием Уполномоченного реализовывались просветительские проекты, направленные на правовое просвещение людей с инвалидностью. Ярким примером стал "Фестиваль "Интеграция-2018" для людей с ограниченными возможностями", проведенный в апреле 2018 года. В октябре 2018 года Уполномоченный приняла участие в Московском межрегиональном форуме "Современные тенденции защиты прав инвалидов: мониторинг, баланс интересов, инновации", по результатам которого органам государственной власти был адресован целый ряд рекомендаций.

В рамках реализации Конвенции о правах инвалидов Правительством Российской Федерации разработан ряд федеральных программ и подпрограмм, направленных на улучшение качества жизни инвалидов и маломобильных групп населения. Так, продолжает действовать государственная программа Российской Федерации "Доступная среда", реализация которой продлена до 2025 года.

Вместе с тем проблема обеспечения доступной среды для инвалидов остается не до конца решенной. В ряде случаев доступность социальной инфраструктуры не обеспечивается ввиду пробелов нормативно-правового регулирования. В частности, законодательством не определены механизмы, которые обеспечивали бы возможность установки в многоквартирных домах старой постройки специальных технических средств для лиц с ограниченными возможностями здоровья (пандусов, подъемников). По мнению Уполномоченного, решение проблем технической неприспособленности жилых зданий под нужды инвалидов требует усилий, направленных на предупреждение нарушений строительных норм и правил при обеспечении права лиц с ограниченными возможностями на доступ к объектам социальной инфраструктуры.

В этой связи Уполномоченный рекомендует Правительству Российской Федерации в целях оптимизации работ по формированию доступной среды для маломобильных групп населения, повышения независимого контроля за объемами и качеством проводимых мероприятий пересмотреть нормы федерального законодательства в части наделения полномочиями по согласованию проектов на новое строительство и реконструкцию объектов существующей застройки инвалидов и лиц, представляющих их интересы, прошедших обучение по специально разработанным программам.

По вопросам защиты прав инвалидов на доступную среду Уполномоченному в 2016 году поступило 38 обращений, в 2017 году - 32, в 2018 году - 18. По результатам рассмотрения 8 из них принято положительное решение.

Инвалиду I группы Х. из г. Новороссийска, получившему отказ в оборудовании подъезда его жилого дома пандусом, потребовалось содействие Уполномоченного, которая обратилась в прокуратуру Краснодарского края. В результате был установлен откидной пандус с учетом конструкции здания.

Продолжают иметь место факты несоблюдения государственными, муниципальными учреждениями, коммерческими организациями требований о выделении бесплатных мест для парковки транспортных средств инвалидов на каждой стоянке (остановке) автотранспортных средств, в том числе около объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры.

Сохраняет актуальность и проблема доступности для лиц с ограниченными возможностями транспортной инфраструктуры, которая, как следует из поступающих жалоб, касается различных видов транспорта, включая воздушные перевозки.

К Уполномоченному обратился уполномоченный по правам человека в Мурманской области в защиту прав инвалида-колясочника О., которому компания "Аэрофлот" отказала в воздушной перевозке. В результате взаимодействия Уполномоченного с Минтрансом России и Росавиацией вопрос о воздушной перевозке О. решен положительно, заявителю была забронирована авиаперевозка и оформлены авиабилеты.

По итогам работы Координационного совета уполномоченных по правам человека 14 декабря 2017 года Правительству Российской Федерации рекомендовано рассмотреть вопрос о внесении изменений и дополнений в статью 15 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", направленных на обеспечение возможности применения дифференцированного подхода к определению количества мест для парковки специальных автотранспортных средств инвалидов в зависимости от общего количества парковочных мест около объекта инфраструктуры и от типа объекта. Данная рекомендация была отчасти воспринята Правительством Российской Федерации, которое постановлением от 24 ноября 2018 г. N 1414 внесло изменения в Правила дорожного движения Российской Федерации, направленные на либерализацию ответственности за нарушения правил стоянки и остановки для инвалидов.

Важным направлением защиты прав инвалидов является доступность услуг в сфере образования. Необходимо отметить, что в 2018 году в законодательстве предусмотрены дополнительные гарантии реализации права инвалидов на образование: людям с ограниченными возможностями здоровья предоставлено право подавать документы сразу в пять вузов на три специальности в каждом, тем самым они уравнены в правах с остальными абитуриентами, поступающими в образовательные организации высшего образования.

Обращения по вопросам доступности услуг в сфере образования, поступающие Уполномоченному от инвалидов, единичны (в 2016 году - 4, в 2017 году - 8, в 2018 году - 10), и многие из них разрешены положительно.

К Уполномоченному обратилась Ф. с просьбой оказать содействие в организации психолого-педагогической помощи ее сыну И. Заявительница сообщила, что рекомендации, указанные в заключении территориальной психолого-педагогической медицинской комиссии, администрацией школы не выполнены, директор настаивает на переводе ребенка в другую общеобразовательную организацию. После обращения Уполномоченного в управление образования г. Пензы организовано социально-психолого-педагогическое сопровождение ребенка по коррекции эмоционально-волевой сферы, развитию навыков самоконтроля. Мальчик переведен на обучение по очно-заочной форме по адаптированной образовательной программе. Директору школы указано на необходимость усиления административного контроля за психолого-педагогическим сопровождением обучающихся с ограниченными возможностями здоровья, работой педагогов по формированию у обучающихся навыков бесконфликтного поведения в коллективах и позитивных взаимоотношений между одноклассниками.

В целях создания единого и непрерывного реабилитационно-образовательного пространства для людей с ограниченными возможностями здоровья Уполномоченный считает возможным высказать рекомендацию Правительству Российской Федерации рассмотреть вопрос о законодательном закреплении понятия "реабилитационно-образовательное учреждение" на федеральном уровне.

Еще одним важным направлением деятельности Уполномоченного является защита прав инвалидов, проживающих в стационарных учреждениях социального обслуживания, в том числе в психоневрологических интернатах (далее - ПНИ).

Жалобы пациентов этих учреждений, проверки, проведенные в них по обращению Уполномоченного и с участием его представителей, выявили ограничения прав получателей социальных услуг, проживающих в ПНИ.

В течение 2018 г. служащими Аппарата Уполномоченного были проведены выездные проверки в Кемеровской областной клинической психиатрической больнице и в Островском психоневрологическом интернате Московской области, в ходе которых выявлен ряд серьезных нарушений прав граждан.

В частности, в Кемеровской областной клинической психиатрической больнице было выявлено несоблюдение нормативов размещения пациентов в палатах и нормативов питания (в 2017 г. на питание одного пациента выделялся всего 61 руб. вместо утвержденного норматива - 195 руб.). Кроме того, здания указанной больницы нуждались в капитальном ремонте, оснащении мягким и твердым инвентарем, медицинским оборудованием. В результате принятых мер проведен ремонт корпусов больницы, внесены изменения в сводную бюджетную роспись для закупки лекарственных средств и продуктов питания в соответствии с нормативами, закуплены кровати для пациентов и ткани для пошива мягкого инвентаря, планируется трудоустройство в больницу двух врачей-психиатров.

В Островском психоневрологическом интернате Московской области выявлено неудовлетворительное лекарственное обеспечение пациентки В., в связи с чем министру здравоохранения Московской области направлено ходатайство, по итогам рассмотрения которого на период проведения закупки необходимого В. лекарственного препарата, ей было обеспечено альтернативное лечение.

Проблемы защиты прав инвалидов, проживающих в психоневрологических интернатах, свидетельствуют о необходимости деинституционализации системы ПНИ, развития систем сопровождаемого проживания и трудоустройства. В законодательстве Российской Федерации так и не нашли закрепления понятия "сопровождаемое проживание", "сопровождаемая дневная занятость", "сопровождаемое трудоустройство", не организована подготовка специалистов по этим направлениям, за исключением нескольких регионов, в которых реализуются пилотные программы за счет грантовых средств. Существующая система ПНИ заинтересована в притоке граждан в эти учреждения, что является одной из причин сложившейся практики лишения дееспособности и фактического отсутствия инициирования дел о восстановлении дееспособности. Даже не лишенные дееспособности люди с инвалидностью, проживающие в ПНИ, практически не имеют возможности выписаться оттуда и вести самостоятельный образ жизни там, где они проживали до помещения в стационарное учреждение.

Сохраняют злободневность проблемы защиты прав инвалидов в учреждениях уголовно-исполнительной системы, в которых содержатся 18,9 тыс. граждан указанной категории (по состоянию на конец 2018 года).

Несмотря на то что создание улучшенных условий содержания инвалидам и лицам, не способным или ограниченно способным обслуживать себя самостоятельно, предусмотрено Концепцией развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года, соответствующие требования не реализуются в полном объеме.

Остается актуальным вопрос об обеспечении ухода за инвалидами, не способными себя обслуживать, в учреждениях ФСИН России. Не реализованы меры по созданию для указанной категории граждан безбарьерной среды. В отдельных случаях осужденные сталкиваются с проблемами при установлении группы инвалидности.

К Уполномоченному поступило обращение в защиту прав Л., отбывающего наказание в ФКУ ИК-6 УФСИН России по Пермскому краю, в котором высказывалось несогласие с результатами решения Бюро медико-социальной экспертизы о снятии инвалидности, а также содержалась просьба о содействии проведению повторного медицинского освидетельствования. После обращения Уполномоченного в ФКУЗ МСЧ-62 ФСИН России по итогам повторного обследования осужденному была восстановлена инвалидность III группы.

Кроме того, как показывают поступающие к Уполномоченному обращения, в ряде случаев учреждениями ФСИН России допускаются прямые нарушения действующего законодательства в части обеспечения надлежащих условий содержания инвалидов.

К Уполномоченному поступила жалоба на нарушение прав инвалида II группы З., отбывающего наказание в ФКУ ЛИУ-23 ГУФСИН России по Свердловской области. В ходе проверки, проведенной органами прокуратуры по обращению Уполномоченного, установлено, что в ФКУ ЛИУ-23 стационарное отделение для осужденных, содержащихся в строгих условиях, находится на втором этаже здания. Размещение инвалида II группы З. на втором этаже противоречит требованиям Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений. По результатам проверки начальнику ЛИУ-23 внесено представление, нарушение закона устранено.

Одним из социально значимых остается вопрос освобождения инвалидов от наказания в виде лишения свободы в связи с тяжелой болезнью, поскольку проблема тяжелобольных заключенных имеет системный характер.

С учетом того, что основания освобождения от наказания должны быть ориентированы на проявление гуманизма по отношению к указанной категории граждан, Уполномоченным с участием Минздрава России, Минюста России, ФСИН России, правозащитных организаций и научного сообщества подготовлен законопроект "О внесении изменений в статью 81 Уголовного кодекса Российской Федерации", предусматривающий обязательное освобождение тяжелобольных осужденных из мест заключения. Указанный законопроект концептуально поддержан Минюстом России и в настоящее время дорабатывается при участии Уполномоченного с учетом поступивших предложений и замечаний.

Кроме того, Уполномоченный приветствует расширение возможностей для обращения в суд по вопросу освобождения от отбывания наказания в связи с тяжелой болезнью. Теперь при невозможности такого обращения самого осужденного в суд направляется представление начальника учреждения, исполняющего наказание.

Важнейшее значение для лиц с ограниченными возможностями здоровья имеют гарантии реализации активного и пассивного избирательного права. Государство в последние годы приняло беспрецедентные меры по соблюдению требований в рамках программы "Доступная среда" в период проведения выборов. Избирательные кампании 2018 года прошли при существенном усовершенствовании избирательного законодательства, особенно в части доступности для участия инвалидов. Эффективно реализовывался проект ЦИК России "Дорога на избирательный участок", основной задачей которого являлось решение проблем, возникающих у инвалидов при передвижении от дома к избирательному участку.

Не всегда обеспечивается право инвалидов - как женщин так и мужчин - иметь семьи с детьми.

В российском законодательстве существуют нормы, необоснованно ограничивающие такую возможность инвалидов. Утвержденный Правительством Российской Федерации Перечень заболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить (удочерить) ребенка, принять его под опеку (попечительство), является в определенной степени дискриминационным по отношению к людям с инвалидностью I группы, поскольку запрещает данной категории лиц усыновлять детей, быть приемными родителями. Это противоречит сложившейся практике, когда биологические родители с инвалидностью, в том числе I группы, прекрасно справляются со своими родительскими обязанностями.

5.3. Защита прав пенсионеров и ветеранов

Одна из главных задач социального государства - обеспечение достойного уровня и качества жизни граждан, достигших преклонного возраста, которые своим трудом внесли вклад в развитие общества.

В 2018 году численность населения старше трудоспособного возраста (мужчины в возрасте 60 лет и старше, женщины в возрасте 55 лет и старше) составила 37,36 млн человек, или 25% общей численности населения России. При этом размер пенсии по старости составил в среднем 13 396 руб., всего лишь на 92 руб. больше, чем в 2017 году. Безусловно, этого недостаточно для поддержания достойного уровня жизни. Именно в среде пенсионеров особенно высока бедность, вызывающая справедливое недовольство.

В этой связи требует дальнейшей корректировки и сама величина прожиточного минимума, которая уже не отвечает реалиям сегодняшнего дня и международным стандартам, свидетельствующим о том, что доля населения, имеющего доходы ниже границы бедности, установленной на международном уровне с учетом паритета покупательной способности, находится на уровне жизни примерно 18 тыс. руб. в месяц. При этом следует иметь в виду, что в последние годы произошло значительное подорожание продуктов питания и предметов первой необходимости.

Значимым достижением 2018 года в сфере защиты прав пенсионеров стала ратификация Конвенции N 102 Международной организации труда "О минимальных нормах социального обеспечения" (далее - Конвенция N 102), положения которой служат международным стандартом социальных прав граждан, включая права, затрагивающие медицинское обслуживание, социальное обеспечение по болезни, по старости, по инвалидности. Конвенция N 102 содержит минимальные требования к кругу защищаемых лиц, определяет условия и продолжительность социального обеспечения, размер денежных выплат, объем предоставляемых услуг. Ратификация Конвенции N 102 Российской Федерацией демонстрирует намерения нашей страны придерживаться принципов и норм международного права в области социального обеспечения, в том числе в части выплат и льгот пенсионерам.

В 2018 году к Уполномоченному поступило 2614 обращений от пенсионеров и ветеранов. Наибольшее число из указанных обращений касалось вопросов пенсионного обеспечения, реализации жилищных прав; социальной защиты и социального обслуживания.

