Решение Ленинского районного суда города Самары от 31 мая 2011 г. N 2-2458/2011 (ключевые темы: трудная жизненная ситуация - комиссии по делам несовершеннолетних - дошкольные образовательные организации - дошкольное образование - льготы)

Решение Ленинского районного суда города Самары от 31 мая 2011 г. N 2-2458/2011

Ленинский районный суд г. Самары, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело N по заявлению прокурора гор. Самары о признании недействующим, противоречащим закону нормативного правового акта в части, установил:

Прокурор гор. Самары обратился в суд с заявлением о признании недействующим, противоречащим закону нормативного правового акта в части, указав, что распоряжением руководителя Департамента управления имуществом г. о. Самары от 16.06.10 г. N 595 утверждено Положение о порядке комплектования воспитанниками муниципальных образовательных учреждений городского округа Самара, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования. Названным распоряжением установлены льготы в виде преимущественного права приема в ДОУ работников ДОУ и внеочередного приема в ДОУ детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. Федеральным и региональным законодательством не делегированы органам местного самоуправления по установлению льгот иным категорий граждан.

Ссылаясь на указанные обстоятельства, просит суд признать противоречащими закону и недействующими абзац 2 пункта 3.7, пункт 3.10 (в части указания на право внеочередного и первоочередного приема в ДОУ детей из семей, имеющих такое право в соответствии с настоящим Положением), абзац 7 пункта 3.11, пункты 4.1 и 4.2 Положения о порядке комплектования воспитанниками муниципальных образовательных учреждений г. о. Самары, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, утвержденное распоряжением Департамента управления имуществом г. о. Самары от 16.06.10 г. N 595.

В судебное заседание представитель прокуратуры г. о. Самары исковые требования поддержал в полном объеме по основаниям, изложенным в заявлении.

Представитель заинтересованного лица - Департамента управления имуществом г. о. Самары, заявление не признала по основаниям, изложенным в отзыве.

Представитель заинтересованного лица Департамента образования администрации г. о. Самары не признал по основаниям, изложенным в отзыве.

Выслушав стороны, изучив материалы гражданского дела, суд приходит к выводу, что требования заявителя являются обоснованными и подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со ст. 251 п. 1 ГПК РФ, гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Согласно ст. 253 п. 2 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Распоряжением руководителя Департамента управления имуществом городского округа Самара от 16.06.2010 N 595 утверждено Положение о порядке комплектования воспитанниками муниципальных образовательных учреждений городского округа Самара, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования в новой редакции (опубликовано в "Самарской Газете", N 106 (4382), 19.06.2010) (далее - Положение).

Распоряжениями Департамента управления имуществом от 06.12.2010 N 1182, от 11.03.2011 г. N 174 в Положение внесены изменения.

Согласно абзацу 2 пункта 3.7 означенного Положения (в редакции распоряжения N 174 от 11.03.2011) преимущественное право при приеме в ДОУ имеют дети работников ДОУ, если это предусмотрено трудовыми договорами и локальными нормативными правовыми актами или коллективным договором.

Пунктом 3.10 Положения предусмотрено, что право внеочередного и первоочередного приема в ДОУ имеют дети из семей, имеющих такое право в соответствии с действующим законодательством и настоящим Положением.

Абзацем 7 пункта 3.11 право внеочередного приема в ДОУ имеют дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации (по решению Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав на территории городского округа Самара).

Пунктами 4.1 и 4.2 определен порядок рассмотрения обращений родителей (законных представителей) детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, о зачислении в ДОУ. Родители (законные представители) обращаются в департамент образования Администрации городского округа Самара с заявлением о внеочередном зачислении в ДОУ ребенка, находящегося в трудной жизненной ситуации. К заявлению прилагаются подтверждающие документы. Департамент образования Администрации городского округа Самара вносит представление о рассмотрении вопроса о внеочередном зачислении ребенка, находящегося в трудной жизненной ситуации, на заседание Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав городского округа Самара.

В полномочия органов местного самоуправления согласно п. 13 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и ст. 31 Закона РФ от 10.07.1992 года N 3266-1 "Об образовании" входит организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа Самара.

