Решение Самарского областного суда от 4 июля 2019 г. N 3а-914/2019 (ключевые темы: землепользование - генеральные планы городских округов - территориальные зоны - городская дума - правила землепользования и застройки)

Решение Самарского областного суда от 4 июля 2019 г. N 3а-914/2019

Самарский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-914/2019 по административному исковому заявлению Ш.О.В., М.Л.А. о признании недействующими в части Генерального плана городского округа Тольятти, утвержденного решением Думы городского округа Тольятти Самарской области от 25 мая 2018 года N 1756, Правил землепользования и застройки городского округа Тольятти, утвержденных решением Думы городского округа Тольятти Самарской области от 24.12.2008 г. N 1059 в редакции решения от 19.06.2013 г. N 1236, с участием прокурора В.С.Ш., представителя административных истцов Ш.О.В., М.Л.А. и заинтересованного лица СНТ "П." - В.Ю.Ю., представителя административного ответчика Думы городского округа Тольятти Самарской области Р.И.Ю., представителя заинтересованного лица администрации городского округа Тольятти Самарской области - М.А.А., установил:

Ш.О.В., М.Л.А. обратились в Самарский областной суд с административным иском к Думе городского округа Тольятти Самарской области, в котором с учетом уточнения требований, просят признать недействующими со дня вступления судебного акта в законную силу:

- Генеральный план городского округа Тольятти, утверждённый решением Думы городского округа Тольятти Самарской области от 25 мая 2018 года N 1756 в части отображения ориентировочных санитарно-защитных зон на Карте зон с особыми условиями использования территорий городского округа Тольятти (Приложение N 7 к Генеральному плану) на территорию СНТ "П.", границы которого установлены решением Комсомольского районного суда г. Тольятти Самарской области от 29 июня 2010 года;

- Правила землепользования из застройки городского округа Тольятти, утвержденные решением Думы городского округа Тольятти Самарской области от 24 декабря 2008 г. N 1059, в редакции решения Думы городского округа Тольятти от 19 июня 2013 года N 1236 в части отображения ориентировочных санитарно-защитных зон на Карте зон с особыми условиями использования территорий г.о. Тольятти (Приложение N 2 к Правилам) на территорию СНТ "П.", границы которого установлены решением Комсомольского районного суда г. Тольятти Самарской области от 29 июня 2010 года.

В обоснование требований административные истцы указали, что оспариваемыми нормативными правовыми актами на территории Садоводческого некоммерческого товарищества "П." установлены санитарно-защитные зоны объектов - "шламоотвал горелой земли и шлаков" ОАО "В." с учетным номером N и "шламонакопитель" АО "К." с учетным номером N, сведения о которых внесены в Единый государственный реестр недвижимости. В связи с этим, у административных истцов, являющихся членами названного СНТ, возникли препятствия в реализации своих прав: у Ш.О.В. в регистрации прав на хозяйственные постройки, расположенные в границах принадлежащих ей на праве собственности земельных участков N и N, у М.Л.А. в предварительном согласовании администрацией г.о. Тольятти предоставления бесплатно в собственность земельного участка N в СНТ "П.". Административные истцы полагают, что Генеральный план и Правила землепользования и застройки г.о. Тольятти в части установления санитарно-защитных зон на территории СНТ "П." противоречат положениям Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", поскольку установлены с нарушением компетенции органов местного самоуправления и нарушают их права.

В судебном заседании представитель административных истцов Ш.О.В. и М.Л.А., а также заинтересованного лица СНТ "П." В.Ю.Ю. поддержала заявленные требования в соответствии с доводами, изложенными в административном исковом заявлении и уточнениях к нему, пояснив также, что требования о признании недействующими нормативных правовых актов в части отображения границ санитарно-защитных зон на всей территории СНТ "П." основаны на положениях ст. 24 Федерального закона от 29.07.2017 г. N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ" (ред. от 03.08.2018 г.), согласно которой участок общего назначения, находящийся в государственной или муниципальной собственности и расположенный в границах территории садоводства или огородничества, подлежит предоставлению в общую долевую собственность лиц, являющихся собственниками земельных участков, расположенных в границах территории садоводства или огородничества, пропорционально площади этих участков. Предоставление земельного участка общего назначения в указанном случае может осуществляться по заявлению лица, уполномоченного на подачу соответствующего заявления решением общего собрания членов товарищества. Поскольку в границах санитарно-защитных зон не допускается размещать территории садоводческих товариществ, коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков (п. 5.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03), то отображение санитарно-защитных зон на Карте зон с особыми условиями Генплана и ПЗЗ г. Тольятти делает невозможным получение административными истцами в общую долевую собственность членов товарищества земельного участка общего назначения, расположенную в границах СНТ "П.".

