Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экологии и охране окружающей среды на проект федерального закона N 717365-7 "О проведении эксперимента по квотированию выбросов загрязняющих веществ и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части снижения загрязнения атмосферного воздуха", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экологии и охране окружающей среды
на проект федерального закона N 717365-7 "О проведении эксперимента по квотированию выбросов загрязняющих веществ и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части снижения загрязнения атмосферного воздуха",
внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по экологии и охране окружающей среды рассмотрел законопроект N 717365-7 "О проведении эксперимента по квотированию выбросов загрязняющих веществ и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части снижения загрязнения атмосферного воздуха" и отмечает следующее.

Законопроект направлен на снижение загрязнения атмосферного воздуха и предусматривает следующие положения.

I. Проведение эксперимента по квотированию выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух на основе сводных расчетов загрязнения атмосферного воздуха.

Законопроект направлен на реализацию федерального проекта "Чистый воздух" национального проекта "Экология" и подготовлен во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2018 N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года" (далее - Указ N 204) и ряда поручений Президента Российской Федерации.

В соответствии с Указом N 204 Правительству Российской Федерации в 2024 году необходимо обеспечить снижение не менее чем на 20 процентов совокупного объема выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух в наиболее загрязненных городах. Для выполнения поставленной задачи по снижению выбросов необходимо реализовать комплексные планы мероприятий в крупных промышленных центрах, включая города Братск, Красноярск, Липецк, Магнитогорск, Медногорск, Нижний Тагил, Новокузнецк, Норильск, Омск, Челябинск, Череповец и Читу (далее - города-участники), с учетом сводных расчетов загрязнения атмосферного воздуха (далее - сводные расчеты).

Законопроектом предусматривается проведение с 1 января 2020 г. по 31 декабря 2024 г. эксперимента по квотированию выбросов на основе сводных расчетов на территории 12 городов-участников.

Сводные расчеты суммируют выбросы всех предприятий и автотранспорта населенного пункта и позволяют рассчитать уровень загрязнения атмосферного воздуха по заданным загрязняющим веществам в определенных точках города.

При проведении сводных расчетов, по сути, территория города "покрывается" расчетной сеткой, в "узлах" которой осуществляется расчет концентрации загрязняющего вещества с использованием методов расчетов рассеивания выбросов на основании данных о выбросах всех предприятий и автотранспорта города.

Для проведения эксперимента по квотированию выбросов законопроектом предусмотрена следующая последовательность действий:

1) Росприроднадзор организует проведение сводных расчетов на территории эксперимента и запрашивает необходимые сведения по выбросам у субъектов хозяйственной деятельности.

По итогам сводных расчетов Росприроднадзор утверждает заключение о проведении сводных расчетов, которое содержит, в том числе, перечень загрязняющих веществ, по которым выявлено превышение нормативов и перечень источников выбросов, влияющих на превышение нормативов качества атмосферного воздуха.

2) На основании сводных расчетов Роспотребнадзор осуществляет расчет и оценку риска для здоровья человека, по результатам которых определяется перечень приоритетных загрязняющих веществ, подлежащих квотированию.

3) На основании сводных расчетов Росприроднадзор с учетом предложений Роспотребнадзора и органа власти субъекта Российской Федерации утверждает перечень квотируемых объектов (промышленные предприятия, объекты коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры).

4) Росприроднадзор с учетом предложений органа власти субъекта Российской Федерации определяет для квотируемых объектов допустимые вклады в концентрации загрязняющих веществ в атмосферном воздухе (далее - допустимый вклад концентрации). Допустимый вклад концентрации, по сути, является допустимым вкладом предприятия в общее загрязнение воздуха и представляет собой концентрацию загрязняющего вещества в атмосферном воздухе, которая создается выбросами предприятия и при которой, с учетом влияния выбросов других предприятий, не нарушаются нормативы качества атмосферного воздуха.

5) Природопользователи представляют в Росприроднадзор предложения по квотам выбросов (ограничение на выбросы для каждого источника выбросов природопользователя) на основании указанных допустимых вкладов.

6) Росприроднадзор на основе предложений природопользователей и органа власти субъекта Российской Федерации устанавливает квоты на выбросы с соответствующим уведомлением природопользователей. При установлении квот выбросов учитываются показатели снижения выбросов до 2024 года, установленные Указом N 204 (снижение не менее чем на 20% совокупного объема выбросов загрязняющих веществ в наиболее загрязненных городах).

7) Предприятия разрабатывают планы мероприятий по достижению квот выбросов (в течение 3 месяцев с момента получения уведомления) и согласовывают их с межведомственным советом по проведению эксперимента при Минприроды России, создание которого предусмотрено законопроектом.

8) Уполномоченный орган субъекта Российской Федерации в срок, не превышающий 3 месяцев с момента установления квот выбросов, в целях их достижения разрабатывает предложения по актуализации мероприятий по снижению выбросов от объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры, включенных в комплексные планы, разработанные во исполнение Указа N 204.

Для информационного обеспечения мероприятий по снижению загрязнения атмосферного воздуха планируется создание федеральной информационной системы мониторинга качества атмосферного воздуха в 12 указанных городах.

Паспортом приоритетного проекта "Чистый воздух" предусмотрено выделение в 2019 г. средств федерального бюджета на формирование сводных расчетов в размере 240 млн. рублей и на внедрение информационной системы анализа качества атмосферного воздуха в размере 500 млн. рублей.

Концептуально поддерживая проведение эксперимента по квотированию выбросов на основе сводных расчетов, Комитет отмечает следующее.