При общем уменьшении числа обращений о защите прав пенсионеров и ветеранов по сравнению с 2017 годом (на 33%) количество обращений по вопросам пенсионного обеспечения в 2018 году увеличилось на 24%. Граждане жаловались на низкий размер получаемых пенсий, недостаточный для удовлетворения нужд заявителей, несмотря на производимую социальную доплату к пенсии до размера прожиточного минимума. В 40 таких обращениях заявители высказывали несогласие с пенсионной реформой.

Практически весь 2018 год прошел под знаком острых дискуссий по поводу пенсионной реформы, которую большинство граждан восприняли, мягко говоря, критически. В процессе обсуждения на различных площадках, организованных органами государственной власти и общественными объединениями, в которых Уполномоченный принимала участие, а также в обращениях граждан к Уполномоченному преобладали высказывания о таких возможных последствиях, как тотальное обнищание населения, снижение продолжительности жизни, "великая депрессия". Уполномоченный высказывала позицию об отсутствии учета проектируемыми в законопроекте границами пенсионного возраста региональных особенностей и существующих различий в продолжительности жизни населения в различных субъектах Российской Федерации, реальной трудоспособности и заболеваемости населения в стране, возрастной дискриминации на рынке труда и при поиске работы.

В июле 2018 г. Уполномоченный приняла участие в заседании Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека на тему "Проект пенсионной реформы в контексте соблюдения прав человека", в ходе которого были высказаны замечания о ряде проблем, сопряженных с планируемой пенсионной реформой.

Социальное восприятие пенсионной реформы, которая в законопроекте, принятом Государственной Думой в первом чтении 19 июля 2018 года, была сведена главным образом к повышению пенсионного возраста, изменилось после публичного выступления Президента Российской Федерации с позицией о необходимости ее существенно скорректировать в сторону снижения пенсионного возраста женщинам, дифференцированного подхода к отдельным категориям граждан, прежде всего к врачам, педагогам, лицам, отнесенным к числу коренных и малочисленных народов, предоставления дополнительных гарантий гражданам предпенсионного возраста. Началась большая работа над поправками к законопроекту, в которых нашли отражения предложения Уполномоченного о снижении возраста выхода на пенсию для женщин, сохранении пенсионных преференций для врачей и учителей, поэтапном введении в действие указанных новелл.

Принятие Федерального закона от 3 октября 2018 г. N 350-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам назначения и выплаты пенсий", главной целью которого провозглашалось повышение уровня пенсий, сопровождалось большой консультативно-разъяснительной работой, в которой принимали участие Уполномоченный и служащие Аппарата. Эти меры позволили в определенной степени снять социальную напряженность в обществе.

Федеральный закон установил увеличение пенсии ежегодно через индексацию, ввел понятие досрочной пенсии. Тем, кто мог выйти на пенсию в соответствии с ранее действовавшими нормами законодательства в 2019-2020 годы, представлено право оформить пенсию на полгода раньше вновь установленного пенсионного возраста и получить ее в полном объеме. Продолжают действовать меры социальной поддержки для граждан с 55 и 60 лет, включая налоговые льготы, льготы на проезд и лекарства, оплату жилищно-коммунальных услуг и другие.

Введено понятие граждан предпенсионного возраста, к ним отнесены лица, которым до выхода на пенсию по старости (в том числе на досрочную) остается 5 и менее лет. Для них предусмотрены гарантии по трудоустройству, профессиональному переобучению. Предпенсионеру не могут отказать в трудоустройстве без веских причин. Установлена административная и уголовная ответственность работодателей за увольнение работников указанной категории (в том числе вынуждение работника к написанию заявления на увольнение по собственному желанию по причине достижения преклонного возраста), а также за отказ в приеме на работу.

Теперь в соответствии с частью 2 статьи 185.1 ТК РФ предпенсионеры имеют право на два дня в году для прохождения диспансеризации с сохранением заработной платы. Для них сохраняются льготы по имущественному и земельному налогу. Кроме того, каждый субъект Российской Федерации вправе установить дополнительные привилегии и льготы в отношении предпенсионеров. Так, в Москве предусмотрено право данной категории лиц на бесплатный проезд на метро, наземном городском и железнодорожном транспорте.

Большинство действующих сегодня льгот по досрочному выходу на пенсию сохраняются. Например, сохраняется право досрочного выхода на пенсию не по достижении пенсионного возраста, а после приобретения необходимой выслуги лет педагогам, врачам, артистам балета, цирковым гимнастам, оперным певцам и работникам других профессий. Определены новые основания для досрочного выхода на пенсию: за длительный стаж, многодетным женщинам, гражданам предпенсионного возраста при отсутствии возможности трудоустройства.

В сентябре 2018 г. в Саратове состоялось заседание Координационного совета уполномоченных по правам человека в Приволжском федеральном округе, в котором приняла участие Уполномоченный, его участники высказались за организацию работы информационных центров (горячих линий) в субъектах Российской Федерации, а также за создание Единого федерального консультативного органа для участников пенсионной реформы. Такие меры позволят проводить предметную разъяснительную работу с населением по вопросам пенсионной реформы.

Хотя в удельном весе обращений в защиту прав пенсионеров и ветеранов число жалоб по жилищным вопросам сократилось, стоящие за ними проблемы не потеряли своей актуальности. В обращениях поднимались вопросы постановки на жилищный учет, предоставления социальной выплаты на улучшение жилищных условий, права на достойные условия проживания (переселение из ветхого, аварийного жилья, капитальный ремонт), оплаты жилья и коммунальные услуги.

В 2018 году получил законодательное разрешение вопрос о предоставлении пенсионерам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и получения компенсации взноса на капитальный ремонт в многоквартирном доме без необходимости самим доказывать отсутствие задолженности для получения указанных мер социальной поддержки. С 1 января 2019 года вступил в силу федеральный закон, в соответствии с которым льгота при оплате взноса на капитальный ремонт распространяется на семьи, состоящие из неработающих пенсионеров и инвалидов. Позитивная работа государства в этом направлении, надеемся, будет продолжена.

Уполномоченный также полагает, что в условиях падения реальных доходов пенсионеров необходимо вернуться к вопросу о внесении изменений в действующее законодательство Российской Федерации в части предоставления пенсионерам субсидий и компенсаций на оплату жилья и коммунальных услуг даже в случае возникновения у них задолженности, чтобы и без того сложное материальное положение малоимущих граждан не ухудшалось еще больше вследствие затруднений при осуществлении жилищно-коммунальных платежей.

Большое беспокойство вызывают жалобы пожилых граждан на трудности в получении ими медицинской помощи. Эта системная проблема в отношении лиц старших возрастов имеет свои аспекты. Из 151 обращения по вопросам охраны здоровья 93 касались лекарственного обеспечения (в основном на отсутствие необходимых бесплатных лекарственных средств). Поступали, в частности, жалобы на трудности в получении обезболивающих лекарственных препаратов, недостаточное количество учреждений, оказывающих паллиативную помощь пожилым людям, дефицит доступа пожилых граждан к таким услугам, отказы в помещении на стационарное лечение.

К Уполномоченному обратилась жительница г. Ульяновска Ц. 1938 г.р. с жалобой на трудности в получении медицинской помощи лицам пожилого возраста. После обращения Уполномоченного в министерство здравоохранения, семьи и социального благополучия Ульяновской области и территориальный фонд обязательного медицинского страхования Ульяновской области Ц. была назначена госпитализация в дневной стационар.

Государством предпринимаются определенные шаги в целях оказания качественной медицинской помощи пенсионерам. Так, в настоящее время активно развивается система оказания медицинской помощи по профилю гериатрия, к чему Уполномоченный призывала федеральные и региональные власти неоднократно в своих предыдущих докладах. По данным Минтруда России, в рамках реализации федерального проекта "Старшее поколение", выступающего частью национального проекта "Демография" и разработанного во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. N 204, планируется поэтапное создание региональных гериатрических центров и геронтологических отделений, в которых к 2024 году смогут получить помощь порядка 160 тыс. граждан старше трудоспособного возраста.

Создание гериатрической службы решает не только вопросы организации единой системы долговременной медицинской помощи, оказания медико-социальных услуг по заявительному принципу, но и развития системы социальной помощи, государственного стимулирования обеспечения ухода родственников за пожилыми людьми.

Параллельно с обеспечением дополнительных гарантий доступности для пожилых лиц медицинской помощи необходимо совершенствовать систему социального обслуживания указанной категории граждан, предоставляемого в том числе в форме долгосрочного ухода за пожилыми людьми. В 2018 году по вопросу предоставления социальных услуг обратилось 53 гражданина пожилого возраста, многим из которых удалось помочь.

При содействии Уполномоченного была решена проблема Г. из Московской области, нуждающейся в оказании социальных услуг на дому. По результатам обращения в минсоцразвития Московской области Г. была признана нуждающейся в социальном обслуживании на дому и была принята на социальное обслуживание в АНО "Центр комплексных услуг по социальному обслуживанию граждан".

Система долговременного ухода объединяет медицинскую и социальную сферу, профессиональный и неформальный семейный уход. Это расширяет возможности продвижения идей "здорового старения" и "активного долголетия".

Пожилые люди в получении доступа к долгосрочному уходу испытывают ряд проблем. В их числе отсутствие надлежащего учета пожилых граждан, нуждающихся в таком уходе, в патронаже на дому, отсутствие сведений о количестве семей, требующих поддержки.

Уполномоченный полагает, что большой потенциал имеет концепция приемных семей для людей пожилого возраста. Предложение о формировании нормативной правовой базы для регулирования вопросов, связанных с созданием приемных семей для людей пожилого возраста, включая возможность придания членам приемных семей статуса социального работника, содержалось в качестве рекомендации Уполномоченного в 2017 году органам государственной власти субъектов Российской Федерации и сохраняет свою актуальность в настоящее время. В этой связи заслуживает положительной оценки опыт Владимирской области, где распространена практика создания приемных семей для пожилых людей, Костромской области, в которой предусмотрено вознаграждение гражданам, принимающим в свою семью пожилых людей с возможностью ведения совместного хозяйства и расходования 75% пенсии. Уполномоченный считает эту рекомендацию актуальной.

К Уполномоченному также продолжали поступать обращения по вопросам присвоения званий "Ветеран труда", "Ветеран боевых действий". При сравнительно небольшом удельном весе - 76 обращений, или 2,9% от общего числа обращений данной тематики - в них затрагивались чрезвычайно важные вопросы, связанные с проблемой социальной справедливости. Обращения свидетельствовали о случаях, когда наиболее заслуженная часть граждан старшего возраста не могут получить положенное им по закону социальное обеспечение из-за пробелов в законодательстве или дефектов правоприменительной практики. Граждане жалуются на затягивание сроков рассмотрения обращений по вопросам признания ветераном труда, ветераном боевых действий и присвоения соответствующих званий, на необоснованные, с точки зрения заявителей, отказы в признании ветеранами труда, ветеранами боевых действий.

Так, жительнице Алтайского края Н. более полутора лет пришлось ждать присвоения звания "Ветеран труда Алтайского края", хотя весь перечень необходимых документов был представлен в территориальное управление социальной защиты. После обращения Уполномоченного в министерство труда и социальной защиты Алтайского края ей присвоено звание "Ветеран труда Алтайского края".

Уполномоченный полагает, что требуют корректировки положения статьи 7 Федерального закона "О ветеранах", регулирующей правовое положение ветеранов труда в части расширения возможности для получения звания ветерана труда для граждан, которые добросовестно отработали более 40 лет, служа обществу, но не имеют соответствующих наград и остаются без признания со стороны государства. В сложившейся ситуации граждане, проработавшие всю жизнь на "непрестижных" работах, оказываются в неравных условиях, они заведомо лишены возможности получить дополнительные социальные гарантии, поскольку не имеют возможности получить за свою работу ордена или медали, почетные звания или ведомственные знаки отличия в труде.

Уполномоченный также выступает за разработку государственной программы активного долголетия в России. Сегодня возраст, когда общество считает человека старым, приближается к 80 годам. И можно уверенно говорить о том, что возраст старения людей будет увеличиваться, что является поводом задуматься о качестве жизни россиян и возможности многие годы жить активно и деятельно. Это задача государственного масштаба, ведь от здоровья и работоспособности граждан зависит в конечном счете потенциал страны.

В 2018 году Уполномоченный принимала деятельное участие в проекте "Культура жить. Активное долголетие", в рамках которого прошел ряд крупных просветительских мероприятий, направленных на информирование граждан о новейших средствах медицины, технологиях и образе жизни, позволяющем долго оставаться молодым. Уполномоченный также участвовала в первом всероссийском проекте "Кабинет управления возрастом", созданным по инициативе медицинской корпорации Rhana при поддержке Правительства Российской Федерации. Сегодняшняя задача номер один - сделать активное долголетие популярным и доступным для граждан.

5.4. Защита прав военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов

В ряду социальных групп населения, обеспечение и защита прав которых находятся в центре внимания Уполномоченного, выделяются военнослужащие и сотрудники правоохранительных органов. Именно их самоотверженный труд позволяет обеспечить должный уровень защищенности прав человека, гарантирует сохранение конституционного строя, суверенитета, государственной и территориальной целостности Российской Федерации, гражданского мира, политической и социальной стабильности в обществе.

Актуальность повышения гарантий прав военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов возрастает в условиях роста престижа военной и правоохранительной службы, доверия населения к органам, осуществляющим указанную деятельность. По данным ВЦИОМ, за последние пять лет уровень одобрения деятельности Российской армии постоянно растет: в 2018 году одобрение выразили 87% населения (в 2013 году - 58%). Высокие показатели демонстрирует и уровень доверия к правоохранительным органам. Так, уровень доверия к сотрудникам полиции в 2018 году составил 57% (в 2013 году - 46%).

Государство последовательно проводит политику, направленную на предоставление военнослужащим, сотрудникам правоохранительных органов, гражданам, уволенным со службы, и членам их семей дополнительных мер правовой и социальной защиты, совершенствование правового обеспечения их службы.

В 2018 году военнослужащим по контракту, проходящим военную службу в соединениях и воинских частях постоянной готовности, предоставлено право на дополнительный отдых за привлечение их к исполнению обязанностей военной службы сверх установленной продолжительности еженедельного служебного времени. Законодательно расширены полномочия сотрудников военной полиции в части рассмотрения дел об административных правонарушениях. Кроме того, с принятием постановления Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2017 г. N 1613 восстановлены права семей граждан, уволенных с военной службы и проживающих на территории военных городков, утративших статус закрытых, на отселение из военных городков. Ранее указанные лица при изменении статуса закрытых военных городков автоматически теряли возможность реализовать гарантированное ранее право на обеспечение жильем.