Относительно заявленных требований Дума городского округа Тольятти Самарской области, администрация городского округа Тольятти, представили письменные возражения, в которых сослались на то, что Правила землепользования и застройки г.о. Тольятти, а также Генеральный план г.о. Тольятти приняты Думой г.о. Тольятти в пределах компетенции и с соблюдением процедуры принятия муниципальных правовых актов, установленных ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", ст.ст. 8, 9, 18, 24, 28, 30-32 Градостроительного кодекса РФ, и официально опубликованы. При этом, в силу ст. 23 ГрК РФ, в статье 2 Положения о территориальном планировании Генплана указаны зоны с особыми условиями использования территории. Однако, в число утвержденных Генпланом нормируемых в соответствии с СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 санитарно-защитных зон, территории, указанные в административном иске не входят. В Карте зон с особыми условиями использования территории г.о. Тольятти (Приложение N 7 к Генплану), относящейся к обосновывающим Генплан материалам, отображены зоны с особыми условиями использования территории. Полагают, что данная Карта не является нормативным правовым актом и не подлежит оспариванию в порядке административного судопроизводства. Кроме того, Генплан утвержден 25.05.2018 г. и не мог послужить основанием для отображения санитарно-защитных зон в Правилах землепользования и застройки от 24.12.2008 г., в том числе и в их редакции от 19.06.2013 г. Правила не содержат информацию о предприятиях, для которых установлена ориентировочная санитарно-защитная зона, а также информацию о ее размерах и координатах. На Карте зон с особыми условиями использования территории (Приложение N 2 к Правилам) согласно ч. 2 ст. 30 ГрК РФ лишь отображены границы ориентировочных санитарно-защитных зон. Утверждение административных истцов о том, что Генпланом и Правилами установлены санитарно-защитные зоны с учетным номером 63.09.2.304 и 63.09.2.112, ошибочны, поскольку данные зоны лишь отображены на картографическом материале. Сведения об указанных санитарно-защитных зонах внесены в Единый государственный реестр в порядке информационного взаимодействия, установленного ст. 32 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" и ст. 15 Федерального закона от 24.07.2007 г. N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности" на основании карты (плана), подготовленного администрацией г.о. Тольятти. Полагают, что административными истцами не представлено доказательств нарушения их прав оспариваемыми нормативными правовыми актами и избран ненадлежащий способ защиты права, поскольку требования фактически сводятся к необходимости исключения из ЕГРН сведений о санитарно-защитных зонах, тогда как препятствия в оформлении прав на объекты недвижимости могут быть устранены посредством направления администрацией г.о. Тольятти информации об исключении из ЕГРН сведений о зонах с особыми условиями использования территории.

Кроме того, в письменных возражениях администрация городского округа Тольятти указывает также на то, что требования Ш.О.В. и М.Л.А. о признании недействующими нормативных правовых актов в части отображения санитарно-защитных зон на всей территории СНТ "П." заявлены и в интересах других землепользователей, что противоречит ст. 42 КАС РФ. Полагают, что административные истцы в отношении санитарно-защитной зоны подменяют понятие "отображается" понятием "устанавливается".

В судебном заседании представитель административного ответчика Думы городского округа Тольятти Р.И.Ю., представитель заинтересованного лица администрации городского округа Тольятти М.А.А. просили отказать в удовлетворении заявленных требований в соответствии с позицией, изложенной в письменных возражениях.

Представители заинтересованных лиц Управления Росреестра по Самарской области, Государственного унитарного предприятия Самарской области института "ТеррНИИгражданпроект" в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

В письменных возражениях заинтересованное лицо ГУП СО институт "ТеррНИИгражданпроект" считает требования необоснованными, просит в их удовлетворении отказать.

Заслушав объяснения представителей сторон и заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, выслушав заключение прокурора В.С.Ш., полагавшей, что заявленные требования подлежат удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также Закон N 131-ФЗ), пунктами 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также ГрК РФ) утверждение генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.