Однако, установление порядка комплектования дошкольного образовательного учреждения не означает право данного органа местного самоуправления по расширению льготной категории граждан (кроме как установленных федеральным законодательством), имеющих внеочередное, первоочередное и преимущественное право на устройство детей в дошкольные образовательные учреждения.

Федеральным и региональным законодательством органам местного самоуправления не делегированы полномочия по установлению льгот для иных категорий граждан (кроме, как установленных федеральным законодательством), имеющим внеочередное, первоочередное и преимущественное право на устройство детей в дошкольное образовательное учреждение.

Департамент управления имуществом городского округа Самара как учредитель, согласно п. 27 Типового положения о дошкольном образовательном учреждении, утвержденного постановлением Правительства РФ от 12.09.2008 N 666, обладает полномочиями по установлению порядка комплектования дошкольного образовательного учреждения в соответствии с законодательством РФ и такой порядок закрепляется в уставе образовательного учреждения.

Типовое положение также не предусматривает перечень категорий, обладающих льготами по преимущественному, первоочередному, внеочередному приему в ДОУ, следовательно, правом на первоочередной, внеочередной и преимущественный прием в ДОУ обладают лишь лица, которым такое право гарантировано федеральным законодательством.

Полномочия органов местного самоуправления - это строго очерченный и закрепленный нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления перечень конкретных прав и обязанностей, необходимых для реализации задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований.

Таким образом, включение в перечень "Льготников", имеющих преимущественное право перед другими, гражданами на зачисление в дошкольные образовательные учреждения, дополнительных категорий граждан, не предусмотренных федеральным законодательством, влечет нарушение конституционного принципа равноправия.

Статьей 5 Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся, в частности, правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

Органы государственной власти субъектов РФ осуществляют правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом, а также правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц по предметам ведения субъектов Российской Федерации и о предметам совместного ведения РФ и субъектов (ст. 6 ФЗ-131).

Расширением льготной категории граждан на преимущественное получение мест Департамент управления имуществом г.о. Самара нарушает принцип разграничения полномочий между федеральными органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, присваивая функции федеральных органов власти, тем самым превышая полномочия.

Понятие "трудная жизненная ситуация" дано в Федеральном законе N 195-ФЗ от 10.12.1995 г. "Об основах социального обслуживания населения в РФ", в Федеральном законе от 24.06.1999 N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних".

Однако указанные федеральные законы не предусматривают льгот или преимуществ по предоставлению семьям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, мест в дошкольных учреждениях.

Статьей 11 ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" определены функции комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Порядок образования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и осуществления ими отдельных государственных полномочий определяется законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Статьями 5 и 6 Закона Самарской области от 30.12.2005 N 246-ГД "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав на территории Самарской области" определены основные направления деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, права и обязанности указанных комиссий.

Указанными законами, регламентирующими правовое положение комиссий по делам несовершеннолетних, к их полномочиям не отнесено решение вопросов о предоставлении льгот и преимуществ гражданам по зачислению в дошкольные образовательные учреждения.

Положение не содержит перечень оснований, по которым Комиссия по делам несовершеннолетних принимает решение о предоставлении детям, находящимся в трудной жизненной ситуации, внеочередного права на зачисление в ДОУ либо об отказе в предоставлении такого права, что свидетельствует о принятии решения по усмотрению конкретных должностных лиц.

Кроме того, в п. п. 4.1 и 4.2 Положения содержатся коррупциогенные факторы в соответствии с п.п. "а", "в" и "д" п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.20 Юг N 96, а именно: коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил: а) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения; в) выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции -нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов.

Так, Положение не содержит перечень оснований, по которым Комиссия по делам несовершеннолетних принимает решение о предоставлении детям, находящимся в трудной жизненной ситуации, внеочередного права на зачисление в ДОУ либо об отказе в предоставлении такого права, что свидетельствует о принятии решения по усмотрению конкретных должностных лиц.