В 2018 году были реализованы и рекомендации по вопросам обеспечения жильем бывших военнослужащих Украины, отраженные Уполномоченным в ежегодных докладах. Так, на основе большой кропотливой работы с выездами бригады сотрудников Аппарата Уполномоченного на место и при активной помощи уполномоченного по правам человека в городе Севастополе П.Ю. Буцая издан Указ Президента Российской Федерации от 22 марта 2018 г. N 116, которым решена проблема обеспечения жильем граждан Российской Федерации из числа бывших военнослужащих вооруженных сил Украины, проживающих в Республике Крым и городе Севастополе. 287 бывших военнослужащих и членов их семей получили свидетельства, удостоверяющие право на единовременную денежную выплату для решения жилищных вопросов.

Уполномоченный с удовлетворением отмечает, что была частично реализована рекомендация о рассмотрении возможности дополнительного финансирования мероприятий по обеспечению жильем сотрудников правоохранительных органов. В частности, на предоставление единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения МВД России в 2018 году было выделено более чем в три раза больше денежных средств по сравнению с 2017 годом.

Вместе с тем, несмотря на принимаемые государством меры, обращения граждан, поступающие к Уполномоченному, свидетельствуют о том, что, к сожалению, права тех, кто стоит на защите прав граждан, порой нарушаются.

В 2018 году к Уполномоченному поступило 1712 обращений (в 2017 году - 1722; в 2016 году - 1742) по вопросам нарушения прав военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов, лиц призывного возраста, членов их семей, лиц гражданского персонала воинских частей и учреждений, в том числе 47 коллективных.

За последние три года количество обращений военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов, членов их семей, гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации и правоохранительных органов, пенсионеров военной и правоохранительной службы (далее - обращения военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов) остается практически на одном и том же уровне.

Каждое третье обращение касается жилищных вопросов, каждое четвертое - вопросов социального обеспечения. Свыше 20% обращений затрагивает вопросы, связанные со службой по контракту. Количество обращений по вопросам призыва и службы по призыву невелико и составляет порядка 6% всех обращений.

В числе обращений по жилищной тематике наибольшая доля (39,6%) связана с отказом в постановке на очередь на получение жилой площади либо единовременной социальной выплаты на ее приобретение (строительство) и исключением из очереди. Длительность сроков решения жилищного вопроса, очередность предоставления жилой площади либо единовременной социальной выплаты являлись предметом каждой четвертой жалобы данной тематики (24,8%). Наиболее часто жалобы на длительное непредоставление жилья направляли сотрудники правоохранительных органов. Вопросы выселения из жилых помещений, как правило, из служебного жилья после увольнения со службы, поднимались в 12,5% обращений.

Среди обращений по вопросам социального обеспечения основную часть составляли жалобы на нарушения при назначении и выплате пенсий (37,7%). Затрагивались вопросы назначения пенсий лицам, прибывшим на территорию Российской Федерации из государств - участников СНГ, исчисления размеров пенсий, соблюдения сроков их повышения.

По вопросам прохождения службы по контракту 70% жалоб поступило в связи с увольнением, применением взысканий, проведением служебных проверок, несогласием с действиями прокуратуры и решениями судов. Около 20% жалоб этой тематики касалось вопросов поступления на службу бывших сотрудников ФСКН России, а также бывших сотрудников МВД Украины.

Наибольшее число жалоб на нарушения прав при призыве на военную службу и прохождении военной службы по призыву подано в связи с несогласием с решениями призывных комиссий военных комиссариатов по определению годности к призыву по состоянию здоровья (37,5%), а также с отказом в замене военной службы по призыву на альтернативную гражданскую службу (27,8%). В 12,5% жалоб затрагивалась проблема неуставных взаимоотношений между военнослужащими в воинских частях.

По итогам рассмотрения 805 обращений заявителям даны необходимые разъяснения, 867 обращений рассматривалось с участием различных государственных органов, в том числе с органами прокуратуры - 193, подразделениями Минобороны России - 237, подразделениями правоохранительных органов - 128, органами государственной власти субъектов Российской Федерации - 203, другими органами - 106. В результате принятых мер оказано содействие в защите прав 8930 военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов по 32 обращениям, в том числе по 6 коллективным.

Совместно с органами военного управления обеспечено погашение задолженности по заработной плате почти 6 тыс. строителей космодрома "Восточный".

В ходе рабочей поездки в сентябре 2017 г. в Хабаровский край к Уполномоченному на личном приеме обратились работники космодрома "Восточный", которым длительное время не выплачивалась заработная плата. Задолженность по заработной плате составила свыше 400 млн руб. В результате мер, принятых Минобороны России после обращения Уполномоченного, большая часть задолженности по заработной плате перед работниками погашена. Затронутая проблема остается на контроле Уполномоченного до ее окончательного разрешения.

Благодаря совместной работе с органами прокуратуры, региональными властями и органами военного управления гарантированы права 2,5 тыс. жителей военных городков на обеспечение благоприятных условий проживания, устранены нарушения, допущенные в отношении 97 работников воинской части в связи с необеспечением им надлежащих условий труда.

Анализ обращений, поступающих от военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов, вместе с тем свидетельствует о сохраняющихся проблемах в реализации предоставленных им прав по широкому спектру вопросов.

Острой остается проблема жилищного обеспечения сотрудников правоохранительных органов. Количество жалоб по указанной тематике составило 60% от общего числа обращений по жилищным вопросам (306 обращений из 501).

Указанная проблема поднималась в Докладах о деятельности Уполномоченного за 2016 и 2017 годы. Основная причина необеспечения жильем сотрудников правоохранительных органов, стоящих на учете в качестве нуждающихся в получении жилых помещений, - нехватка бюджетных средств. По этой причине они вынуждены неоправданно длительное время ожидать решения своего жилищного вопроса.

По данным МВД России, на учете для предоставления единовременной социальной выплаты на приобретение или строительство жилого помещения состоят 94,1 тыс. семей сотрудников и пенсионеров, на учете для получения жилых помещений, предоставляемых по договору социального найма, - 34,7 тыс. семей. Потребность в федеральных бюджетных ассигнованиях на финансирование мероприятий по предоставлению единовременной социальной выплаты и обеспечению жилыми помещениями по договору социального найма составляет более 25,4 млрд руб.

Вместе с тем следует отметить, что в последние годы наметилась тенденция к изменению сложившейся ситуации. Так, в минувшем году МВД России было выделено на указанные цели 7,1 млрд руб. (в 2017 году - 2,3 млрд руб.). На 2019 год предусмотрено финансирование в размере 4,9 млрд руб.

Принимая во внимание, что альтернативные способы решения затронутой проблемы отсутствуют, Уполномоченный выражает надежду, что Правительством Российской Федерации и впредь будут приниматься меры по дополнительному финансированию указанных мероприятий.

Длительное решение жилищного вопроса сотрудников правоохранительных органов усугубляется участившимися в последнее время случаями их выселения из занимаемых служебных помещений. К сожалению, нормами действующего законодательства допускается выселение сотрудников отдельных правоохранительных органов после их увольнения со службы из служебного жилья без предоставления другого жилого помещения. При этом не учитывается, что сотрудники состоят в очереди на получение жилой площади.

Между тем в случае своевременного предоставления указанным гражданам единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения такая ситуация не возникла бы. В этой связи в целях недопущения нарушения принципа социальной справедливости Уполномоченный считает целесообразным рассмотреть вопрос о внесении в законодательство Российской Федерации изменений в части сохранения за уволенными сотрудниками, состоящими на очереди для улучшения жилищных условий, права на проживание в служебных помещениях вплоть до получения ими соответствующего жилья или субсидии на его приобретение.

Проблема длительного необеспечения жильем актуальна также для ветеранов боевых действий, вставших на учет нуждающихся в жилых помещениях до 1 января 2005 года. На учете нуждающихся в жилых помещениях стоит свыше 21 тыс. указанных граждан. При этом очередь движется крайне медленно, что становится препятствием в реализации ветеранами боевых действий права на жилище.

Уполномоченным в Правительство Российской Федерации направлено обращение с просьбой рассмотреть возможность увеличения бюджетных ассигнований на обеспечение жильем ветеранов боевых действий, вставших на жилищный учет до 1 января 2005 года.

Пенсионеры военной и правоохранительной службы не удовлетворены затянувшимся мораторием на повышение размера их пенсий. На протяжении пяти лет приостанавливается ежегодное увеличение пенсии не менее чем на 2%, установленное частью 2 статьи 43 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-I. Не исполняется также подпункт "г" пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 604 "О дальнейшем совершенствовании военной службы в Российской Федерации", предусматривающий ежегодное увеличение военных пенсий не менее чем на 2% сверх уровня инфляции.

Уполномоченный считает недопустимым ограничения прав ветеранов военной и правоохранительной службы на пенсионное обеспечение и выражает надежду на скорейшее решение указанного вопроса.

Продолжают сохранять свою актуальность проблемы, связанные с ликвидацией военных городков в ходе реформирования вооруженных сил. Процесс передачи жилищного фонда и другого имущества бывших воинских частей в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность необоснованно затянулся.

Так, на контроле Уполномоченного находится ситуация с соблюдением социальных прав жителей бывших закрытых военных городков Серпухов-15 и Наро-Фоминск-11. Еще в апреле 2016 г. совместной рабочей группой правительств Московской и Калужской областей с участием Минобороны России было принято решение о передаче жилого фонда и земельных участков указанных военных городков в муниципальную собственность Боровского и Жуковского районов Калужской области. Во исполнение указанного решения в 2017 г. администрацией Боровского района заключен муниципальный контракт на проведение кадастровых работ в отношении земельного участка городка Наро-Фоминск-11, планируемого к включению в территорию муниципального района. Вместе с тем до настоящего времени бывший военный городок по-прежнему не зарегистрирован в учетных данных административно-территориальных единиц и не имеет статуса населенного пункта.

Сложнее обстоят дела с бывшим военным городком Серпухов-15. Границы земельного участка городка не установлены, права Минобороны России на них не зарегистрированы, что препятствует полноценной работе по включению Серпухова-15 в Жуковский район. При этом инфраструктура городков, дороги, жилищный фонд нуждаются в ремонте. В связи с неопределенностью статуса упомянутых населенных пунктов возникают проблемы с лицензированием детских садов и школ, что может привести к их закрытию. Создавшаяся негативная ситуация порождает социальную напряженность и многочисленные обращения жителей городков в различные инстанции.

В сентябре 2018 г. пути урегулирования обозначенных проблем обсуждены в ходе личной встречи Уполномоченного с губернатором Калужской области. Органами власти ведутся работы по постановке на государственный кадастровый учет земельных участков, на территории которых расположены военные городки, после чего планируется внесение изменений в генеральные планы поселений. Только после этого администрации соответствующих муниципальных образований в полной мере смогут реализовать свои полномочия на территории присоединенных военных городков.

В целях комплексного разрешения проблем жителей бывших военных городков представляется целесообразным рекомендовать Правительству Российской Федерации рассмотреть вопрос о предоставлении дополнительных гарантий прав граждан при передаче указанных городков в муниципальную собственность, включая обеспечение надлежащего состояния их инфраструктуры.

Не нашли окончательного решения проблемы, связанные с отселением граждан из закрытых военных городков. Проживание в них сопряжено с ограничением ряда гражданских прав, поскольку жилые помещения в военных городках по своему юридическому статусу предназначены только для временного проживания.

Предоставление государственных жилищных сертификатов (далее - ГЖС) пока остается единственным способом реализации бывшими военнослужащими, проживающими в военных городках, права на жилище. Из ответа Минобороны России на обращение Уполномоченного следует, что общая потребность в ГЖС составляет 3 тыс., однако выделение такого количества возможно только после увеличения финансирования на указанные цели.

В настоящее время Минобороны России подготовлен и проходит процедуру согласования с федеральными органами проект указа Президента Российской Федерации "Об особенностях жилищного обеспечения граждан, подлежащих переселению из закрытых военных городков", который предоставит указанным гражданам право на получение жилых помещений в собственность бесплатно или по договорам социального найма. Учитывая социальную значимость проблемы, Уполномоченный надеется, что процесс согласования вышеназванного проекта указа Президента Российской Федерации с целью обеспечения жилищных прав жителей закрытых военных городков пройдет в ускоренном режиме.

За последнее время увеличилось число обращений по вопросам деятельности призывных комиссий. Нередки случаи, когда призывники, имеющие заболевания, препятствующие их призыву на военную службу, признаются годными к военной службе. Впоследствии по результатам проверок, проводимых в связи с обращениями Уполномоченного в органы прокуратуры либо в медицинскую службу военных округов, принимались решения об увольнении таких военнослужащих со службы.

По данным Минобороны России, в результате ошибочного определения призывными комиссиями годности призывников к военной службе в период с января 2016 года по июнь 2018 года были уволены с военной службы по состоянию здоровья 403 военнослужащих по призыву (в 2016 году - 194 военнослужащих, 2017 году - 148, за первое полугодие 2018 года - 61). Наибольшее количество нарушений при призыве граждан на военную службу допускалось призывными комиссиями Республики Саха (Якутия), Приморского и Забайкальского краев, Амурской, Магаданской, Сахалинской областей и города Севастополя.

В качестве позитивной тенденции следует отметить снижение обращений по поводу неуставных взаимоотношений на военной службе. По данным Главной военной прокуратуры, количество преступлений против личности, связанных с неуставными взаимоотношениями между военнослужащими, за 2016 год составило 611, за 2017 год - 595, за 2018 год - 573. По каждому обращению такого характера в адрес Уполномоченного принимаются неотложные меры с привлечением соответствующих органов.

На военной базе Российской Федерации в Южной Осетии у военнослужащих-контрактников сержантов А. и С. и двух офицеров произошел конфликт, все участники которого получили телесные повреждения. Приговором Владикавказского гарнизонного военного суда по факту насильственных действий в отношении начальника сержанты А. и С. приговорены к трем с половиной и полутора годам лишения свободы соответственно. Данный случай получил широкую огласку, общественность Северной и Южной Осетии встала на защиту сержантов. Благодаря совместным усилиям с уполномоченным по правам человека в Республике Северная Осетия - Алания постановлением Северо-Кавказского окружного военного суда приговор был изменен, реальные сроки осужденным заменены условными.

Представляется, что для решения проблемы неуставных взаимоотношений на военной службе необходима согласованная работа военных прокуроров и командиров по обеспечению в воинских коллективах уставного порядка с привлечением к ней Уполномоченного и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, общественных и особенно правозащитных организаций.

5.5. Содействие в защите прав и законных интересов российских граждан, находящихся за пределами Российской Федерации

Свобода передвижения и выбор места проживания и пребывания является одним из неотъемлемых элементов правового статуса российского гражданина. Граждане выезжают за границу на постоянное жительство, на работу, учебу, лечение, отдых, в туристические поездки, в командировки.