Согласно статьям 23, 24 Устава городского округа Тольятти Самарской области, утвержденного постановлением Тольяттинской городской Думы от 30.05.2005 г. N 155, Дума городского округа Тольятти является представительным органом муниципального образования.

Установлено, что решением Думы городского округа Тольятти Самарской области от 24.12.2008 г. N 1059 утверждены Правила землепользования и застройки г.о. Тольятти (далее также Правила, ПЗЗ г. Тольятти).

Первоначальный текст документа опубликован в издании "Городские ведомости", N 7 (922), 27.01.2009 г.

Решением Думы г.о. Тольятти от 19.06.2013 г. N 1236 в ПЗЗ г. Тольятти внесены изменения. Правила изложены в новой редакции.

Решение подписано мэром г.о. Тольятти, официально опубликовано в издании "Городские ведомости" N 51 (1550), 12.07.2013 г.

Генеральный план городского округа Тольятти Самарской области утвержден решением Думы городского округа Тольятти от 25.05.2018 года N 1756.

Документ официально опубликован в издании "Городские ведомости" N 40 (2103), 05 июня 2018 г.

В части соблюдения процедуры принятия и порядка опубликования нормативные правовые акты административными истцами не оспариваются.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который, в частности, содержит положение о территориальном планировании. Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают зоны с особыми условиями использования территорий (пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3, пункт 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны и градостроительные регламенты (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Составной частью Правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ), на которой отображаются и границы зон с особыми условиями использования территорий (часть 5 статьи 30 ГрК РФ).

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 ГрК РФ, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

В соответствии с частью 12 статьи 9 ГрК РФ, утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон. Правовой режим определяется градостроительными регламентами, которые включаются в правила землепользования и застройки.

В соответствии с требованиями части 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ, должен быть соблюден принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ, внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется при их несоответствии генеральному плану муниципального образования.

Согласно статье 1 ГрК РФ зонами с особыми условиями использования территорий являются, в том числе, санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Частью 1 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учёта интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В силу п. 4 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке (часть 15 статьи 24 ГрК РФ). Физические и юридические лица вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке (часть 4 статьи 32 ГрК РФ).

Частью 2 Главы 6 текстовой части ПЗЗ г. Тольятти предусмотрена Карта зон с особыми условиями использования территории.

Согласно пунктам 1, 2 статьи 78 Правил, в целях обеспечения безопасности населения вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на окружающую среду обитания и здоровье человека, устанавливается специальная территория с особым режимом использования - ориентировочная санитарно-защитная зона (далее санитарно-защитная зона). Организация санитарно-защитных зон для предприятий и объектов, в том числе установление ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства, осуществляется в соответствии с требованиями СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов". Приведены ориентировочные размеры санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств (п. 3 ст. 78)

На основании пункта 4 статьи 78 Правил, в санитарно-защитной зоне не допускается размещать, в том числе: жилую застройку, территории садоводческих товариществ, коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков.

Приложением N 2 к Правилам является Карта зон с особыми условиями использования территории городского округа Тольятти, на которой отображены границы санитарно-защитных зон.

Приложением к Генеральному плану являются материалы по его обоснованию, в том числе Карта зон с особыми условиями использования территории (Приложение N 7), также отображающая санитарно-защитные зоны.

Согласно выписке из Единого государственного реестра юридических лиц от 14.06.2019 г., Садоводческое некоммерческое товарищество "П." (далее также СНТ "П.", СНТ) зарегистрировано 19.05.2005 г.

Как видно из материалов дела СНТ "П." образовано в результате слияния СДК "П.-2" и СДК "П.-4" и является их правопреемником. Право на земельный участок у членов СНТ возникло в период с 1965 до 1983 г.г., поскольку в указанный период земли для ведения коллективного садоводства были выделены работникам п/о "Куйбышевазот". Данные обстоятельства установлены решением Комсомольского районного суда г. Тольятти от 29.06.2010 г.

Указанным решением суда, вступившим в законную силу 16.07.2010 г., были утверждены границы земельного участка СНТ "П.", общей площадью 21, 6 га, расположенного в Комсомольском районе г. Тольятти, согласно акта установления границ земельного участка.

Земельный участок, площадью 216000 +163 кв. м, был поставлен на государственный кадастровый учет 12.03.2012 г. с присвоением кадастрового номера N, о чем представлена копия кадастрового паспорта земельного участка от 12.01.2012 г. Согласно кадастровому паспорту права садоводческого товарищества на земельный участок не оформлены.