При указанных обстоятельствах, учитывая, что установление льгот и гарантий гражданам, подлежащих внеочередному, первоочередному и преимущественному приему в ДОУ является компетенцией федеральных органов, а не органов местного самоуправления и, следовательно включение в перечень "Льготников" дополнительных категорий граждан, т.е. детей работников ДОУ, а также детей, находящихся в трудной жизненной ситуации (по решению Комиссии по делам несовершеннолетних в защите их прав), имеющих преимущественное право перед другими гражданами на зачисление в дошкольные образовательные учреждения принято Департаментом управления имуществом г. о. Самары за пределами своих полномочий и является незаконным.

Доводы представителя Департамента управления имуществом о том, что федеральным законодательством предусмотрено право органа местного самоуправления устанавливать дополнительные льготы, несостоятельны, поскольку данные полномочия по установлению льгот относятся к отношениям, которые находятся в исключительной компетенции органов местного самоуправления.

Ссылка представителей заинтересованных лиц на то, что ТК предусмотрено право работодателя устанавливать дополнительные льготы для работников и условия труда более благоприятные по сравнению с установленными законом, не может быть принята во внимание.

Законодательство Российской Федерации не содержит положений, предоставляющих работодателю при принятии локального нормативного акта или при заключении трудового договора с работником устанавливать для работника льготы и преимущества по зачислению его детей в дошкольное образовательное учреждение.

Так, согласно статье 8 Трудового кодекса РФ работодатели принимают локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, в пределах своей компетенции в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективными договорами, соглашениями.

Содержание трудового договора установлено статьей 57 Трудового кодекса РФ, при этом ни к обязательным, ни к дополнительным условиям трудового договора не отнесены предоставления работнику мест в муниципальных дошкольных учреждениях, через которые органы местного самоуправления обязаны обеспечить организацию предоставления на территории муниципального образования общедоступного и бесплатного дошкольного образования.

Кроме того, поскольку установление льгот по приему в ДОУ относится к компетенции федерального законодательства, работодатели не вправе включать в трудовые договора и локальные нормативные акты указанную льготу для работников ДОУ.

Доводы заинтересованных лиц о том, что в Положении о Комиссии по делам несовершеннолетних содержится перечень оснований, по которым комиссия принимает решения о предоставлении детям, находящимся в трудной жизненной ситуации, внеочередного права приема в ДОУ или об отказе в предоставлении такого права, понятие трудной жизненной ситуации содержится в ФЗ не могут быть приняты во внимание.

В указанных представителями заинтересованных лиц нормативных документах содержатся только общие понятия.

Учитывая, что абзац 2 п. 3.7, пункт 3.10 (в части указания на право на внеочередное и первоочередное приема в ДОУ детей из семей, имеющих такое право в соответствии с настоящим Положением), абзац 7 пункта 3.11 (дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации), пункты 4.1 и 4.2 Положения о порядке комплектования воспитанниками муниципальных образовательных учреждений г. о. Самары, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, утвержденное распоряжением Департамента управления имуществом г. о. Самары от 16.06.10 г. N 595 противоречат действующему федеральному законодательству и приняты с превышением полномочий органа местного самоуправления, суд считает, что указанные пункты Положения следует признать противоречащими закону и недействующими с момента принятия.

На основании изложенного и, руководствуясь ст.ст. 194-199 ГПК РФ, суд решил:

Заявление прокурора г. о. Самары удовлетворить.

Признать противоречащими закону и недействующими с момента принятия абзац 2 пункта 3.7, пункт 3.10 (в части указания на право внеочередного и первоочередного приема в ДОУ детей из семей, имеющих такое право в соответствии с настоящим Положением), абзац 7 пункта 3.11 (дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации), пункты 4.1 и 4.2 Положения о порядке комплектования воспитанниками муниципальных образовательных учреждений г. о. Самары, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, утвержденное распоряжением Департамента управления имуществом г. о. Самары от 16.06.10 г. N 595.

Решение может быть обжаловано в Самарский областной суд через Ленинский районный суд г. Самары в течение десяти дней.

Решение в окончательной форме изготовлено 01.06.11 г.