Лица, выехавшие за границу и имеющие гражданство Российской Федерации, продолжают оставаться гражданами России и находятся под защитой и патронажем Российской Федерации. Они имеют право на помощь страны, с которой их связывают исторические, этнические, культурные и духовные корни. Уполномоченный в рамках своей компетенции также осуществляет меры по защите прав и свобод российских граждан, обратившихся за помощью.

К Уполномоченному обратились родственники российских граждан И., находящегося в ИВС Следственного управления ГУВД г. Ташкента, и его дочери. Заявители жаловались на угрозы и психологическое давление, применяемые к гражданам России. Также сообщалось, что при ведении следствия российскому гражданину не предоставлялись услуги переводчика. Был направлен запрос в Консульский Департамент МИД России с просьбой оказать им возможное содействие, а также Уполномоченному Олий Мажлиса Республики Узбекистан по правам человека (Омбудсмену) с просьбой о содействии И. в реализации его права пользоваться родным языком. Задержанного посетили сотрудники посольства Российской Федерации в Узбекистане, осуществили проверку условий его содержания, оказали помощь в обеспечении переводчиком. Его также посетили представители Омбудсмена Узбекистана, которые помогли в предоставлении ему адвокатской помощи.

В 2018 году к Уполномоченному поступило 621 обращение от российских граждан, находящихся за рубежом, и соотечественников.

По сравнению с 2017 годом их общее число снизилось на 9% (с 2016 года - на 20%), по странам ближнего зарубежья - на 1,4% (с 2016 года - на 10%), дальнего зарубежья - на 33% (с 2016 года - на 44%).

По числу обращений в пятерку "лидеров" - государств ближнего зарубежья в 2018 году вошли: Украина, Казахстан, Беларусь, Азербайджан, Узбекистан.

От граждан, проживающих в государствах дальнего зарубежья, поступило 118 обращений, из которых в постоянной тройке "лидеров" - ФРГ, США и Израиль. Тенденция объясняется тем, что в этих государствах проживает самая многочисленная русская диаспора.

Наши соотечественники, находящиеся (проживающие) за рубежом, обращаются к Уполномоченному по различным вопросам.

В 2018 году во взаимодействии с МИД России, его консульскими учреждениями, а также во взаимодействии со своими коллегами-омбудсменами Уполномоченному в ряде случаев удалось добиться положительных результатов и оказать содействие 175 гражданам по 130 обращениям, касающимся следующих вопросов: необоснованный арест российских граждан властями иностранных государств; депортация; необходимая медицинская помощь и получение медикаментов на постоянной основе в местах лишения свободы; транспортировка тела погибшего на Родину; получение запрашиваемых документов (результатов расследования причины смерти российского гражданина за рубежом); экстрадиция; снятие запрета на въезд и выезд; розыск родственников и другие.

Одним из наиболее значительных результатов по защите прав граждан России за рубежом в 2018 г. стало возвращение на Родину семерых членов экипажа рыболовецкого судна "Норд" и рыбаков с украинского судна "ЯМК 0041", задержанных за браконьерство. 25 марта украинские пограничники в нейтральных водах Азовского моря незаконно задержали сейнер "Норд". Судно было зарегистрировано в России, на борту находился командир и члены экипажа с паспортами граждан Российской Федерации, выданными в Керчи. Членов экипажа обвинили в попытке незаконного пересечения границы, а капитана - еще и в "нарушении порядка въезда на временно оккупированную территорию Украины и выезда из нее с целью причинения вреда государству". Российским рыбакам для возвращения в домой в Крым власти Украины поставили условие получить украинские паспорта. Они считали это требование неправомерным и отказывались менять гражданство. В связи с этим их более полугода не пропускали через российско-украинскую границу, чтобы вернуться домой.

Решение вопроса о возвращении домой рыбаков стало результатом договоренностей между Уполномоченным и Европейским Институтом Омбудсмена. Успешное завершение этой гуманитарной миссии стало возможным благодаря активной помощи Президента Российской Федерации В.В. Путина, Министра иностранных дел С.В. Лаврова, Главы Республики Крым С.В. Аксенова и руководителей силовых структур России.

30 октября 2018 г. на границе с Украиной в пункте пропуска "Армянск" российские рыбаки смогли пересечь границу и вернуться домой, одновременно вернулись домой и украинские моряки.

Свою эффективность в помощи российским гражданам за рубежом, оказавшимся в трудной ситуации, доказало и взаимодействие с зарубежными коллегами-омбудсменами и другими независимыми национальными институтами правозащитной направленности.

12 марта 2018 г. вооруженные люди в форме и в масках ворвались в дом гражданки Российской Федерации Б. в г. Каире и похитили ее на глазах детей и других родственников. Нападавшие интересовались ее бывшим мужем А., принимавшим участие в военном конфликте в Сирии. Позже в г. Каире были задержаны еще 16 родственников гражданки Б. и ее земляков, в том числе девять несовершеннолетних детей.

Уполномоченным было направлено обращение Президенту Национальной комиссии по правам человека Арабской Республики Египет Мухаммеду Фаеку с просьбой оказать содействие в сложившейся ситуации. В результате, благодаря совместным усилиям, граждане Российской Федерации были освобождены и возвращены на Родину.

Во взаимодействии с коллегами-омбудсменами иностранных государств, в том числе в рамках Евразийского Альянса Омбудсменов (далее - ЕАО), велась работа по 47 обращениям.

К Уполномоченному обратилась гражданка Г. с просьбой о возвращении на Родину ее племянника Я., который на территории Республики Армения попал в дорожно-транспортное происшествие (ДТП) и в крайне тяжелом состоянии был доставлен в реанимационное отделение одной из больниц г. Еревана. В результате взаимодействия Уполномоченного и Защитника прав человека Республики Армения запрет для Я. на выезд из Армении был снят. Таким образом, гражданин Российской Федерации Я. вернулся домой.

Вместе с тем очевидно, что существует большой потенциал для повышения эффективности защиты прав граждан России за рубежом, поскольку, как показывает практика, далеко не во всех случаях удается добиться положительных результатов и отстоять права наших сограждан. К сожалению, в 2018 году продолжилась практика экстрадиции граждан Российской Федерации в США с территорий третьих стран (количество подобных инцидентов за последние 10 лет достигло 40 человек), участились случаи задержания российских граждан по политическим мотивам.

В июле 2018 г. в США была задержана россиянка Мария Бутина, которую обвиняют в работе незарегистрированным иностранным агентом, в связи с чем ей грозит 15 лет лишения свободы. На протяжении всего года Уполномоченный совместно с МИД России последовательно обращалась к международным организациям об освобождении М. Бутиной, а также в тюремные ведомства США для приведения условий ее содержания в соответствие с международными пенитенциарными стандартами. 21 сентября 2018 г. М. Бутину перевели на режим общего содержания. После 35-дневного пребывания в одиночной камере ей разрешены прогулки на свежем воздухе и общение с окружающими. При этом нельзя не отметить, что послабление режима М. Бутиной американские власти предоставили только после того, как россиянка согласилась на сделку с правосудием. В противном случае ее с большой долей вероятности ждала участь В. Бута и К. Ярошенко, которые своей вины не признали и сталкиваются с произволом в американских тюрьмах.

В 2018 году была продолжена работа Уполномоченного по защите законных интересов российского летчика Константина Ярошенко и предпринимателя Виктора Бута, направленная на обеспечение гуманных условий содержания их в исправительных учреждениях США.

К Уполномоченному обратилась жена Виктора Бута, который уже 11 лет отбывает наказание в американской тюрьме строгого режима. У него выявили туберкулез в закрытой форме, начались проблемы с сердцем, а недавно он перенес тяжелый бронхит. Уполномоченный обратилась в Министерство юстиции США с просьбой рассмотреть вопрос о передаче В. Бута России в рамках Конвенции 1983 года о передаче осужденного для дальнейшего отбывания в стране гражданства. В удовлетворении ходатайства было отказано по мотивам "высшей степени тяжести" преступления, не принимая во внимание ни состояние здоровья заключенного, ни отбытый тюремный срок, ни существующую международно-правовую практику в этой области. Уполномоченный намерена и дальше добиваться улучшения условий содержания Виктора Бута и в конечном итоге возвращения его на Родину.

В феврале 2018 г. Уполномоченный направила письмо директору Федерального бюро тюрем Минюста США с просьбой о проверке условий содержания Константина Ярошенко в связи с их ужесточением (запретили покупать продукты, лекарства, осуществлять прогулки), а в мае вновь было направлено обращение в связи с помещением К. Ярошенко в карцер. Были направлены обращения с предложением о передаче К. Ярошенко для отбывания наказания на территории Российской Федерации в соответствии с Конвенцией о передаче осужденных лиц 1983 г. В результате предпринятых усилий К. Ярошенко летом 2018 г. впервые за семь лет получил возможность свидания со своими женой и дочерью. Ожидается ответ от руководства тюремного ведомства США о переводе К. Ярошенко в другое пенитенциарное учреждение в целях улучшения условий его содержания.

Уполномоченный использует все возможные методы для привлечения внимания общественности, в том числе западной, к судьбам российских граждан, отбывающих наказание в виде лишения свободы на территории других государств.

Анализ обращений поступающих к Уполномоченному от граждан России, проживающих или временно находящихся за рубежом, послужил основой интенсификации превентивной гуманитарной деятельности государственного правозащитника - консолидации усилий в рамках Евразийского Альянса Омбудсменов и других международных профессиональных ассоциаций омбудсменов, работы на двусторонней основе с государственными правозащитниками зарубежных стран, а также деятельности в рамках международных межправительственных организаций в качестве независимого национального института защиты прав человека.

В целях урегулирования назревших проблем Уполномоченный обращалась в международные организации по защите прав человека и другие международные правовые институты, в том числе вынося их на повестку переговоров и выступлений на международных площадках (перед Верховным Комиссаром ООН по правам человека, Комиссаром Совета Европы по правам человека, Советом ООН по правам человека и т.д.). В большинстве случаев получена моральная поддержка, однако решить вопрос об оказании человеку помощи, например, в прекращении незаконного уголовного преследования или по другим чувствительным темам на национальном уровне не всегда удавалось.

Беспокойство Уполномоченного вызывает обострение таких системных проблем в прибалтийских странах, как агрессивный национализм и неонацизм, нарушение права на свободу мнения, осуществление профессиональной деятельности.

Положение граждан Российской Федерации, проживающих в Латвии, даже усугубилось, потому что по инициативе комиссии Сейма и Министерства образования и науки Латвии с 2020/21 учебного года возможен переход учебных заведений на обучение исключительно на латышском языке. Несмотря на подписанную более чем 14 000 жителями страны петицию за сохранение в школах нацменьшинств ныне действующей системы двуязычного обучения, она не получила поддержку латвийских парламентариев, что создает предпосылки нарушения культурных и языковых прав наших соотечественников и других национальных меньшинств. Подобная политика в странах региона осуществляется вопреки настойчивым рекомендациям международных органов защиты прав человека - ООН и Совета Европы.

21 апреля 2018 г. латвийский суд арестовал возглавляющего Штаб защиты русских школ и руководителя движения "Конгресс неграждан" правозащитника Александра Гапоненко, которого задержали по подозрению в "деятельности, направленной против независимости страны". Деятельность правозащитника была направлена на сохранение русскоязычных школ и защиту прав русских детей, в частности их права на получение образования на родном языке. Благодаря совместным усилиям Уполномоченного, МИД России и международного сообщества суд Видземского предместья г. Риги изменил меру пресечения активисту, он освобожден из-под ареста.

Участились случаи ущемления прав российских граждан, которые подвергались преследованию на территории Украины за свои политические убеждения. Порой события происходили в нарушение норм и принципов международного права. Так, гражданам Российской Федерации был полностью заблокирован доступ к избирательным участкам в День выборов Президента Российской Федерации 18 марта 2018 года, несмотря на предостережения и соответствующие документы от ОБСЕ о необходимости соблюдения прав граждан России при голосовании, направленные украинским властям.

Не раз подвергались задержаниям российские журналисты в попытке въехать на территорию Украины для осуществления своего профессионального долга.

Неоднократны случаи уголовного преследования на территории Украины лиц, имеющих российское гражданство. Так, большой общественный резонанс вызвало возбуждение уголовного дела в отношении журналиста "РИА Новости" К. Вышинского, имевшего наряду с украинским гражданством гражданство Российской Федерации.

15 мая 2018 г. в г. Киеве сотрудники Службы безопасности Украины провели обыск в редакции информационного агентства "РИА Новости Украина", в результате чего был задержан корреспондент Кирилл Вышинский за якобы "причастность к деятельности медиаструктур, подконтрольных Российской Федерации". 17 мая городской суд Херсона арестовал К. Вышинского по подозрению в совершении преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 111 "Государственная измена" УК Украины, в связи с чем ему грозит от 10 до 15 лет лишения свободы.

Судебное заседание по делу К. Вышинского в сентябре 2018 г. было прервано в связи с плохим самочувствием подсудимого. Журналист был госпитализирован из зала суда с подозрением на инфаркт. При этом квалифицированная медицинская помощь ему так и не была оказана. 1 ноября 2018 г. Херсонский городской суд продлил срок ареста К. Вышинского, в связи с чем он до сих пор находится под стражей. После обращения Уполномоченного в международные организации Комиссар Совета Европы по правам человека Д. Миятович, генеральный секретарь Совета Европы Т. Ягланд, представитель по вопросам свободы средств массовой информации ОБСЕ А. Дезир выразили готовность оказывать поддержку Российской Федерации в деятельности, направленной на создание безопасных условий для работы разнообразных и плюралистических средств массовой информации. На момент публикации Доклада К. Вышинский все еще находился под стражей. Уполномоченный держит ситуацию на особом контроле.

В 2018 году деятельность представителей российского правозащитного сообщества на Украине неоднократно подвергалась несоразмерным ограничениям.

23 апреля 2018 г. сотрудниками СБУ на границе с Республикой Крым в контрольно-пропускном пункте "Чонгар" была задержана Елена Одновол, проживавшая на территории указанного субъекта Российской Федерации, руководитель организации "Волонтеры Победы". 25 апреля городской суд Херсона избрал Е. Одновол меру пресечения - арест для 36-летней женщины, находящейся на 5-м месяце беременности. Благодаря совместным усилиям Уполномоченного и органов государственной власти Российской Федерации 17 августа 2018 г. российский волонтер Е. Одновол, осужденная 16 августа судом Херсона на три года условно, освобождена из СИЗО и находится в г. Херсоне.