Согласно кадастровой выписке о земельном участке от 22.10.2014 г., участок частично входит в зону "Ориентировочная санитарно-защитная зона" N и N, сведения о которых внесены в государственный кадастр недвижимости на основании Правил землепользования и застройки, утвержденных решением Думы г.о. Тольятти от 24.12.2008 г. N 1059. Данные о правообладателе участка отсутствуют.

Из материалов дела также следует, что указанный выше земельный участок снят с кадастрового учета 05.11.2014 г., сведения о статусе объекта аннулированы, что подтверждается уведомлением Управления Росреестра по Самарской области от 03.07.2019 г.

В дело представлены справки от 03.05.2019 г., выданные председателем правления СНТ "П.", согласно которым административные истцы являются членами СНТ "П.": Ш.О.В. с 2013 года, М.Л.А. - с 2007 года, им выданы членские книжки.

Ш.О.В. на праве собственности принадлежат земельные участки с кадастровыми номерами N и N, имеющие вид разрешенного использования "садовые земельные участки", расположенные в территориальной зоне СХ-1 (зона садоводства и огородничества) по адресу: <адрес>, соответственно, что подтверждается выписками из ЕГРН от 23.08.2018 г., 26.06.2019 г., копией свидетельства о государственной регистрации права от 31.08.2015 г., выписками из Информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД) от 11.06.2019 г.

М.Л.А., как следует из материалов дела, пользуется земельным участком N в СНТ "П.".

15.11.2018 г. Ш.О.В. обратилась в Управление Росреестра по Самарской области с заявлением о регистрации прав на хозяйственную постройку (баню), расположенную в границах принадлежащих ей участков.

21.11.2018 г. получено уведомление Управления Росреестра по Самарской области о приостановлении действий по государственному кадастровому учету и регистрации права, в котором в качестве одной из причин указано на наличие в отношении земельных участков с кадастровыми номерами N и N обременений в виде установления санитарно-защитной зоны.

М.Л.А. обращалась в администрацию г.о. Тольятти с заявлением о предоставлении в собственность бесплатно земельного участка N в СНТ "П.".

Постановлением администрации г.о. Тольятти от 27.11.2018 г. N 3478-п/1 отказано в предварительном согласовании предоставления земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, площадью 529 кв. м, с местоположением: <адрес>, расположенного в кадастровом квартале N, территориальной зоне - СХ-1 (зона садоводства и огородничества), со ссылкой на подпункт 1 пункта 8 статьи 39.15, пункт 16 статьи 11.10, статью 11.9 Земельного кодекса РФ.

В качестве обоснования отказа в предоставлении участка в постановлении указаны Федеральный закон от 30.03.1990 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", п. 5.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", введенных в действие постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25.09.2007 г. N 74, статья 78 Правил землепользования и застройки г.о. Тольятти, утвержденных решением Думы от 24.12.2008 г. N 1059.

В соответствии с частями 1, 6 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.

СНТ "П." расположено в территориальной зоне СХ-1 (зона садоводства и огородничества).

Как следует из материалов дела - фрагмента Карты зон с особыми условиями использования территории (Приложение N 2 к оспариваемым ПЗЗ г. Тольятти) и Карты зон с особыми условиями использования территории, являющейся Приложением N 7 к Генплану г. Тольятти, территория СНТ "П." частично расположена в границах ориентировочных санитарно-защитных зон.

Данные обстоятельства подтверждаются также кадастровой выпиской о земельном участке от 22.10.2014 г., сообщением Главы г.о. Тольятти от 03.05.2018 г. N Гр.м/3051, заключением кадастрового инженера ФИО1 от 03.07.2019 г.

Сведения о наличии санитарно-защитной зоны в границах земельных участков, принадлежащих Ш.О.В., внесены в Единый государственный реестр недвижимости в соответствии со ст. 56 Земельного кодекса РФ, что подтверждается выписками от 26.06.2019 г. (раздел 4.1), заключением кадастрового инженера и по существу не оспаривается административным ответчиком.

Названные сведения внесены в ЕГРН в порядке информационного взаимодействия, установленного ст. 15 Федерального закона от 24.07.2007 г. N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности", на основании карты (плана), подготовленного администрацией г.о. Тольятти. Основанием для подготовки данной карты (плана), содержащей кроме прочего и границы указанных зон с особыми условиями использования территории послужили Правила землепользования и застройки г.о. Тольятти, что следует из сообщения Департамента градостроительной деятельности администрации г.о. Тольятти от 26.07.2018 г. N 1718/5.1.