1. Законопроектом устанавливается, что в случае, если предприятие не может реализовать в период эксперимента (до 31 декабря 2024 г.) мероприятия по достижению квот выбросов непосредственно на своем производстве, то предприятие осуществляет компенсационные мероприятия, перечень которых будет утверждаться субъектом Российской Федерации (например, рекультивация свалок и т. д.).

Из законопроекта не ясно, что является подтверждением отсутствия возможности у предприятия достичь квоты выбросов.

Кроме того, мероприятия предприятия по достижению квоты могут быть направлены на снижение выбросов одних загрязняющих веществ, а компенсационные мероприятия - на снижение выбросов других загрязняющих веществ. Таким образом, в указанном случае применение компенсационных мероприятий не позволит восполнить отсутствие возможности у предприятий по снижению выбросов конкретного загрязняющего вещества. В связи с этим возникает риск неисполнения поручения Президента Российской Федерации по снижению уровня загрязнения атмосферного воздуха

2. На органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации возлагается обязанность осуществлять мероприятия по достижению квот выбросов от транспорта, ЖКХ (печное отопление) и социальных объектов.

Вместе с тем, не ясно, какие меры необходимо предпринять органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации в случае отсутствия возможности достичь установленные квоты на указанных объектах за счет проведения запланированных мероприятий.

3. Требуется уточнить понятие "допустимый вклад в концентрацию загрязняющего вещества в атмосферном воздухе". Согласно проектируемой законопроектом нормы, допустимый вклад в концентрацию устанавливается исходя из условия соблюдения гигиенических нормативов качества воздуха в одной конкретной точке.

Вместе с тем, в целях исключения превышения гигиенических нормативов допустимый вклад предприятия в загрязнение атмосферы должен рассчитываться исходя из концентраций загрязняющего вещества более чем в одной контрольной точке.

4. План мероприятий по достижению квот выбросов утверждается природопользователем.

Комитет полагает целесообразным уточнить необходимость наделения Правительства Российской Федерации или федеральный орган исполнительной власти полномочиями по утверждению требований к содержанию указанного плана мероприятий по аналогии с полномочиями Минприроды России по утверждению требований к содержанию плана мероприятий по охране окружающей среды, программы повышения экологической эффективности, предусмотренными статья 67.1 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ).

5. В настоящее время действующим законодательством предусмотрено, что из суммы платы за негативное воздействие на окружающую среду вычитаются затраты природопользователей на реализацию природоохранных мероприятий, включенные в программу повышения экологической эффективности (для объектов I категории) или план мероприятий по охране окружающей среды (для объектов II и III категорий) (статья 16.3 Закон N 7-ФЗ).

Комитет полагает целесообразным при подготовке законопроекта ко второму чтению дополнительно проработать вопрос корректировки (уменьшения) платы за негативное воздействие на окружающую среду при реализации природоохранных мероприятий, предусмотренных планом по достижению квот выбросов.

II. Совершенствование положений законодательства по проведению предприятиями мероприятий по уменьшению выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух в период неблагоприятных метеорологических условий (далее - НМУ).

В настоящее время законодательством Российской Федерации предусмотрена обязанность природопользователей по проведению мероприятий по уменьшению выбросов в период НМУ. Вместе с тем, отсутствуют нормы, регламентирующие проведение указанных мероприятий.

Во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 24 января 2017 г. N Пр-140ГС законопроектом предлагается наделить Минприроды России полномочиями по утверждению требований к указанным мероприятиям.

В целях оперативного выявления правонарушений в части невыполнения мероприятий по уменьшению выбросов в период НМУ законопроектом предлагается установить, что Росприроднадзор проводит внеплановые проверки предприятий в период НМУ без согласования с органами прокуратуры.

III. Наделение правом субъектов Российской Федерации организовывать проведение сводных расчетов загрязнения воздуха для отдельных населенных пунктов или их частей.

Законопроектом предусматривается, что в случае организации органом государственной власти субъекта Российской Федерации проведения сводных расчетов, результаты данных расчетов предлагается использовать для определения уровня фонового загрязнения воздуха при нормировании выбросов, а также для определения мест размещения объектов промышленности, транспортной и социальной инфраструктуры при разработке генеральных планов поселений и городских округов.

Также вводится обязанность для природопользователей предоставлять органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации необходимые сведения для проведения сводных расчетов.

IV. Изменение отдельных положений, предусмотренных Законом N 7-ФЗ.

В Закон N 7-ФЗ вносятся дополнения, уточняющие расчет затрат на реализацию мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду и мероприятий по обеспечению использования и утилизации попутного нефтяного газа. Также вносятся изменения, уточняющие состав плана мероприятий по охране окружающей среды, программы повышения экологической эффективности и порядок их согласования.

Комитет обращает внимание на следующее положение законопроекта.

Проектируемая законопроектом норма статьи 16.3 Закона N 7-ФЗ предусматривает согласование плана мероприятий по охране окружающей среды с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Вместе с тем, действующая редакция статьи 67.1 Закона N 7-ФЗ, регламентирующая разработку и реализацию плана мероприятий по охране окружающей среды, не предусматривает согласование указанного плана с органами государственной власти.

Учитывая изложенное, необходимо внести корреспондирующие изменения в статью 67.1 Закона N 7-ФЗ либо исключить из проектируемой статьи 16.3 Закона N 7-ФЗ положение о согласовании указанного плана.

На основании изложенного, Комитет по экологии и охране окружающей среды поддерживает концепцию законопроекта N 717365-7 "О проведении эксперимента по квотированию выбросов загрязняющих веществ и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части снижения загрязнения атмосферного воздуха" и рекомендует Государственной Думе принять его в первом чтении с учетом высказанных замечаний.

Председатель Комитета

В.В. Бурматов