К сожалению, далеко не всем российским гражданам, попавшим в беду на Украине, удается помочь. В пенитенциарных учреждениях Украины продолжают находиться несколько десятков граждан России, несправедливо репрессированных за свою гражданскую позицию, которые сегодня остро нуждаются в медицинской помощи и улучшении условий содержания. В этой связи Уполномоченный полагает, что возможность взаимных посещений омбудсменам как российских граждан на территории иностранных государств, так и иностранных граждан на территории России могли бы помочь не только в вопросах их экстрадиции, но и усилить контроль за соблюдением их условий содержания.

Практика показывает, что значительная часть проблем с защитой прав данной категории лиц возникает из-за того, что украинская сторона не признает их гражданами России, поскольку в ряде случаев они имеют два паспорта (России и Украины). Подобные вопросы возникают и с рядом иных государств. В этой связи, по мнению Уполномоченного, необходимо разработать двусторонние рамочные соглашения о регулировании статуса задержанных и осужденных лиц с двумя гражданствами, предусматривающие решение вопроса об их выдаче в страну постоянного проживания, а также о предоставлении консульского доступа при взаимном посещении заключенных на территории России и другого государства. Подписание подобных договоров позволит на более высоком уровне обеспечивать гуманитарную составляющую в сфере защиты прав осужденных и задержанных лиц на территории иностранных государств и будет способствовать развитию результативной правозащитной дипломатии.

5.6. Защита прав иностранных граждан

Россия является государством, имеющим высокую миграционную привлекательность. В 2018 году в страну въехали 16,8 млн иностранных граждан и лиц без гражданства (далее - иностранные граждане), от которых принято 281,3 тыс. заявлений о выдаче разрешений на временное проживание, оформлено (продлено) 130,1 тыс. разрешений на работу, а также выдано 1,7 млн патентов для лиц, прибывших на территорию Российской Федерации в безвизовом порядке, и продлено 169,7 тыс. патентов. От работодателей поступило 1,9 млн уведомлений о заключении трудового или гражданско-правового договора с иностранными гражданами, осуществляющими трудовую деятельность без разрешительных документов.

Масштабные миграционные потоки в 2018 году имели свою особенность, обусловленную проведением чемпионата мира по футболу FIFA. В этот период по специализированной карте болельщика в Российскую Федерацию въехали 650 тыс. иностранных граждан. После завершения чемпионата более 12 тыс. иностранных болельщиков оставались на территории страны до 31 декабря 2018 года.

Учитывая, что Россия занимает третье место по количеству мигрантов в мире, государство проводит последовательную работу по совершенствованию правового регулирования в данной сфере. В 2018 году Указом Президента Российской Федерации утверждена Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы. Она предусматривает разработку и реализацию мер по упрощению получения гражданства Российской Федерации, устранению бюрократических проволочек в решении миграционных вопросов, обеспечению притока в страну трудовых ресурсов из-за рубежа.

В рамках совершенствования государственной миграционной политики важное значение имеет принятие Федерального закона от 27 июня 2018 г. N 163-ФЗ, которым внесены изменения, предусматривающие уточнение понятия места пребывания иностранного гражданина, принимающей стороны и оснований для учета по месту пребывания. Теперь местом пребывания будет считаться жилое помещение, не являющееся местом жительства, или иное помещение, в котором иностранный гражданин или лицо без гражданства фактически проживает (регулярно использует для сна и отдыха), либо организация, по адресу которой иностранный гражданин или лицо без гражданства подлежит постановке на учет по месту пребывания.

Внесенные изменения, по мнению Уполномоченного, позволят расширить права иностранных граждан на трудовую деятельность в Российской Федерации, а также права принимающей стороны и снизить коррупционные риски.

В целях более глубокой проработки проблем соблюдения и защиты прав в сфере миграции Уполномоченный и его Аппарат тесно взаимодействовали с уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации, которые регулярно представляли информацию по итогам посещений центров временного содержания иностранных граждан (далее - ЦВСИГ). Результаты анализа полученной от них информации позволили выработать ряд рекомендаций, направленных на защиту прав лиц, содержащихся в указанных учреждениях.

Продолжилась практика участия представителей Уполномоченного в мероприятиях по вопросам миграции, проводимых палатами Федерального Собрания Российской Федерации, Общественной палатой Российской Федерации, Советом при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, федеральными органами исполнительной власти, международными и российскими правозащитными организациями. Итоговые документы названных мероприятий были использованы для подготовки предложений Уполномоченного по законодательному регулированию выявленных системных проблем в сфере миграции и гражданства.

В 2018 году к Уполномоченному поступило 1631 обращение от иностранных граждан из 48 государств, в 2016 и 2017 годах - 1828 и 1630 соответственно.

Основная часть обращений была направлена гражданами государств, входивших в состав бывшего СССР (94,5%), в том числе гражданами Украины - 25,8%, Таджикистана - 12,3%, Узбекистана - 10,9%, Армении - 4,9%. Среди других государств по количеству обращений лидирует Израиль (21); от граждан Турции поступило 15 обращений, ФРГ - 14, Великобритании, США и Италии - по 7.

Наибольшую долю от общего числа составляют обращения по вопросам приобретения гражданства Российской Федерации (39,9%) и снятия ограничений на въезд на территорию Российской Федерации (23,3%).

Доля обращений по вопросам приобретения гражданства Российской Федерации в 2018 году снизилась по сравнению с 2017 и 2016 годами (на 60% и 41% соответственно). Причинами снижения прежде всего являются развитие законодательства о гражданстве и значительный спад числа въехавших на территорию России в экстренном массовом порядке граждан Украины.

Вопросы снятия ограничений на въезд иностранных граждан в Российскую Федерацию традиционно занимают второе место в общем количестве обращений (в 2017 и 2016 годах - 17,8% и 18,7% соответственно). Иностранные граждане, законно въезжая на территорию России, по незнанию или сознательному игнорированию норм российского законодательства, регулирующего вопросы пребывания на территории страны, зачастую их нарушают, что приводит к применению мер административной ответственности и принятию решений о запрете въезда.

По итогам рассмотрения 36 обращений данной категории оказано содействие в восстановлении прав 83 граждан, в том числе в снятии ограничений на въезд в Российскую Федерацию по трем обращениям.

В ряде случаев иностранные граждане, прибыв на территорию России для постоянного проживания, в определенный законодательством срок не оформляют необходимые документы на получение разрешения на временное проживание и вида на жительство. Пропустив срок подачи, они рискуют утратить национальные документы в связи с истечением срока их действия.

К Уполномоченному обратились родственники гражданки Азербайджана инвалида II группы 87-летней Г. с просьбой об оказании содействия в замене паспорта гражданина Азербайджанской Республики. Г. проживает в Ульяновской области, срок действия национального паспорта истек в октябре 2017 г. В июне 2018 г. она была перевезена родственниками в Посольство Азербайджанской Республики в Москве, где приняли документы для замены паспорта без выезда в Азербайджанскую Республику.

Поскольку длительный переезд в Москву и обратно негативно сказался на состоянии здоровья пожилой женщины-инвалида, ее племянница попросила Уполномоченного оказать содействие в выдаче паспорта гражданина Азербайджанской Республики по месту жительства в Ульяновской области. С просьбой о содействии в решении указанного вопроса Уполномоченный обратилась к Послу Азербайджанской Республики в Российской Федерации Поладу Бюльбюль-оглы. В ходе личной встречи Уполномоченного с Послом была достигнута договоренность о направлении в Ульяновскую область сотрудников консульского отдела Посольства и рабочего аппарата Уполномоченного для участия в церемонии вручения национального паспорта пожилой женщине. 12 сентября паспорт Г. был вручен.

Уполномоченный по правам человека в Саратовской области обратился с просьбой о содействии в ускорении исполнения решений об административном выдворении и депортации четырех граждан Азербайджана и Молдовы, содержащихся в специальном учреждении МУ МВД России "Энгельсское". Эти решения длительное время не исполнялись из-за отсутствия документов, удостоверяющих личность выдворяемых, а обращения территориального органа МВД России в посольства их государств оставались без ответа. В результате проведенной Уполномоченным работы на основании решения Энгельсского районного суда Саратовской области граждане освобождены из специального учреждения и возвращены на родину.

Анализ обращений, публичных выступлений по проблемам миграции и гражданства позволяет выделить несколько проблем в соблюдении прав мигрантов. Как показывает изучение правоприменительной практики, иностранные граждане нередко сталкиваются с трудностями при получении необходимых государственных услуг в связи с их нахождением на территории Российской Федерации. Эмпирическим путем выявлено, что сложности могут быть устранены благодаря созданию специализированных миграционных центров, ориентированных на комплексное обслуживание иностранных граждан, прибывших в Россию в целях осуществления трудовой деятельности, а также переехавших для постоянного проживания. Работа таких центров способствует сокращению очередей на получение государственных услуг, позволяет обеспечить правильность и полноту заполнения документов при их предварительной подаче в электронном виде, понижает градус конфликтности в данной сфере, ослабляет коррупциогенные факторы.

В этой связи Уполномоченный приветствует расширение практики создания миграционных центров в субъектах Российской Федерации с большим притоком иностранных граждан, а также развитие цифровых технологий для удобства применения их на всей территории страны.

Продолжают оставаться актуальными проблемы, связанные с реализацией исполнительных производств в отношении иностранных граждан, помещенных по решению суда в специальные учреждения МВД России для исполнения решений об административном выдворении, депортации или реадмиссии. В докладах за 2016 и 2017 годы уже содержались предложения Уполномоченного органам государственной власти по разрешению проблем длительного содержания людей в ЦВСИГ. Наконец подвижки наметились: МВД России разработаны проекты федеральных законов, направленных на сокращение сроков содержания нарушителей российских законов в ЦВСИГ, а также освобождение оттуда лиц без гражданства, в отношении которых не представляется возможным исполнить административные производства из-за отсутствия принимающего государства.

По информации МВД России, в настоящее время продолжается доработка законопроекта "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части урегулирования правового статуса лиц без гражданства", которым предусмотрена выдача временного документа, удостоверяющего личность лица без гражданства (далее - апатрид) на территории Российской Федерации. Необходимость разработки мер по документированию апатридов, имеющих неснятую или непогашенную судимость, была обозначена в Докладе о деятельности Уполномоченного за 2017 год.

В связи с проблемами установления личности иностранных граждан и апатридов, находящихся в местах принудительного содержания, положительной оценки заслуживает принятие МВД России и Минюстом России межведомственного нормативного правового акта - регламента взаимодействия, согласно которому администрация учреждения ФСИН России, исполняющего наказание, в течение месяца с момента поступления иностранного гражданина в это учреждение направляет в территориальный орган МВД России запрос о наличии либо отсутствии у указанного лица гражданства Российской Федерации и о предоставлении имеющихся в информационных ресурсах МВД России сведений об иностранном гражданине.

Следует отметить, что в настоящее время условия содержания иностранных граждан в специальных учреждениях разнятся в зависимости от их расчетной вместимости, а также характеристики зданий и построек, в которых они расположены. Зачастую обеспечить раздельное содержание в этих зданиях и постройках лиц, направленных в специальные учреждения в связи с совершением административных правонарушений, и лиц, отбывших наказания за уголовные преступления, невозможно. Вместе с тем, как показывают анализ поступающих обращений и результаты изучения ситуации при посещении специальных учреждений, лица, поступившие туда после отбытия наказания за уголовные преступления, оказывают существенное влияние на обстановку в среде содержащихся иностранных граждан. В целях минимизации указанного негативного влияния представляется целесообразным рассмотреть возможность совершенствования нормативно-правового регулирования режима специальных учреждений.

Проектируемые меры правового регулирования должны разрешить ситуацию длительного содержания в ЦВСИГ лиц, личность и гражданская принадлежность которых не установлены документально, до принятия решений о нежелательности пребывания и о депортации.

Во исполнение поручений Президента Российской Федерации по итогам прямой линии от 7 июня 2018 года МВД России разработан законопроект "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"" в части упрощения порядка предоставления отдельным категориям иностранных граждан разрешений на временное проживание и видов на жительство. Законопроектом предлагается выдавать вид на жительство без условия о временном проживании в Российской Федерации иностранному гражданину, родившемуся на территории РСФСР и состоявшему в прошлом в гражданстве СССР, иностранному гражданину, имеющему родителей, усыновителя, опекуна, попечителя, сына или дочь, состоящих в гражданстве Российской Федерации и постоянно проживающих на ее территории. Предусматривается исключение условия о трехлетнем сроке действия вида на жительство для носителей русского языка и о его аннулировании в случае неподачи в течение двух лет заявления о приеме в российское гражданство. Кроме того, предлагается ввести бессрочное действие вида на жительство, за исключением отдельных случаев, установленных законодательством.

Проекты соответствующих федеральных законов в настоящее время проходят согласование с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

Уполномоченный поддерживает изменения в законодательство о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации и будет осуществлять постоянный контроль за их прохождением.

Поскольку многие проблемы в сфере миграции еще не нашли своего решения, совершенствование миграционной политики должно быть продолжено. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы предусматривает меры по оптимизации процедур в этой сфере, повышению прозрачности законодательства, регламентирующего правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства.

Выполнение предусмотренных Концепцией задач, таких как создание условий для адаптации к правовым, социально-экономическим, культурным и иным условиям жизни в Российской Федерации, развитие механизмов и средств профилактики, предупреждения, выявления и пресечения нарушений миграционного законодательства и коррупционных факторов в сфере миграции, оказание в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и законодательством Российской Федерации помощи иностранным гражданам и лицам без гражданства, ищущим защиты на территории нашей страны, позволит повысить уровень соблюдения и защиты их прав, а также миграционную привлекательность Российской Федерации.

5.7. Защита прав лиц, ищущих убежище на территории Российской Федерации

Россия имеет уникальный опыт оказания помощи в работе с беженцами. С 2014 года возросла вынужденная миграция украинских граждан в Россию. За период с 1 апреля 2014 года на территорию России въехало 1,1 млн лиц, ранее проживавших на юго-востоке Украины. В августе 2014 года органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации было развернуто 1002 пункта временного размещения, в которых было размещено более 55 тыс. граждан Украины. В 2014-2015 годы для определения своего правового статуса в компетентные органы обратилось почти 1,4 млн граждан Украины, в том числе: с ходатайством о признании беженцем или заявлением о предоставлении временного убежища - 420 тыс. человек; за оформлением разрешения на временное проживание - 261 тыс. человек; за оформлением патента и разрешения на работу - 671 тыс. человек.