В случае, если земельный участок расположен на территории зон с особыми условиями использования территорий, правовой режим использования и застройки территории указанного земельного участка определяется совокупностью условий и ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации (подпункт 1 пункта 2 статьи 56 ЗК РФ, часть 5 статьи 36 ГрК РФ, статья 78 Правил землепользования и застройки).

Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Законодательство о градостроительной деятельности корреспондирует и действующему законодательству в сфере санитарного благополучия населения.

Статьей 12 Федерального закона от 30.03.1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее также Закон N 52-ФЗ) определено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон должны соблюдаться санитарные правила.

Положение о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденное постановлением Правительства Российско Федерации от 24 июля 2000 г. N 554, в пункте 3 предусматривает, что государственные санитарно-эпидемиологические правила, устанавливают единые санитарно-эпидемиологические требования, в том числе к планировке и застройке городских и сельских поселений.

В сфере градостроительства применяется в том числе постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74, которым с 01.03.2008 года введены в действие СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов".

В силу п. 5.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 в границах санитарно-защитных зон не допускается размещать территории садоводческих товариществ, коллективные или индивидуальные дачные и садово-огородные участки.

В соответствии с п. 2.1 СанПиН ориентировочный размер санитарно-защитной зоны должен быть обоснован проектом санитарно-защитной зоны с расчетами ожидаемого загрязнения атмосферного воздуха (с учетом фона) и уровней физического воздействия на атмосферный воздух и подтвержден результатами натурных исследований и измерений.

Размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны (п. 3.1 СанПиН). Установление, изменение размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации (п. 4.2 СанПиН). Для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя (п. 4.3 СанПиН).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 г. N 222 утверждены Правила установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон.

Данные Правила вступили в силу 15.03.2018 г., то есть до утверждения Генплана г. Тольятти решением Думы от 25.05.2018 г.

Согласно пункту 1 указанных Правил санитарно-защитные зоны устанавливаются как в отношении планируемых к строительству и реконструируемых, так и в отношении действующих объектов капитального строительства, являющихся источниками химического, физического, биологического воздействия на среду обитания человека.

При этом, реализация полномочий, установленных настоящим постановлением, осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

Поскольку в соответствии с требованиями СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 и Правил N 222 санитарно-защитные зоны предприятий могут устанавливаться только на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения уполномоченных должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и в соответствии с результатами натурных наблюдений и измерений, то на Картах зон с особыми условиями использования территории, являющихся приложением к Генплану и Правилам землепользования и застройки, такие зоны могут быть исключительно воспроизведены (отображены, показаны).

Вместе с тем, судом установлено, что постановление либо решение об установлении санитарно-защитных зон промышленных объектов и производств, отображенных на Картах зон с особыми условиями использования территории г.о. Тольятти, являющихся частью оспариваемых Генплана и Правил, Главным государственным врачом РФ, Главным государственным санитарным врачом субъекта РФ либо его заместителем не принималось. Доказательств обратного административным ответчиком суду не представлено.

При этом, Закон N 131-ФЗ и Закон N 52-ФЗ не относят к полномочиям органов местного самоуправления вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон.

Таким образом, по существу Дума г.о. Тольятти, утвердив Карты зон с особыми условиями использования территории г. Тольятти (Приложение N 2 к Правилам и Приложение N 7 к Генплану), самостоятельно и произвольно установила размеры санитарно-защитных зон, без учета существующего землепользования, что противоречит актам большей юридической силы.

Из системного толкования части 1 статьи 208, части 2 статьи 209 КАС РФ следует, что для признания нормативных правовых актов недействующими полностью или в части, необходимо одновременное наличие двух условий: не соответствие оспариваемого акта законодательству Российской Федерации, имеющему большую юридическую силу и нарушение прав, свобод и законных интересов заявителя.

Принимая во внимание, что положения оспариваемых нормативных правовых актов являются препятствием в реализации Ш.О.В. права на оформление в собственность расположенных на принадлежащих ей земельных участках строений, создают неопределенность правового положения земельных участков, она вправе требовать признания их недействующими.

Вместе с тем суд полагает, что требования Ш.О.В. подлежат частичному удовлетворению, в части отображения ориентировочных санитарно-защитных зон в границах земельных участков с кадастровыми номерами N и N, принадлежащих ей на праве собственности, поскольку только в данной части оспариваемые положения Генплана и ПЗЗ г. Тольятти ограничивают её права в использовании земельных участков.

Разрешая требования М.Л.А., суд приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для их удовлетворения.

В соответствии с ч. 3 ст. 5 Земельного кодекса РФ правообладателями земельных участков являются собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков. При этом, собственники земельных участков - лица, являющиеся собственниками земельных участков; землепользователи - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного пользования; землевладельцы - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения; арендаторы земельных участков - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды.

На основании ч. 2 ст. 12 Федерального закона от 29.07.2017 г. N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее также Закон N 217-ФЗ) принятие в члены товарищества осуществляется на основании заявления правообладателя садового или огородного земельного участка, расположенного в границах территории садоводства или огородничества, которое подается в правление товарищества для вынесения его на рассмотрение общего собрания членов товарищества.

В члены товарищества могут быть приняты собственники или в случаях, установленных частью 11 настоящей статьи, правообладатели садовых или огородных земельных участков, расположенных в границах территории садоводства или огородничества (ч. 2 ст. 12 закона).

В случае, если садовые или огородные земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и расположенные в границах территории садоводства или огородничества, принадлежат гражданам на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования либо эти земельные участки предоставлены гражданам в аренду, право участия в товариществе осуществляют данные землевладельцы, землепользователи и арендаторы земельных участков. При этом для приобретения такими гражданами членства в товариществе принятие каких-либо решений органов государственной власти или органов местного самоуправления не требуется (ч. 11 ст. 12 закона).

Аналогичное регулирование было установлено Федеральным законом от 15.04.1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан".

Судом установлено, что М.Л.А. не является правообладателем земельного участка в СНТ "П.", на каком либо вещном праве участок N ей не предоставлялся. Статус ранее учтенного объекта недвижимости у названного земельного участка отсутствует; в установленном законом порядке участок не образован, не поставлен на государственный кадастровый учет, что подтверждено уведомлениями Управления Росреестра по Самарской области от 27.06.2019 г., 03.07.2019 г.; объекты недвижимости, принадлежащие М.Л.А. на праве собственности, на данном земельном участке отсутствуют.

При таких обстоятельствах, учитывая, что прием М.Л.А. в члены садоводческого некоммерческого товарищества осуществлен без учета положений действующего законодательства, обращение в органы местного самоуправления за предоставлением земельного участка на территории СНТ "П." в собственность бесплатно, по мнению суда, свидетельствует о намерении получить земельный участок на льготных условиях (п. 2.7 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса РФ) при отсутствии к тому правовых оснований.

Таким образом, у суда не имеется оснований полагать, что оспариваемыми нормативными правовыми актами затрагиваются либо нарушаются права, свободы и законные интересы М.Л.А.

Оснований для удовлетворения требований административных истцов о признании недействующими нормативных правовых актов в части установления санитарно-защитных зон на всей территории СНТ "П." со ссылкой на ст. 24 Закона N 217-ФЗ, положения которой приведены выше, суд также не усматривает.

Административное исковое заявление Ш.О.В. и М.Л.А. не основано на положениях ст. 42 КАС РФ. Как видно из административного иска они обратились в суд исключительно в своих интересах, до принятия решения общего собрания от 11.05.2019 г., о чем также свидетельствуют нотариальные доверенности, выданные ими представителю.

Доля Ш.О.В. в праве общей долевой собственности на участок общего пользования в границах садоводческого товарищества не определена, как объект права (объект недвижимости) в смысле, придаваемом статьями частями 1, 2 ст. 8.1, 130, 131 ГК РФ, частью 3 статьи 6 Земельного кодекса РФ, частью 2 статьи 8 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" такой участок как индивидуально-определенная вещь не существует. К числу собственников земельных участков, которым предоставлено право в предусмотренном законом порядке оформить право общей долевой собственности на участок общего назначения в границах территории садоводства или огородничества, М.Л.А. не относится.

Кроме того, суд учитывает, что земельный участок, образующий территорию СНТ "П.", снят с кадастрового учета 05.11.2014 года, сведения о нем из ЕГРН исключены, сведения об СНТ как о правообладателе земельного участка отсутствуют.