По данным МВД России, в 2018 году в территориальные органы с ходатайствами о признании беженцем и заявлениями о предоставлении временного убежища обратились 7,9 тыс. человек. Из них предоставлено временное убежище 6 тыс. иностранных граждан, признаны беженцами 30 иностранных граждан. Всего же по состоянию на 1 января 2019 года на учете в территориальных органах МВД России состояло 76,8 тыс. лиц, получивших временное убежище, и 572 беженца. Это меньше, чем в предыдущие годы. В 2016 году было 228,3 тыс. лиц, получивших временное убежище, и 598 человек, признанных беженцами; в 2017 году - 125,4 тыс. лиц, получивших временное убежище, и 592 человека, признанных беженцами. Снижение количества лиц, которым предоставлено убежище на территории Российской Федерации в 2018 году, обусловлено снижением объемов вынужденной миграции иностранных граждан на территорию Российской Федерации, а также принятием Российской Федерацией беспрецедентных мер по урегулированию правового положения граждан Украины, пожелавших стать полноправными гражданами России.

Из лиц, которым предоставлено убежище, более половины составляют выходцы из Афганистана, а из 76,8 тыс. лиц, получивших временное убежище, подавляющее большинство - граждане Украины (97,6%). Количество лиц, признанных беженцами и состоящих на учете в городе Москве, составило 73,8%, Московской области - 9,1%, Республике Северная Осетия - Алания - 4,2%, городе Санкт-Петербурге и Ленинградской области - 2,8%. Лица, получившие временное убежище, состоят на учете в города Санкт-Петербурге и Ленинградской области - 14,3%, Краснодарском крае - 9,9%, Воронежской области - 9%, Самарской области и Ставропольском крае - 7,3% и 5,6% соответственно.

Новеллы законодательства 2018 года расширяют правовые возможности приобретения гражданства России для беженцев. Теперь при оформлении вида на жительство в Российской Федерации не требуется предварительное получение разрешения на временное проживание иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в экстренном массовом порядке, признанным беженцами на территории Российской Федерации или получившим временное убежище на территории Российской Федерации и ставшим участниками Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, а также членам их семей, переселившимся совместно с ними в Российскую Федерацию. Сняты ограничения для предоставления политического убежища для лиц, прибывших в Российскую Федерацию из государств, с которыми Российская Федерация имеет соглашения о безвизовом пересечении государственной границы. Новая Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы в качестве одной из основных задач миграционной политики определила оказание помощи иностранным гражданам, ищущим защиту на территории Российской Федерации.

Несмотря на значительные меры законодательного и правоприменительного характера, принимаемые государством в последние годы для защиты прав лиц, вынужденных покинуть родину и искать защиту на территории России, проблемы в указанной сфере по-прежнему остаются.

В 2018 году к Уполномоченному по вопросам предоставления убежища на территории Российской Федерации поступило 43 обращения, в том числе из пенитенциарных учреждений Российской Федерации - 15 обращений, из центров временного содержания иностранных граждан МВД России - 2 обращения. Наибольшая доля ходатайств поступила от граждан Украины (20). Еще 23 обращения поступило от граждан Белоруссии, Узбекистана, Казахстана, Марокко (Западная Сахара), КНДР, Сирии, Молдовы и других стран.

Наибольшая доля указанных обращений по вопросу предоставления убежища на территории Российской Федерации поступила по вопросам, связанным с предоставлением временного убежища (41,8%), в частности, граждане и правозащитные организации обращались к Уполномоченному за содействием в получении данного правового статуса либо жаловались на отказ государственных органов в его предоставлении.

Комитет "Гражданское содействие" обратился к Уполномоченному в защиту прав ряда жителей Луганской Народной Республики и Донецкой Народной Республики, содержащихся в Центре временного содержания иностранных граждан ГУ МВД России по Московской области (далее - ЦВСИГ) на основании решений судов об их административном выдворении в связи с нарушениями миграционного законодательства. В обращении, в частности, сообщалось, что граждане К. и П. обратились в Управление по вопросам миграции ГУ МВД России по Московской области с заявлениями о предоставлении временного убежища. По обращению Уполномоченного прокуратура Московской области сообщила, что постановлением Московского областного суда от 2 июля 2018 г. удовлетворен протест прокуратуры области на постановление судьи Раменского городского суда Московской области, постановление по делу об административном нарушении в отношении К. отменено. Постановлением Московского областного суда от 26 июля 2018 г. удовлетворен протест прокуратуры области на постановление судьи Луховицкого районного суда Московской области от 15 января 2018 г., постановление по делу об административном нарушении в отношении П. изменено, исключено наказание в виде выдворения за пределы Российской Федерации. К. и П. освобождены из ЦВСИГ.

Каждая четвертая из поступивших жалоб (25,5%) содержала просьбу оказать содействие в предоставлении политического убежища. Уполномоченный с удовлетворением отмечает, что в 2018 году сняты ограничения на предоставление политического убежища отдельным категориям иностранцев, включая лиц, прибывших из стран с развитыми демократическими институтами в области защиты прав человека; имеющих гражданство третьей страны, где они не преследуются; в отношении которых осуществляется уголовное преследование на территории Российской Федерации. Представляется, что принятые изменения позволят более активно использовать данный институт, что, в свою очередь, положительно скажется на уровне защищенности прав граждан, имеющих основания для получения убежища.

В адрес Уполномоченного в 2018 г. неоднократно обращалась руководитель Союза политэмигрантов Украины, отмечая, в частности, важность расширения института политического убежища в том числе для тех граждан Украины, которые бежали от войны на Донбассе в Россию и порой сталкиваются со значительными сложностями в легализации на территории России. По ее мнению, снятие ограничений для применения института политического убежища - это "новая возможность, дающая им хоть какой-то шанс для определения собственного статуса пребывания в России. Шанс прекратить жить фактически на положении нелегалов, находясь под постоянной угрозой депортации или, как минимум, общения с представителями правоохранительных органов". Уполномоченный в 2019 г. планирует осуществлять мониторинг реализации данного важнейшего правового инструмента.

Каждое пятое обращение в связи с предоставлением убежища (18,6%) касалось признания статуса беженца. В частности, поступали жалобы на отказ в предоставлении данного статуса либо просьбы о содействии в его получении. Кроме того, лица, признанные беженцами и проживающие на территории Российской Федерации, обращались к Уполномоченному по отдельным вопросам реализации социальных прав, включая право на образование.

К Уполномоченному обратилась гражданка Украины В., признанная беженцем и постоянно проживающая в г. Москве, в защиту права на дошкольное образование своей дочери-инвалида 2013 г.р., которой отказывали в зачислении в детский сад. В результате обращения Уполномоченного в Департамент образования г. Москвы девочка зачислена в дошкольное отделение выбранной образовательной организации г. Москвы.

По всем обращениям по вопросу предоставления убежища на территории Российской Федерации заявителям даны необходимые разъяснения, 18 обращений рассматривалось с участием различных государственных органов, в том числе с территориальными органами МВД России - 16, органами прокуратуры - 2. В результате четверым гражданам предоставлено временное убежище.

Практика рассмотрения обращений данной тематики свидетельствует, что одной из трудностей в этой области является получение доступа к процедуре предоставления убежища лицам, находящимся в местах лишения либо ограничения свободы (учреждения ФСИН России и специальные учреждения МВД России). Уполномоченный во взаимодействии с МВД России и прокуратурой помогает гражданам с решением их проблем.

Так, гражданин Украины Г., уроженец Луганской области, с 2014 г. незаконно находящийся на территории Российской Федерации, обратился с просьбой о предоставлении убежища только в 2017 г. Ему было отказано в предоставлении временного убежища в связи с отсутствием оснований, предусмотренных Федеральным законом "О беженцах". В период обжалования этого решения в административном порядке в ГУВМ МВД России Г. был арестован на основании запроса Генеральной прокуратуры Украины. В то же время решением Московского городского суда от 28 июня 2018 г. отменено решение о выдаче (экстрадиции) гражданина Г. на Украину. Учитывая эти обстоятельства, Уполномоченный обратилась в ГУВМ МВД России с просьбой о повторном рассмотрении вопроса о предоставлении Г. временного убежища с учетом новых обстоятельств. В сентябре 2018 г. Г. освобожден из-под стражи, ему предоставлено временное убежище на территории Российской Федерации.

Закон "О беженцах" не содержит оснований для отказа в приеме ходатайств о признании беженцем и заявлений о предоставлении временного убежища у лиц, находящихся в местах лишения свободы.

Предусмотрена возможность отказа в рассмотрении ходатайств о признании беженцем по существу лицу, в отношении которого возбуждено уголовное дело на территории России, но уже после приема у него ходатайства и его предварительного рассмотрения. В отношении приема заявлений о предоставлении временного убежища такого ограничения нет. Точно так же нет запрета на прием ходатайств о признании беженцем и заявлений о предоставлении временного убежища от лиц, привлеченных к ответственности за административные правонарушения и содержащихся в ЦВСИГ.

К Уполномоченному обратился председатель комитета "Гражданское содействие" в защиту прав гражданина Украины А., который был признан виновным в нарушении иностранным гражданином режима пребывания в Российской Федерации (ч. 1.1 ст. 18.8 КоАП РФ) и ему назначено наказание в виде административного штрафа с административным выдворением за пределы Российской Федерации. Ранее А. обращался в ОУФМС России по Краснодарскому краю и ГУ МВД России по г. Москве по вопросу предоставления политического убежища, которое по различным причинам ему предоставлено не было. Принимая во внимание, что А. участвовал в боевых действиях на территории Донецкой Народной Республики и выдворение на основании указанного судебного решения представляет непосредственную опасность для его жизни и свободы, Уполномоченный обратилась в адрес начальника ГУ по вопросам миграции МВД России с просьбой предоставить временное убежище заявителю. В результате принятых мер решение ГУ МВД России по Ростовской области отменено, по итогам повторного рассмотрения заявления А. о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации решением ГУ МВД России по Ростовской области А. предоставлено временное убежище на территории Российской Федерации сроком на один год.

Однако на данный момент отсутствует механизм прекращения исполнения постановлений о выдворении в связи подачей заявлений об убежище. Хотя закон "О беженцах" дает гарантию невысылки с момента обращения за убежищем, прием заявления об убежище сам по себе не ведет к прекращению исполнительного производства по выдворению заявителя. В этой связи Уполномоченный полагает целесообразным разработать законодательный механизм, ограничивающий возможности для высылки лиц, которые желают получить статус беженца либо обратились за политическим убежищем.

Анализ поступивших обращений также показывает, что иностранные граждане зачастую не осведомлены об основаниях и сроках обращения по вопросу предоставления убежища в соответствующие уполномоченные органы. Между тем для лиц, пропустивших сроки обращения с ходатайством о предоставлении убежища и в подавляющем большинстве незаконно находящихся на территории России, вопросы убежища и депортации взаимосвязаны: не отменив постановление о депортации, принятое на основе решения Минюста России о нежелательности пребывания, человек не может воспользоваться правом на убежище. Соответственно, необходимо более активно вести просветительскую работу среди иностранных граждан, которые претендуют на получение статуса беженца, для исключения случаев депортации указанной категории граждан.

Конечно, важно не только предоставить гражданам возможность приобрести статус беженца либо временное убежище, но и обеспечить указанную категорию лиц полным пакетом социальных гарантий, в том числе возможностью реализовать права в области образования. К сожалению, иногда только вмешательство Уполномоченного позволяет добиться реализации социальных прав беженцев.

Крайне злободневен вопрос о принятии нового федерального законодательства, регулирующего порядок предоставления убежища на территории Российской Федерации, которое бы учитывало новые социально-экономические, политические, правовые и международные реалии, позволило распутать клубок накопившихся проблем в этой области. Соответствующие ориентиры в данном направлении Правительством Российской Федерации намечены.

23 мая 2018 года состоялось заседание консультационно-правозащитной группы Экспертного совета при Уполномоченном, в котором приняли участие представители правозащитного сообщества, руководители и специалисты подразделений ГУВМ МВД России, а также сотрудники Представительства Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев в Российской Федерации. В ходе обсуждения был подчеркнут приоритет института предоставления убежища Российской Федерацией как в силу национального законодательства, так и исходя из международных обязательств. Участники высказались за совершенствование правового регулирования этого института, за принятие федерального закона "О предоставлении убежища на территории Российской Федерации", а также за обеспечение законности и справедливости при решении конкретных вопросов убежища. В соответствии с Планом мероприятий по реализации в 2019-2021 годах Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2021 годы проекты нормативных правовых актов, направленных на совершенствование механизмов оказания помощи иностранным гражданам, ищущим защиту на территории Российской Федерации, должны быть представлены в срок до I квартала 2020 года (пункт 42 Плана). Уполномоченный будет осуществлять мониторинг подготовки этих документов.

5.8. Защита прав граждан, проживающих на арктических территориях

В последние годы отмечается устойчивый интерес мирового сообщества к Арктическому региону. Его относят к стратегическим регионам мира с колоссальными природными богатствами, а главное - с уникальным человеческим потенциалом.

В Арктическую зону Российской Федерации входят территории 8 субъектов Российской Федерации, на которых проживают порядка 3,5 млн человек. Из-за суровых климатических и природных условий, а также трудной доступности отдельных территорий население Арктики остро нуждается в дополнительных гарантиях соблюдения и защиты своих прав.

Обеспечить устойчивое развитие арктических территорий, включая создание современной инфраструктуры, промышленной базы, привлечение высококвалифицированных специалистов, повышение качества жизни населения - одна из приоритетных целей российского государства. Впервые в истории современной России принят ряд концептуальных документов долгосрочного характера, направленных на развитие Арктики и защиту прав ее населения: Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу, Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года.

Действует государственная программа "Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации", на ее реализацию в 2018 году выделено 582,1 млн руб., в 2019 и 2020 годах запланировано увеличение расходов до 5675,8 млн и 5513,9 млн руб. соответственно. Получил развитие международно-правовой режим Арктики. Россия, наряду с ранее заключенными международными договорами, стала участницей Соглашения по укреплению международного арктического научного сотрудничества, нацеленного на повышение результативности и эффективности знаний об этом регионе.

В 2018 году в целях изучения ситуации с обеспечением прав жителей Арктической зоны и содействия решению проблем в рассматриваемой сфере Уполномоченным и сотрудниками ее Аппарата осуществлялись рабочие поездки в субъекты Российской Федерации, территории которых относятся к этой зоне (Ненецкий, Ямало-Ненецкий автономные округа), проведены встречи с должностными лицами указанных субъектов. В апреле 2018 года представитель Уполномоченного принял участие в Межрегиональном форуме "Права человека в арктическом пространстве: современные вызовы и опыт регионов", по итогам которого были выработаны предложения органам государственной власти по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики.

В рамках визита Уполномоченного в Ненецкий автономный округ в октябре 2018 года был проведен прием граждан, поступившие от них жалобы на нарушения социальных и гражданских прав, принятые к рассмотрению, нашли положительное разрешение.

В 2018 году к Уполномоченному поступило 661 обращение по вопросам защиты прав граждан, проживающих на арктических территориях. Количество обращений снизилось в сравнении с 2016 и 2017 годами (соответственно на 30% и 2,5%), однако демонстрирует рост в сравнении с 2015 годом (на 38%).

Наибольшую долю составляют жалобы уголовно-процессуальной (27%) и уголовно-исполнительной (32%) тематики. Одной из специфических проблем Арктической зоны является отсутствие СИЗО в некоторых региональных центрах, что приводит к сложностям при проведении процессуальных действий в отношении подозреваемых, которым избрана мера пресечения в виде заключения под стражу. Так, из-за отсутствия на территории Ненецкого автономного округа собственного СИЗО обвиняемых и подозреваемых возят в Архангельск. Уполномоченный полагает, что данная проблема должна найти разрешение при дальнейшем развитии уголовно-исполнительной системы России.

Среди обращений, затрагивающих социальную сферу, выделяются жалобы по вопросам жилищных прав (71 обращение, или 11% от общего числа обращений из Арктической зоны), социального страхования и социального обеспечения (31 обращение, или 5% от общего числа), здравоохранения (24 обращения, или 4% от общего числа). Обеспокоенность граждан проблемами в социальной сфере подтверждает анализ обращений, поступающих к уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации, входящих в Арктическую зону.

В сфере личных прав особого внимания заслуживают вопросы транспортной доступности, содержащиеся как в письменных, так и в устных обращениях, поступивших в ходе приема Уполномоченным граждан в Ненецком автономном округе. Несмотря на то, что обращения по вопросам законодательства о транспорте и связи носили единичный характер (3 обращения), поднимаемые в них проблемы затрагивали права огромного числа людей.

По результатам рассмотрения обращений и проверки их обоснованности оказано содействие в восстановлении прав граждан по 13 жалобам. В частности, получили разрешение вопросы соблюдения целого ряда личных прав: права на неприкосновенность частной жизни, на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.

Кроме того, защищены права лиц, находящихся в местах принудительного содержания, в связи с обеспечением личной безопасности, оказанием медицинской помощи, получением правовой информации, трудоустройством. Ряду граждан оказано содействие в реализации права на государственную защиту прав и свобод.

В мае 2018 г. к Уполномоченному поступила жалоба гражданки В. на необоснованное снятие ее с регистрационного учета по месту жительства в г. Норильске. В результате обращения Уполномоченного в ГУ МВД России по Красноярскому краю проведена служебная проверка, по результатам которой регистрация по месту жительства В. восстановлена, виновные сотрудники привлечены к дисциплинарной ответственности.

Анализ поступающих к Уполномоченному обращений позволяет выделить несколько актуальных проблем, связанных с соблюдением и защитой прав жителей Арктики.

Системной для Арктической зоны остается проблема обеспечения транспортной доступности отдаленных территорий и населенных пунктов. Недостаточная организация транспортного сообщения с указанными территориями оказывает негативное влияние на реализацию целого комплекса прав граждан.

К Уполномоченному поступило обращение уполномоченного по правам человека в Мурманской области в защиту прав жителей закрытого административно-территориального образования (далее - ЗАТО) г. Островной Мурманской области. По сообщению регионального уполномоченного, гражданская навигация в целях обеспечения жизнедеятельности в ЗАТО г. Островной может быть прекращена в связи с длительным неурегулированием вопроса по заключению договоров с федеральным казенным учреждением "Объединенное стратегическое командование Северного флота" - "Центр Финансово-экономического обеспечения Северного флота", разрешающих использование плавучих причалов в ЗАТО г. Островной для гражданских судов. Уполномоченным направлено обращение Командующему Северным флотом, в ответ на которое поступила информация о положительном решении вопросов пользования плавучими причалами в целях обеспечения жизнедеятельности населения ЗАТО.

В отдельных субъектах Российской Федерации проблема доступности транспортной инфраструктуры усугубляется тем, что в условиях недостаточно развитого рынка транспортных услуг перевозчики значительно завышают цены на билеты, что затрудняет для местных жителей выезд за пределы соответствующего субъекта Российской Федерации.

В адрес Уполномоченного неоднократно обращались жители Ненецкого автономного округа по вопросу доступности воздушных перевозок. Заявители сообщали о малом количестве рейсов из г. Нарьян-Мара в г. Москву и другие города России, выполняемых единственным авиаперевозчиком, что приводит к значительному завышению цен на билеты, особенно в летний период. Завышенные цены на билеты и отсутствие автомобильного и железнодорожного сообщения затрудняют выезд местных жителей в другие регионы, в том числе в целях отдыха и оздоровления. В связи с ходатайством Уполномоченного в адрес Министра транспорта Российской Федерации принято решение о субсидировании соответствующих авиамаршрутов.

Как показывают поступающие к Уполномоченному обращения, особое беспокойство граждан вызывают вопросы расселения ветхого и аварийного жилья. Названная проблема характерна для многих субъектов Российской Федерации, однако в Арктической зоне она приобретает особую остроту. Согласно официальной статистике, именно на арктических территориях доля аварийного жилья принимает максимальные значения в сопоставлении с другими регионами. Число жилых домов, признанных аварийными после 1 января 2012 года, в Арктике исчисляется тысячами. Для примера: в Архангельской области зафиксирована 2391 единица аварийных домов, в Ямало-Ненецком автономном округе - 2013, в то время как в Воронежской области этот показатель равен 470 единицам, а в Астраханской области - 270.

В этой связи вопросы переселения из ветхого и аварийного жилья стали предметом обсуждения на встречах Уполномоченного с руководителями субъектов Российской Федерации в рамках рабочих поездок в Ненецкий и Ямало-Ненецкий автономные округа.

Переселение из ветхого и аварийного жилья в Арктической зоне затруднено ввиду нехватки в регионе необходимых ресурсов. Так, по оценке министра строительства и территориального развития Мурманской области, даже при успешной реализации мер, запланированных для решения этой проблемы, к концу 2020 года более 80% такого жилья в указанном субъекте Российской Федерации останется нерасселенным, и без вмешательства федеральной власти ускорить процесс не представляется возможным. Кроме того, по данным экспертов, даже в крупных городах Арктической зоны, таких как Норильск, рыночная стоимость недвижимости в несколько раз ниже себестоимости строительства, что отталкивает частных застройщиков.

В этой связи Уполномоченный считает возможным рекомендовать Правительству Российской Федерации расширить практику включения в программы развития территорий Арктической зоны Российской Федерации специальных мероприятий по развитию жилищного строительства, предоставлению работающему населению жилых помещений и субсидированию оплаты жилищно-коммунальных услуг.

Сохраняется проблема зачета периодов военной и приравненной к ней службы в общую продолжительность стажа работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях гражданам, выезжающим из указанных территорий. Зачет стажа дает право на получение жилищных субсидий. Указанная проблема поднималась в Докладе о деятельности Уполномоченного за 2016 год, однако до настоящего времени меры по ее решению не приняты. По мнению Уполномоченного, Правительству Российской Федерации необходимо вернуться к вопросу о выработке механизмов зачета соответствующих периодов, а также о выделении дополнительного финансирования обеспечения жильем указанной категории граждан.

Жители Арктики сталкиваются и с проблемами в реализации трудовых прав. Так, в большинстве субъектов Российской Федерации, территории которых относятся к Арктической зоне, уровень безработицы в 2018 году превысил средний по России.

В Арктическом регионе, где предприятия располагаются в отдаленных местностях и широко используется вахтовый метод, проблема трудоустройства и обеспечения дополнительных гарантий гражданам при увольнении приобретает особую значимость. Требуется конкретизация законодательства о выплатах работникам в районах Крайнего Севера, уволенным в связи с ликвидацией организации либо сокращением численности или штата работников организации. В соответствии со статьей 318 ТК РФ за таким работником сохраняется средний месячный заработок на период трудоустройства, но не свыше 3 месяцев со дня увольнения. В исключительных случаях средний месячный заработок может выплачиваться в течение 4-6 месяцев по решению органа службы занятости. Однако перечень таких исключительных случаев не установлен, что может привести к несоблюдению принципа равенства прав граждан. В этой связи представляется необходимым внести изменения в ТК РФ в части уточнения перечня случаев, при которых допускается продление сроков выплаты среднего месячного заработка работникам Крайнего Севера при увольнении.

Не получил окончательного решения и вопрос о включении в состав МРОТ компенсационных, стимулирующих и социальных выплат при оплате труда работникам в районах Крайнего Севера, который поднимала Уполномоченный в ежегодных докладах о своей деятельности. Несмотря на то, что ТК РФ возлагает установление размера и порядка применения названных выплат на Правительство Российской Федерации, соответствующие подзаконные акты до сих пор не приняты. В целях устранения пробела в законодательстве представляется возможным рекомендовать Правительству Российской Федерации рассмотреть вопрос об их разработке и принятии.

Несмотря на открытие в ряде субъектов Российской Федерации в Арктической зоне высокотехнологических центров, еще высока доля обращений, поступающих из этих регионов как к федеральному, так и региональным уполномоченным, по вопросам здравоохранения. Особенно остро стоит проблема обеспечения транспортной доступности медицинской помощи, в отдельных населенных пунктах отсутствуют специализированные виды помощи, необходимое медицинское оборудование, квалифицированные врачи.

В Ненецком автономном округе населению не обеспечивается специализированная наркологическая и психиатрическая помощь; получить ее граждане могут лишь за пределами округа.

В Мурманской области среди проблем, характерных для этого субъекта Российской Федерации, отмечается недостаточное развитие материально-технической базы медицинских учреждений и дефицит врачебных кадров.

В условиях нехватки медицинских кадров актуальным является вопрос об обеспечении социальных гарантий специалистов, трудоустраивающихся в медицинские организации, расположенные на арктических территориях. Его решению, по мнению Уполномоченного, могло бы способствовать введение целевого распределения на работу в медицинские организации Арктической зоны выпускников медицинских вузов, прошедших обучение на бюджетной основе.

Удаленность арктических территорий диктует потребность в развитии телемедицины и санитарной авиации. И следует отметить, что в указанной сфере наблюдаются определенные положительные результаты. Развивается законодательство о телемедицине, меры по ее развитию предусмотрены в рамках государственных программ Российской Федерации. Как показывает статистика, за последние годы применение телемедицинских технологий в Арктике значительно расширилось. Вместе с тем процесс становления телемедицины и санитарной авиации далек от завершения. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в Арктическую зону, следует уделять этому направлению особое внимание.

Острой остается проблема лекарственного обеспечения населения арктических территорий. Это связано с трудностями, возникающими при закупке медикаментов аптечными организациями, поскольку расходы на их логистику превышают предельную розничную надбавку, что особенно проявляется при доставке лекарственных препаратов в отдаленные труднодоступные населенные пункты.

Проблемы обеспечения права на охрану здоровья и медицинскую помощь стали предметом обсуждения на Межрегиональном форуме "Права человека в арктическом пространстве: современные вызовы и опыт регионов", где констатирована необходимость внедрения системы профилактики, мониторинга и специальных программ по сохранению здоровья населения, учета особенностей доставки пациента в медицинскую организацию; создания центров морской медицины с открытием амбулаторий, операционных блоков, лазаретов, изоляторов, рекомпрессионных камер.

Не теряют своей актуальности и требуют пристального внимания вопросы реализации права на социальное обеспечение населения арктических территорий. Зачастую граждане сталкиваются с невозможностью получения социальных услуг на территории проживания. Например, актуальна задача оказания социальной поддержки инвалидам, семьям, имеющим детей, в том числе многодетным семьям, представителям коренных малочисленных народов.

В ходе личного приема граждан в г. Нарьян-Маре к Уполномоченному обратилась председатель клуба многодетных семей "СемьЯ" Р. с жалобой на длительное необеспечение земельными участками многодетных семей, проживающих в Ненецком автономном округе, а также отсутствие необходимой инженерно-транспортной инфраструктуры на уже представленных земельных участках. В ответ на обращение Уполномоченного губернатор Ненецкого автономного округа сообщил, что мероприятия, направленные на реализацию права многодетных семей на предоставление земельных участков для индивидуального жилищного строительства, осуществляются, в окружном бюджете предусмотрены ассигнования на указанные цели. Реализуются также меры по обеспечению строительства инженерной и транспортной инфраструктуры уже представленных земельных участков: получено положительное заключение государственной экспертизы проектной документации, заключен и выполняется контракт на выполнение необходимых инженерно-технических работ.

Уполномоченный намерена и дальше осуществлять мониторинг соблюдения прав жителей Арктической зоны.

Непосредственное влияние на качество жизни населения оказывает уровень экологического благополучия в Арктической зоне. Несмотря на незначительную долю обращений по вопросам экологии к федеральному Уполномоченному, региональные уполномоченные по правам человека указывают на целый комплекс экологических проблем, характерных для арктических территорий.

В числе экологических проблем, характерных для Арктической зоны Российской Федерации, эксперты отмечают разливы нефти, обусловленные ненадлежащим состоянием нефтепроводов, низкие темпы ликвидации накопленного экологического ущерба, глобальное изменение климата, создающее угрозы как населению, так и сохранению хрупких арктических экосистем.

Уполномоченный во взаимодействии со своими коллегами из субъектов Российской Федерации продолжит мониторинг этой ситуации в 2019 году.

5.9. Защита прав коренных малочисленных народов

В мире насчитывается около 370 млн представителей коренных народов (термин "коренные малочисленные народы" используется только в Российской Федерации), проживающих в 90 странах мира. При том, что их численность составляет менее 5% мирового населения, 15% беднейших жителей планеты приходятся именно на них. Коренные народы являются носителями уникальных культур и традиций, унаследованных от предков.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 24 марта 2000 г. N 255 "О Едином перечне коренных малочисленных народов Российской Федерации", на территории России таковыми официально признаны 47 народностей. По данным Всероссийской переписи населения 2010 года, во всех субъектах Российской Федерации проживает более 316 тыс. представителей коренных малочисленных народов (далее также - КМН). На территории Тюменской области, Хабаровского края, Красноярского края, Камчатского края, Республики Саха (Якутия), Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, Карачаево-Черкесской Республики, Чукотского автономного округа, Кемеровской области проживает до 70% всех видов коренных малочисленных народов, самые многочисленные из них: абазины, манси, нанайцы, ненцы, ханты, чукчи, шорцы, эвенки, эвены (ламуты).