При указанных обстоятельствах, суд приходит к выводу о частичном удовлетворении требований Ш.О.В. и признании не действующими со дня вступления решения в законную силу Правил землепользования и застройки и Генерального плана городского округа Тольятти в части установления в границах принадлежащих ей земельных участков санитарно-защитной зоны предприятия.

В удовлетворении административного иска М.Л.А. следует отказать в полном объеме.

С учетом положений пункта 2 части 4 статьи 215 КАС РФ, суд считает необходимым обязать Думу городского округа Тольятти опубликовать настоящее решение суда в официальном печатном издании данного представительного органа местного самоуправления в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Доводы Думы городского округа Тольятти о том, что картографический материал - приложение N 7 к Генплану г.о. Тольятти "Карта зон с особыми условиями использования территорий г.о. Тольятти" не является нормативным правовым актом и не может быть оспорен в порядке, установленном главой 21 КАС РФ, суд считает несостоятельными.

В силу пунктов 6-8 статьи 23 Градостроительного кодекса РФ к Генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт. В соответствии с пунктом 1 статьи 24 Градостроительного кодекса РФ представительным органом местного самоуправления городского округа утверждается генеральный план в целом. Следовательно, Карта зон с особыми условиями использования территорий является нормативным правовым актом и подлежит оспариванию в порядке главы 21 КАС РФ, которой предусмотрен такой способ защиты права, как обращение с требованием о признании нормативного правового акта недействующим.

Доводы административного ответчика о том, что в оспариваемых нормативных правовых актах санитарно-защитные зоны не установлены, а отображены, и не содержат ограничений в пользовании земельными участками, противоречит фактическому правоприменению, что подтверждено исследованными доказательствами.

Ссылки ГУП СО институт "ТеррНИИгражданпроект" в письменных возражениях на часть 16 статьи 26 Федерального закона от 03.08.2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ" (далее Закон N 342-ФЗ), согласно которой до утверждения Правительством РФ положения о зоне с особыми условиями использования территории соответствующего вида решение об установлении такой зоны принимается в соответствии с требованиями статьи 106 Земельного кодекса РФ в порядке, установленном до 04.08.2018 г., не могут быть учтены судом. На момент принятия оспариваемых Правил землепользования и застройки и Генплана данное нормативное регулирование отсутствовало.

К тому же в силу части 8 статьи 26 Закона N 342-ФЗ до 1 января 2022 года зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в Едином государственном реестре недвижимости, если такие зоны установлены до дня официального опубликования настоящего Федерального закона одним из следующих способов:

1) решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, принятым в соответствии с законодательством, действовавшим на день принятия этого решения.

До 04.08.2018 г. порядок установления санитарно-защитной зоны был установлен СанПиН 2.1.1/2.1.1.1200-03, а с 15.03.2018 г. - и постановлением Правительства РФ от 3 марта 2018 г. N 222.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

Административное исковое заявление Ш.О.В. удовлетворить частично.

Признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу:

- Генеральный план городского округа Тольятти, утверждённый решением Думы городского округа Тольятти Самарской области от 25 мая 2018 года N 1756 в части отображения ориентировочных санитарно-защитных зон предприятий на Карте зон с особыми условиями использования территорий г.о. Тольятти (Приложение N 7 к Генеральному плану) в границах принадлежащих Ш.О.В. земельных участков с кадастровыми номерами N и N, расположенных по адресу: <адрес>, соответственно.

- Правила землепользования и застройки городского округа Тольятти, утвержденные решением Думы г.о. Тольятти от 24 декабря 2008 года в редакции решения Думы г.о. Тольятти от 19 июня 2013 года N 1236 в части отображения ориентировочных санитарно-защитных зон на Карте зон с особыми условиями использования территорий г.о. Тольятти (Приложение N 2 к Правилам) в границах принадлежащих Ш.О.В. земельных участков с кадастровыми номерами N и N, расположенных по адресу: <адрес>, соответственно.

В удовлетворении требований Ш.О.В. в остальной части - отказать.

В удовлетворении административного иска М.Л.А. - отказать в полном объеме.

Обязать Думу городского округа Тольятти Самарской области опубликовать настоящее решение суда в официальном печатном издании данного представительного органа местного самоуправления в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение суда может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Самарский областной суд в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Решение суда в окончательной форме изготовлено 09.07.2019 г.