В целях обеспечения поддержки коренных малочисленных народов Российской Федерации, включая сохранение и защиту их исконной среды обитания и традиционного образа жизни, реализуется подпрограмма "Коренные малочисленные народы Российской Федерации" государственной программы Российской Федерации "Реализация государственной национальной политики", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2016 г. N 1532. Срок исполнения указанной подпрограммы рассчитан до 31 декабря 2025 года с общим объемом финансирования свыше 1,2 млрд руб. Ее осуществление обеспечит повышение участия коренных малочисленных народов Российской Федерации в решении вопросов, затрагивающих их права и интересы, окажет содействие сохранению самобытных культур и традиционного образа жизни, а также повышению ее качества.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2019 г. N 16 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" в норматив, регулирующий права коренных малочисленных народов Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, внесены соответствующие поправки. Теперь упоминание членов семейных (родовых) общин коренных малочисленных народов Сибири и Дальнего Востока, наряду с народами Севера, включено в Положение об особенностях порядка исчисления пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, ежемесячного пособия по уходу за ребенком гражданам, подлежащим обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, а также в Правила уплаты страховых взносов лицами, добровольно вступившими в правоотношения по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством.

В обращениях в адрес Уполномоченного от представителей коренных малочисленных народов ставились вопросы об использовании территорий охотничьих угодий, осуществлении традиционной хозяйственной деятельности, создании дополнительных гарантий защиты прав указанной категории граждан.

В ходе рабочего визита в Ненецкий автономный округ в октябре 2018 года состоялась встреча Уполномоченного с президентом общественного движения "Ассоциация ненецкого народа "Ясавэй"", вице-президентом ООО "Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" и представителями коренных малочисленных народов Севера. На встрече поднимались различные вопросы, касающиеся обеспечения жизнедеятельности КМН в регионе, соблюдения их личных и социальных прав. В частности, представители КМН подняли ряд серьезных вопросов, связанных с выдачей документа, подтверждающего принадлежность к КМН, в целях получения льготной пенсии, обеспечения возможности для занятия ими традиционными формами экономической деятельности и получения социальных гарантий, установленных законодательством Российской Федерации. Отдельный разговор зашел о проблемах при трудоустройстве для них в компаниях-недропользователях на территории Ненецкого автономного округа и о расширении возможностей для получения среднего образования в дистанционных формах. По результатам встречи Уполномоченным принято решение о проведении мониторинга соблюдения прав КМН на всей территории Российской Федерации, направлены соответствующие обращения с просьбой оказать содействие в решении поставленных вопросов в Федеральное агентство по делам национальностей, в Минпросвещения России, главам регионов, где проживают КМН. В 2019 году Уполномоченный намерена провести более глубокий анализ ситуации с соблюдением и защитой прав КМН.

В 2018 году Уполномоченный и сотрудники Аппарата принимали участие в обсуждении вопросов обеспечения гарантий развития коренных малочисленных народов на федеральном и региональном уровнях.

В феврале-марте 2018 г. в Общественной палате Российской Федерации при участии служащих Аппарата Уполномоченного состоялись "нулевые чтения" проектов федеральных законов "О внесении изменения в статью 8 Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" и "Об этнологической экспертизе в Российской Федерации". В апреле - Межрегиональный форум "Права человека в арктическом пространстве: современные вызовы и опыт регионов", организованный уполномоченным по правам человека в Ненецком автономном округе в г. Нарьян-Маре.

В ноябре 2018 г. в Государственной Думе состоялись парламентские слушания на тему "О законодательном обеспечении защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ".

Ежегодно в Аппарате Уполномоченного проводятся обучающие семинары в рамках стажировки русскоязычных представителей коренных народов в системе ООН в соответствии со специализированной учебной программой, учрежденной Управлением Верховного комиссара ООН по правам человека. Основная цель стажировки - правовое просвещение, расширение знаний коренных народов о существующих международных механизмах и инструментах в области прав человека и использование их для более эффективной защиты прав и свобод общин.

Очередной такой семинар состоялся 13 июня 2018 г. В режиме видео-конференц-связи в мероприятии приняли участие уполномоченные по правам человека в Ненецком автономном округе и Республике Саха (Якутия), а также уполномоченный по правам коренных малочисленных народов Севера в Республике Саха (Якутия). В ходе семинара обсуждались вопросы создания комфортных условий жизни для коренных малочисленных народов, в том числе обеспечения достойного образования, доступа к качественной медицинской помощи, а также вопросы взаимодействия общин с промышленными организациями и реализации избирательного права.

Нужно признать, что на сегодняшний день уровень жизни значительной части коренных малочисленных народов ниже среднероссийского. Например, покупательская способность КМН Чукотского автономного округа в 2 раза ниже среднероссийской, что объясняется низкой заработной платой в отраслях традиционного природопользования: при средней заработной плате в Чукотском автономном округе в 75 тыс. руб. в месяц оленеводы получают 19,5 тыс. руб. в месяц. Уровень безработицы в районах Севера в 1,5-2 раза превышает средний по Российской Федерации.

К сожалению, имеет место недостаточная поддержка экономического и социального развития КМН за счет бюджетных средств. По данным Счетной палаты Российской Федерации, в 2013-2018 годах большая часть субсидий из федерального бюджета (84,9%), выделенная на поддержку экономического и социального развития КМН, расходуется без непосредственного их участия, что не соответствует задаче об обеспечении условий присутствия коренных малочисленных народов в решении вопросов, затрагивающих их права и интересы, обозначенной Президентом Российской Федерации в Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года.

Перепись населения 2010 года свидетельствует о положительных тенденциях в области образования коренных малочисленных народов России: 98% старше 15 лет охвачены системой общего образования, 40% - профессионального, 12% получили высшее и 0,3% - послевузовское. Только у 2% представителей КМН нет начального образования.

Вместе с тем практика Уполномоченного свидетельствует об актуальности проблемы в указанной сфере.

В ходе личного приема в Ненецком автономном округе к Уполномоченному обратились представители коренных малочисленных народов с просьбой оказать содействие в расширении возможностей для получения среднего образования в дистанционных формах для представителей КМН. Данный вопрос в настоящее время прорабатывается совместно с Минпросвещения России.

Нужно также констатировать, что образовательные организации не в полной мере обеспечивают потребности КМН в обучении родному языку. Среди проблем сохранения диалектов коренных малочисленных народов эксперты указывают на нехватку педагогических кадров, преподающих на родном наречии, недостаточность средств для издания учебной, учебно-методической и художественной литературы на языках коренных народов.

Уполномоченный выражает надежду на то, что ситуация изменится уже в ближайшее время, тем более что 2019 год объявлен ООН годом языков коренных народов. Конкретные шаги в этом направлении уже наметились: 26 октября 2018 года Президент Российской Федерации подписал Указ "О создании Фонда сохранения и изучения родных языков народов Российской Федерации". Согласно заявлению руководителя ФАДН России, органы государственной власти в 2019 году планируют сделать акцент на подготовке учебников и программ для коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.

К сожалению, до настоящего времени в законодательстве четко не определен порядок этнической самоидентификации лиц, относящихся к коренным малочисленным народам, что создает препятствия при осуществлении указанными лицами своих прав. Между тем этническая идентификация - это ключевой механизм для целевого и юридически обоснованного предоставления льгот и иных мер поддержки коренным малочисленным народам. Ввиду отсутствия документа, подтверждающего национальную принадлежность лица, на практике имели место случаи отказов в начислении социальной пенсии, предусмотренной для коренных малочисленных народов. Для подтверждения своей национальной принадлежности в этих случаях лицам приходится обращаться в суд.

ФАДН России разработан и направлен в Правительство Российской Федерации законопроект, предусматривающий формирование федерального реестра информации о малочисленных народах Российской Федерации. Ожидается внесение его в Государственную Думу в 2019 г.

В ходе принятия итоговых рекомендаций в рамках 3-го цикла Универсального периодического обзора Российской Федерации 21 января 2018 года в городе Женеве (Швейцария) представитель Уполномоченного рекомендовал органам государственной власти Российской Федерации разработать и утвердить на федеральном уровне порядок добровольного документального подтверждения национальной принадлежности для коренных малочисленных народов. Такая работа в настоящее время ведется.

Определенную тревогу вызывают у Уполномоченного вопросы в сфере занятости коренных малочисленных народов.

На встрече Уполномоченного с представителями КМН в рамках рабочего визита в Ненецком автономном округе были затронуты вопросы трудоустройства лиц из числа КМН в компаниях-недропользователях. По итогам встречи Уполномоченным был инициирован мониторинг ситуации по указанному вопросу, направлены запросы уполномоченным по правам человека в Красноярском крае, Республике Саха (Якутия), Ямало-Ненецком автономном округе, Чукотском автономном округе и Ненецком автономном округе.

Так, по сообщению уполномоченного по правам человека в Ненецком автономном округе, проблема существует, всего с начала года работодателями отказано в трудоустройстве 26 гражданам из числа КМН. Основной причиной отказов является несоответствие профессиональных качеств претендентов. Указанные обстоятельства стали основой для принятия решения о модернизации образовательной системы региона, целью которого является в том числе обеспечение профессиональным образованием лиц из числа КМН.

По информации регионального уполномоченного по правам человека в Ямало-Ненецком автономном округе, на территории округа главами муниципальных образований практикуется включение в ежегодно заключаемые соглашения о сотрудничестве с нефтегазовыми предприятиями обязательства о трудоустройстве и обучении представителей КМН. В соответствии с соглашениями нефтегазовые организации предоставляют денежные средства для обучения представителей КМН в вузах с последующим трудоустройством.

Проблема урегулирования взаимоотношений коренных малочисленных народов с компаниями-недропользователями не утрачивает своей актуальности. Всего в нескольких субъектах Российской Федерации, где на территориях традиционного проживания и природопользования коренных народов проводятся промышленные работы и иная хозяйственная деятельность, существует практика подписания соглашений между компаниями-недропользователями и субъектами права по использованию земель для целей недропользования в границах территорий хозяйствования и промысла представителей КМН (это касается выплат денежных компенсаций, согласования работ, осуществления природоохранных мероприятий и т.д.).

Проведение консультаций с коренными народами до начала реализации проектов промышленного освоения в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности предусмотрено Концепцией устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, но данная норма носит скорее декларативный характер, поскольку не выработаны действенные механизмы контроля. В этой связи во избежание спорных ситуаций и конфликтов важно создать условия, при которых промышленное освоение будет невозможно без одобрения местных жителей. В перспективе ни один проект не должен реализовываться на землях, являющихся исконной средой обитания коренных народов без их "предварительного и свободного, осознанного согласия", как этого требует Декларация прав коренных народов ООН.

В российском законодательстве на федеральном уровне также отсутствуют четкие нормы по оценке воздействия проектов промышленного освоения на исконную среду обитания и традиционный образ жизни коренных народов, а также механизмы справедливого возмещения ущерба. До сих пор не определен порядок проведения этнологической экспертизы, оценки специфического ущерба исконной среде обитания и убытков граждан, ведущих традиционный образ жизни. Территории субъектов Российской Федерации, географически расположенных на Севере, Сибири и Дальнем Востоке, являются важнейшими стратегическими регионами в части добычи полезных ископаемых. Однако интенсивное освоение Севера, Сибири и Дальнего Востока зачастую сопровождается прямым отчуждением территорий, используемых коренными малочисленными народами, а порой наносит непоправимый ущерб экологии. Деградация окружающей среды снижает возможности вести традиционный образ жизни, из-за чего культура коренных народов может попросту исчезнуть.

Указанная проблема неоднократно поднималась в докладах уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.

Уполномоченный по правам человека в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре в докладе о деятельности за 2017 г. указывает на случаи споров КМН с нефтяными компаниями в связи с заключением соглашений, предусматривающих в том числе вопросы возмещения ущерба, причиненного окружающей среде на территориях традиционного природопользования. Такие споры удается урегулировать путем проведения переговоров, вместе с тем сохранение пробелов законодательного регулирования в части возмещения ущерба обуславливает сохранение актуальности рассматриваемой проблемы.

В настоящее время в Государственной Думе на рассмотрении находится проект федерального закона N 332762-7 "О внесении изменений в статью 8 Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", который разработан Правительством Российской Федерации в целях совершенствования порядка возмещения убытков, причиненных коренным малочисленным народам, их объединениям, лицам, относящимся к малочисленным народам, в результате нанесения ущерба исконной среде их обитания хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическими лицами. Указанный законопроект принят в первом чтении 27 марта 2018 года, однако по состоянию на 1 марта 2019 года во втором чтении законопроект не рассматривался. Уполномоченный рекомендует Государственной Думе ускорить рассмотрение указанного законопроекта в целях совершенствования механизмов защиты прав коренных малочисленных народов.

С определенными трудностями сопряжено и социальное обеспечение лиц, относящихся к коренным малочисленным народам. Интересы представителей коренных малочисленных народов были учтены в ходе проведения пенсионной реформы, предусмотревшей дифференцированный подход при повышении пенсионного возраста граждан. В частности, в итоговой редакции федерального закона о пенсионной реформе норма о повышении возраста для получения социальной пенсии нетрудоспособными гражданами не затронула представителей коренных малочисленных народов Севера, за ними, как и прежде, сохранено право на получение пенсии по достижении 55 и 50 лет (соответственно мужчинам и женщинам). В связи с этим важно определить перечень лиц, имеющих право на получение пенсионных выплат. С 1 января 2015 года в Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" внесены изменения, в соответствии с которыми в целях назначения социальной пенсии по старости для представителей коренных малочисленных народов вводятся перечень малочисленных народов Севера и перечень районов их проживания. Соответствующие перечни, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации, значительно сужают круг граждан из числа коренных малочисленных народов, имеющих право на получение социальной пенсии в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 11 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации".

Например, в перечень малочисленных народов Севера не включен народ вепсы, признанный коренным малочисленным народом в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2000 г. N 255 "О Едином перечне коренных малочисленных народов Российской Федерации" и проживающий в северных субъектах Российской Федерации, включая Республику Карелия, территория которой частично отнесена к Арктической зоне.

В свою очередь, в перечень районов проживания малочисленных народов Севера не включены территории целого ряда северных субъектов Российской Федерации, в том числе районы проживания коренных малочисленных народов в Республике Коми, Республике Саха (Якутия), Красноярском крае, Мурманской области, что также лишает значительную часть представителей КМН права на социальную пенсию. В этой связи Уполномоченный рекомендует Правительству Российской Федерации рассмотреть возможность пересмотра положений названных перечней и внесения в них изменений в целях устранения фактов необоснованного лишения граждан права на получение социальной пенсии.

Уполномоченный полагает, что улучшению ситуации в области усиления гарантий защиты и соблюдения прав коренных малочисленных народов в субъектах, на территориях которых они проживают, будет способствовать реализация Федерального закона от 6 февраля 2019 г. N 3-ФЗ в части гарантий прав указанной категории граждан в местах их традиционного проживания и повышения степени ответственности органов публичной власти регионального и муниципального уровней за надлежащее обеспечение гарантий законодательно закрепленных прав коренных малочисленных народов.